剛性管控“打底” 彈性留白“框量”

施衛良 楊浚

為了充分發揮北京城市總體規劃（簡稱總體規劃）的戰略引領和剛性管控作用，從構建完整的國土空間規劃傳導體系角度出發，北京市在城市空間結構確定的中心城區、多點地區、生態涵養區基礎上，創新性地增加了分區規劃的傳導層次，由市級層面統籌、各區委、區政府作為主體，編制了朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興等13個區以及亦莊新城的分區規劃。按照《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（簡稱《意見》）要求，北京市先行先試，在規劃編制要求和技術方法等方面進行了一系列探索。

分區規劃發揮了傳導作用

北京市分區規劃是區級層面的國土空間總體規劃，是對城市總體規劃確定的目標、指標、任務在區級層面進行的細化分解和深化落實，也是以城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”為基礎，統籌生產、生活、生態等各類資源配置、各類專業專項規劃要求，形成對各區在規劃期內城鄉發展建設、自然資源保護利用等各項工作的統籌安排;同時要做好規劃實施路徑設計、規劃單元指引、近遠期時序安排等內容，并成為編制制定下一層次控制性詳細規劃、鄉鎮域空間規劃、村莊規劃和規劃實施管理的重要依據。

在北京市的國土空間規劃體系中，分區規劃處于承上啟下的關鍵位置，對上需要傳導總體規劃確定的目標、指標和任務，對下為下層次規劃提供指導依據，橫向上與各專項規劃有效銜接，縱向上與規劃實施和社會治理有效貫通，較好地解決了以往規劃傳導不力、規劃與實施銜接不夠的問題。

在空間維度上，分區規劃統籌城鄉規劃、土地利用規劃、重點功能區規劃和相關專項規劃的主要內容，形成了覆蓋全域、“多規合一”的一張藍圖。在時間維度上，分區規劃面向實施，初步劃定了不同政策分區和各行業管理邊界，以規劃統籌推動實施并及時解決時間軸上的各種矛盾問題，實現規劃與實施的有效銜接。在經濟維度上，分區規劃開展了規劃待實施部分的全口徑規劃實施成本分析測算，評估對比各區規劃實施能力，引導各區合理控制規劃實施成本、選擇適當規劃實施方式，引導各區功能要素聚集、空間布局集約、土地效益高效。

同時，分區規劃也是北京市委、市政府對各區工作總體要求的具體體現。各區委、區政府將結合規劃編制和審批權限的下放，充分發揮落實好規劃編制的主體作用和規劃實施的主體責任，市級層面將加強組織統籌并結合城市體檢和總規實施督察等工作，對各區規劃落實情況進行考核，維護規劃的嚴肅性和權威性，確保一張藍圖繪到底。

從空間范圍上，分區規劃是覆蓋建設空間與非建設空間的全域全要素空間規劃，通過分區規劃編制，將20多個部門的空間訴求和36個專項規劃的主要內容統籌到分區規劃這張圖上來。從時間跨度上，分區規劃需要將空間范圍內已經發生的、正在發生的和未來將要發生的都涵蓋納入進來，通過分區規劃編制，既要對歷史遺留問題進行空間協調、又要對當下進行空間管控，還要對未來發展進行空間保障和空間引導。從規劃編制主體上，分區規劃編制采取市里統籌組織、各區政府自主編制的工作方式，涉及13個區政府和1個經濟技術開發區管委會，需要統籌14個編制主體。

在分區規劃組織過程中，北京市規劃和自然資源委員會搭建了市級部門領導與區級層面領導、處室與分局、處室經辦人與分局經辦人、各方面技術人員4級溝通平臺，通過逐一調研走訪、密切對接、共同推進的工作方式，形成市區緊密互動、部門間橫向聯合、整體協同推進的工作協作機制。在“開門編規劃”的理念下，堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”，充分尊重社會公眾對規劃編制的知情權、參與權，各區均在規劃編制過程中深入街道鄉鎮、社區、企業進行深入調研和廣泛座談并開展相關專題研究，在規劃成果完成后組織現場公示和網上公告，充分吸收社會公眾的意見建議，不斷提高規劃編制的科學性。

打底框量建立戰略留白管控機制

北京市的分區規劃在強化戰略引領和剛性管控的同時，立足于打底框量，側重于定規模總量、定布局結構、定管控邊界，為下一層次規劃編制定指導原則，為下一階段規劃實施制定運行規則，并通過戰略留白管控機制，為下一階段控規和鄉鎮域規劃的編制實施留足彈性。從六個層面勾勒出其總體框架：

構建規劃指標體系。明確了落實北京城市總體規劃“四個中心”戰略功能定位和做好“四個服務”的價值導向，按照“一核一主一副、兩軸多點一區”城市布局結構強化了各圈層梯度式疏解、承接和提升的邏輯，統一設立了十大類57項分區規劃指標，初步構建了科學合理、各具特色的規劃指標體系，明確了清晰的規劃實施導向。其中，“四個中心”指全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心;“四個服務”指“為中央黨政軍領導機關工作服務，為國家國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務”。

