綜合檔案館檔案開放鑒定研究

鍋艷玲 方曉麗

摘要：檔案開放鑒定工作是檔案館的重要業務，是新時代檔案事業進一步發展的重要內容。文章在探討檔案開放鑒定現狀的基礎上，針對現階段檔案開放鑒定工作存在的開放鑒定意識不足、缺乏針對性理論指導、法律法規保障不到位等問題，提出注重理念引領、加強理論指導、加速信息化建設、完善法規政策等優化策略，以期新時代的檔案開放鑒定工作能夠做到“因時而進”“因需而新”。

關鍵詞：綜合檔案館；檔案開放；開放鑒定

分類號：G272.3

Research on the Appraisal of Archival Open in Comprehensive Archives

Guo Yanling， Fang Xiaoli

（School of Management of Hebei University， Baoding， Hebei， 071000）

Abstract：The appraisal of archival open is an important business of the archival work. It is also important in the development of archival undertaking in new era. On the basis of the analysis of the current situation of archival open， this paper analyses problems existing in the current appraisal work of archival open ， for example， insufficient awareness of the appraisal of opening； lack of targeted theoretical guidance； laws and regulations are not in place.Then this paper proposes the optimizing strategies， such as focusing on concept guidance； strengthening theoretical guidance；accelerating informatization construction； improving law and policy， in the hope of the new era of open archives appraisal work can develop with the time developing， innovate with the necessary changing.

Keywords：Comprehensive Archives； Archival Open； Appraisal of Opening

正如加拿大著名檔案學者T·庫克所說：“鑒定是檔案事業的中心，是一項沒有終點、永無止境的工作，因為檔案鑒定不是一個單純的業務環節而是貫穿整個檔案工作之中的，是整個檔案工作流程的核心環節”。[1]檔案鑒定作為檔案工作的核心，包括歸檔鑒定、進館鑒定、存毀鑒定、開放鑒定等。其中，開放鑒定是指對已滿一定期限的檔案進行鑒別，決定哪些檔案應該向社會開放，哪些檔案應被控制利用的工作。做好檔案開放鑒定工作有利于深度開發檔案信息資源，提高檔案利用率。

國內關于檔案開放鑒定的已有理論研究，主要是從鑒定人員、法律法規、制度程序、鑒定方式等角度開展。如錢海峰[2]從鑒定人員角度分析出檔案開放鑒定中存在鑒定人員較少、人員業務素質有待提升等問題，提出借助外力提高開放鑒定效率、提高鑒定人員業務素質、提高鑒定人員把控政策能力等策略。余利娜[3]從立法角度提出，要制定可操作的規范條例、以件為單位進行開放鑒定來完善檔案開放鑒定法律法規中立法不完善、缺乏針對性檔案鑒定法規、新舊法律法規間存在沖突等問題。楊茜茜[4]等人從開放鑒定程序角度提出檔案開放鑒定程序的制度性構建，即檔案開放權責與主體分析——鑒定程序框架構建——主體間協作機制構建。晉平[5]等人以改進檔案開放鑒定方式與標識方法為視角，提出建立和完善檔案密級一體化審查機制與標識方法，統一審查標準、優化審查機制、提高審查效率，助推檔案開放工作順利開展。但學界對開放鑒定的理念、理論及信息技術等方面的探索較少，因而文章擬從理念、理論、技術、法規等四個方面探討檔案開放鑒定的創新策略。

1國內實踐情況梳理

1.1檔案開放的數據分析

從國家檔案局官網選取2010—2019年綜合檔案館館藏檔案與開放檔案的數據，基于館藏數量和開放數量的變化來看我國綜合檔案館近十年的檔案開放程度。據統計，2010年綜合檔案館館藏數量為32198.6萬卷，2011年增加了3000多萬卷，2019年增長到82850.7萬卷。2010年綜合檔案館開放檔案數量為7428.6萬卷，此后每年保持小幅度增加，2019年開放檔案18171.6萬卷，增幅較大。具體數據分析如下：

一是檔案開放數量持續增長。從圖1可以看出，2010年以來檔案開放數量持續增長，且增長率基本穩定。這種增長現象可以從客觀規律的角度解釋為，隨著時間的推移和社會活動的日益繁雜，檔案數量必然會越來越多。同時，一些進館檔案到了法律規定的封閉期限，必須要依法進行開放鑒定，檔案開放數量亦較之前增多。

二是開放檔案數量的增長速率相較于館藏檔案緩慢。雖有許多學者和專家提倡“開放是常態，保密是例外”的觀點，但表1中的數據顯示：2010年國家綜合檔案館館藏檔案數量是32198.6萬卷，2019年國家綜合檔案館館藏檔案數量是82850.7萬卷，館藏檔案數量增長了1.6倍。然而，2010年國家綜合檔案館開放檔案數量是7428.6萬卷，2019年國家綜合檔案館開放檔案數量是13171.6萬卷，開放檔案數量增長了0.8倍。由此可知，檔案開放數量的增長速率相較于館藏數量的增長速率明顯過于緩慢。

三是開放率基本呈下降趨勢。2010年至2019年綜合檔案館的檔案開放率如圖2所示，從2010年的23.07%下降到2019年的15.90%。其中，2013、2017、2019年的檔案開放率出現小幅度增長。原因在于與其它年份相比，這三個年份館藏檔案增量較少，而它們的開放檔案數量與其它年份差別不大，如圖1所示。因此，這三個年份的檔案開放率雖有所增長，但檔案開放率總的發展趨勢依然下降。

1.2檔案開放鑒定實踐

具體實踐探索方面，北京市檔案館自2012年開始醞釀“三結合三階段”新型檔案開放鑒定工作模式，于2014年成功實施[6]。2019年又進行綜合檔案館檔案開放鑒定工作機制研究，創建了以檔案館為主體，檔案形成或移交單位、相關領域專家參與，三方共同協作的檔案開放鑒定工作新模式，并組織研發“檔案開放鑒定管理系統”應用軟件，從技術上為檔案館的檔案開放鑒定管理工作提供有力保障，極大提升了工作質量和效率[7]。

青島市檔案館從五個方面探索了檔案開放鑒定的新路徑：一是細化鑒定等級。2015年以來，青島市檔案館探索實施“五分法”鑒定（分5個鑒定等級），并以青島市委全宗為對象，開展精細化鑒定試點工作。二是拓展鑒定深度。從 2003年開始，青島市檔案館進行文件級開放鑒定，在文件級目錄上標注開放等級，擴大了檔案開放范圍，開放的深度、精度也隨之提高。三是推動鑒定向前端延伸。青島市檔案局于2008年制定了《青島市機關歸檔文件開放標識辦法》，要求機關檔案室負責將新形成的檔案通過鑒定標示開放等級，并初步探索由各形成機關負責將已進館的未滿30年檔案進行開放鑒定。四是提高鑒定效率。市檔案館組織力量編制了敏感詞庫，開發了計算機軟件，通過敏感詞對檔案目錄進行掃描，提高檔案開放鑒定效率。五是加強組織管理。青島市檔案館先后將開放鑒定職能設在管理處、編目處、數據資源處，尤其是數字檔案館建成后，將開放鑒定作為數據資源管理的重要內容。[8]

此外，其他省、市檔案局（館）也在積極開展檔案開放鑒定工作。如云南省檔案局承擔的對檔案開放鑒定原則、程序和劃控方法研究的科技項目，對信息化條件下科學、規范地開展檔案開放鑒定工作具有參考和推動作用[9]。天津市檔案館從2004年開始舉辦天津市檔案開放日活動，不斷創新檔案開放鑒定利用的形式和內容，在檔案開放鑒定方面做了許多卓有成效的工作[10]。

2綜合檔案館檔案開放鑒定的瓶頸

2.1開放鑒定意識不足

前述檔案局（館）多是從鑒定程序、機制、技術等角度改善其開放鑒定工作，忽視了人在鑒定工作中的重要性。馬克思主義哲學認為，意識具有主觀能動性，亦稱“自覺能動性”，是指人的主觀意識和實踐活動對于客觀世界的能動作用。鑒定者、決策者、利用者是影響檔案開放鑒定工作的人員因素。從這三類人員的角度分析，造成開放鑒定工作滯后、開放率不高的原因有：

一是鑒定人員缺乏主動學習意識。檔案開放鑒定工作需要鑒定人員具備足夠扎實的專業技能、廣泛的知識面、極高的政治敏感度等。檔案工作的長期穩定性，使得檔案鑒定人員不愿走出舒適區，缺乏主動學習意識。此外，綜合檔案館多是通過積極引進外部人才來解決專業人員稀少的問題，忽視了對已有人員的培訓，使其主動學習能力逐漸下降。

二是部分領導對檔案開放鑒定工作存在認識上的誤區。受保守觀念以及缺少經費等主客觀因素的影響，一些檔案館領導對檔案開放鑒定工作不夠重視，對開放鑒定工作投入不大，導致檔案開放鑒定工作滯后，從而影響檔案館的檔案提供利用工作水平。

三是公民的利用檔案權力意識有待提升。實際生活中提起檔案，公眾還會有意識地將其與“保密”“機密”等詞匯聯系到一起，認為檔案館是一個“保密”單位。受歷史文化、社會環境等因素的影響，公民對檔案利用權力未形成正確的認識，使得該權利未能被充分行使。如圖3所示，2010年至2019年的檔案利用率在16.21%-21.35%之間（數據來源于國家檔案局官網），顯然利用率不高。