夯實覆蓋全域、“多規合一”的基礎底圖。首次制定了“兩規合一”用地標準，劃定了覆蓋全域的11類國土空間用途分區，整合重點功能區規劃和36項專項規劃的主要技術要求。

框定各區規?？偭?。將總規確定的人口、城鄉建設用地等規模分解到各區、各新城、各街鄉鎮規劃單元。

優化配置資源要素。強化了兩線三區全域全要素管控，統籌三生空間關系，落實了總規關于全市職住用地比1∶2的要求。

強化空間布局結構。分圈層提出了城、鎮、村的建設強度和高度管控要求，構建了圈層遞減、起伏有序的整體空間形態。

制定規劃實施運行規定。同步啟動制定了兩線三區管理、建筑規模管控和戰略留白管控辦法、一張圖維護機制等一系列規劃實施運行規則。

逐步推進形成全流程閉環工作體系

北京市的分區規劃在減量約束、全域管控、“多規合一”和注重實施引導等方面進行了實踐探索：

從增量擴張轉向減量約束。北京市分區規劃從生態底板、規模總量、布局結構和要素配置等方面進行約束限定：通過劃定城市開發邊界和生態控制區，并進一步劃定永久基本農田保護區、生態保護紅線等，對人的開發建設活動在空間范圍上進行約束;通過戰略留白，包括預留機動指標、劃定戰略留白用地等方式，為城市未來可持續發展預留了空間;統籌空間結構布局和三生空間內在聯系，優化各類用地的比例結構。

從注重建設空間轉向全域管控。各區分區規劃統籌建設空間和山水林田湖草非建設空間，在分區規劃層面劃定的11類國土空間用途分區中，建設空間重點區分管控邊界，劃定了城鎮建設用地、鄉村建設用地、特交水建設用地，并創新增加了戰略留白用地;非建設空間圍繞厘清權責邊界，以部門現狀管控范圍為基礎，通過深入研究各部門對“山水林田湖草”各類非建設用地的管理要求，努力協調不同類型用地管理空間矛盾和不同部門規劃布局沖突，在分區規劃一張基礎底圖上落實了永久基本農田保護區、水域保護區、林草保護區、有條件建設區等重要用途分區，并創新增加了功能混合區和復合區，將目前部門間暫時難以協調的爭議地類和管理邊界矛盾問題放在時間維度上逐步解決。

從各自為政轉向“多規合一”。結合各區分區規劃編制，研究了“兩規合一”用地標準，在實現了城鄉規劃和土地利用規劃“兩規合一”基礎上，進一步銜接了三城一區、三條文化帶、南中軸、首鋼、麗澤、北京大興國際機場臨空經濟區、冬奧會等重點功能區規劃和疏整促、拆除違法建設等專項行動計劃，同步落實了教育、醫療、養老、體育、生活性服務業、綠地系統等36項專項規劃的主要技術要求。同時，結合城市綜合承載力研究，對各類市政交通基礎設施進行了空間落實，并預留了城市生命線廊道、軌道線網廊道等，在未來動態實施過程中不斷推進實現“多規合一”。

從空間維度的管控延伸到時間維度的實施引導。各區分區規劃強化了規劃實施方案和規劃實施成本意識，利用規劃、土地、地理國情普查、土地變更調查、市場評估土地區位價格、政府投資設施估算單價等多元數據套核，首次開展規劃實施全域全口徑經濟測算，并選取當前社會固定資產投資、政府可支配財力、土地出讓回籠資金等現有指標估算各區規劃實施能力，有效引導各區轉變發展方式，探索規劃實施的新路徑。

在此基礎上，北京市一方面避免大拆大建的實施模式，積極引導各區妥善處理好規劃新增和存量釋放的關系，鼓勵多用存量、少用增量，先用存量、后用增量，積極探索傳統房地產路徑依賴之外的低成本實施模式;另一方面根據城市空間結構分析，對不同區域提出了存量更新改造和城市結構優化的不同要求，會同各區合理確定近期實施重點和中、遠期分階段實施任務。

下一步，在總體規劃和已有分區規劃工作的基礎上，北京市將繼續按照《意見》相關要求，進一步完善國土空間規劃編制體系，壓茬啟動控制性詳細規劃、鄉鎮域規劃，加快推動相關專項規劃和特定地區規劃編制;加強規劃單元實施統籌，進一步完善北京市國土空間規劃實施體系;加快制定相關政策法規和技術標準，逐步完善空間規劃運行體系;強化總體規劃實施督察和城市體檢的作用，完善北京市國土空間信息平臺建設，盡快建立國土空間規劃動態監測評估預警系統，進一步完善北京市國土空間規劃監督體系。在這些工作的基礎上，逐步形成北京市國土空間規劃編制、規劃實施、規劃運行和監督反饋的全流程閉環工作體系。（摘編自2019年12月4日《中國自然資源報》5版）