2.2缺乏針對性鑒定理論指導

陳永生教授曾指出：“實踐需要理論，理論需要發展。檔案工作實踐只有在檔案學理論的指導下進行才可避免盲目性；檔案學理論也只有關注檔案工作實踐并把握實踐活動所反映出的主題，才能有效指導檔案工作實踐，這就是理論與實踐的辯證法”[11]。理論應走在實踐前，但現實中已存在實踐走在理論前的現象，而且這種情況在國內許多專業領域都出現了，包括檔案學。實踐方面，國內許多檔案局（館）都在積極研究、開展檔案開放鑒定工作，如北京市檔案館、青島市檔案館等，但檔案開放率卻仍基本呈下降趨勢，原因之一就在于缺乏科學、專業的理論指導。當前，我國的鑒定理論研究現狀如下：

一是檔案實踐工作者較多關注檔案開放鑒定理論研究。筆者通過在中國知網、獨秀學術搜索、萬方數據庫等搜索關于檔案開放鑒定的文獻，發現其作者多來自檔案局或檔案館的工作人員。這些作者因從事檔案實踐工作，對于檔案開放鑒定過程中存在的問題，他們的分析確實會更加具有針對性和可操作性。但僅依靠他們開展檔案開放鑒定的理論研究，不免會存在局限性和片面性。

二是我國學界公認的檔案鑒定理論多受國外檔案鑒定理論的影響，但國外研究成果的“論及范圍主要是公務文件與歷史檔案的價值鑒定，總體上屬于檔案學應用理論，尚未深入研究其工作原理，相應的基礎理論研究也不夠充分，沒有形成獨立的檔案鑒定學科”[12]。而且我國與國外的檔案事業在管理體制、機構設置、鑒定重心等方面都有所不同，過多借鑒國外的鑒定理論也會產生消極影響。

三是目前我國檔案學界對歸檔鑒定、進館鑒定等方面的理論研究雖較多，但缺乏對檔案開放鑒定的理論探析。筆者以“檔案鑒定”為主題在中國知網數據庫進行檢索，截至2020年10月6日，檢索到相關文獻2521篇，利用知網可視化分析技術，發現以“檔案價值鑒定”為主題的文獻有408篇，以“鑒定銷毀”為主題的文獻有76篇，以“檔案開放鑒定”為主題的文獻僅有30篇。實踐需有理論遵循和理論約束，理論層面的缺乏，制約著檔案開放鑒定實際工作的進行。

2.3法規政策保障不到位

涉及檔案開放鑒定的法律法規共有12部，有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《機關檔案工作條例》《中華人民共和國保守國家秘密法》等。檔案開放鑒定實踐都是根據現行相關法規開展的，北京市檔案館、青島市檔案館、天津市檔案館等鑒定的對象均以法定到期的檔案為主。當前法規政策方面還存在不足，集中在以下兩個問題：

一是檔案封閉期長。2020年6月20日中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的修訂。新版《檔案法》將封閉期限從三十年改為二十五年，于2021年1月1日起施行。筆者認為此次期限改動幅度過小，從“三十年”到“二十五年”，這五年的改變對提高檔案開放率作用不大，尤其是在信息技術高速發展的時代，“開放”“共享”已成為眾多行業的發展理念。此外，保管檔案的目的就是能為今人和后世所用，檔案機構以及檔案工作者應在安全保管檔案的基礎上做好檔案提供利用服務。二十五年的漫長封閉期使部分檔案的價值失去了時效性，可能成為無用檔案，而且在這二十五年的保管過程中，檔案機構所投入的人力、物力、財力等都極可能算是對資源的浪費。

二是缺乏相關責任和懲罰機制。現行相關法律法規中，沒有明確規定檔案管理機構和檔案利用者在檔案開放利用工作中對應需承擔的義務和應享有的權利[13]。如北京市檔案館、青島市檔案館在開展鑒定工作時都有檔案形成單位、專家等相關人員的參與，但沒有對各個鑒定主體的責任進行詳細劃分。新版《檔案法》第四章第三十條規定：館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。對責任沒有進行具體劃分，如分為主要負責機構（人員）和輔助機構（人員）等。此外，針對檔案開放鑒定中的失責、違法行為，現行法規以及新版《檔案法》都沒有具體的懲罰措施。檔案開放鑒定工作十分繁瑣，工作量極大，需要檔案館及相關單位投入足夠的時間和耐心，但大量的投入可能會影響到其它檔案業務工作的開展。一旦沒有責任和懲罰機制的約束，部分檔案館就會有“早開放晚開放都一樣”的錯誤思想，進而延緩檔案開放鑒定工作進程。

3優化綜合檔案館開放鑒定策略

3.1注重理念引領，強化檔案開放鑒定意識

一是堅持依法開放的法制理念。檔案開放鑒定工作關系重大且任務繁重，需要法律法規的科學引導和合理規范。各級綜合檔案館應及時摒棄錯誤封閉的思想，堅持依法開放的法制理念。對已到開放時間和條件的檔案，檔案工作人員要遵循相關開放法規制度，積極主動開展檔案開放鑒定工作。現今國家層面雖進行了對《檔案法》的修訂，但并不能完全解決當前檔案開放鑒定工作中的問題。檔案實踐在不停前進和發展，相關法律法規也需適當變革。因此，未來國家和地方都需進行相關法規的持續完善，確保檔案開放法律法規與當前社會要求相適應，使其具有針對性、可操作性、合理性和前瞻性。

二是提倡開放共享的發展理念。開放共享的發展理念已深入社會各項建設事業中，檔案開放工作也應加快步伐。檔案館的相關人員應當摒棄傳統觀念，增強服務意識，培養責任意識和大局意識。在保證國家安全和集體利益不受損壞的前提下，綜合檔案館及其工作人員應積極創新檔案提供利用服務方式，提高檔案開放鑒定水平，拓展檔案開放范圍，加大檔案開放力度。

三是深化以人為導向的服務理念。檔案提供利用服務的宗旨就是全心全意為人民服務。封建時代，檔案作為統治階級的私有物，不是被“藏于金匱”，就是被“置于宗廟”，給檔案蒙上了神秘面紗，檔案之于普通民眾是遙不可及的。中華人民共和國成立以來，檔案逐漸走向社會，越來越多的人開始了解檔案、利用檔案。新時代，人們的社會活動日益繁雜，對檔案的利用需求越來越多樣化、高標準化。綜合檔案館在做好為黨管檔、為國守史的同時，也要做好檔案提供利用工作。檔案開放鑒定是檔案提供利用的前一個程序，因此檔案開放鑒定工作也應樹立以人為導向的服務理念，從用戶角度出發開展工作。

3.2加強理論指導，優化檔案開放鑒定實踐

一是學界要強化對檔案開放鑒定理論的研究。當前，中國在國際舞臺上發揮的作用越來越大，開放力度與范圍在不斷擴大，社會各項事業也在不斷提質優化。作為中國歷史發展過程中和未來前進道路上不可缺少的一部分，檔案事業應不斷完善與創新，解決所面臨的種種問題。我國檔案學者在借鑒國外檔案鑒定理論的基礎上結合中國國情已經提出了“檔案雙重價值論”[14]“主客體價值說”[15]“本位原則論”[16]等檔案價值鑒定理論，由此可以看出我國檔案學界是具有有所為、有可為的能力與資本的。

二是提出具有中國特色的檔案開放鑒定理論。檔案開放鑒定工作是順應時代潮流，促進檔案事業發展的重要工作，然而其實際發展卻相對滯后，理論層面的空位是制約其發展的重要因素。檔案學界應結合中國國情和檔案實際工作提出科學、先進、發展的中國特色檔案開放鑒定理論。理論的形成是需要時間和實踐不斷檢驗的，因此檔案開放鑒定理論要經過許多檔案人的持續探索和努力才能形成，僅依靠個人是不可能的，需要檔案界理論家和實踐者的共同努力。

三是形成系統的檔案開放鑒定理論體系。我國檔案開放鑒定工作始于20世紀80年代，發展至今，還存在相關立法不完善、檔案開放資源少、檔案開放制度不規范等問題，原因在于檔案開放鑒定理論體系的不健全。檔案開放鑒定理論體系應建立在檔案工作實際上，用發展的眼光審視檔案學的發展，規范開放鑒定程序和制度，形成面向未來可持續發展的檔案開放鑒定理論體系。

3.3加速信息化建設，推進檔案開放鑒定發展

一是加強多元化人才的培養力度。信息時代，綜合檔案館需要實現檔案信息服務多元化的目標，及時高效地為社會提供優質檔案信息。因此要拓寬人才引進渠道，整合有關檔案開放鑒定、信息技術等方面的人才。如綜合檔案館可以積極向有關部門爭取支持，選拔、招錄一批專業化的綜合型的檔案開放鑒定人才，為檔案開放鑒定隊伍不斷注入新鮮血液，這樣既可以緩解人員匱乏的壓力，又可以為開創檔案事業發展新格局發揮重要作用。此外，在對本館檔案鑒定人員進行業務培訓時，不僅要注重他們對檔案開放鑒定工作標準、操作方法、流程等的熟悉，還應進一步加強他們對信息技術的學習，促進檔案人員開放鑒定能力的整體提升。

二是加大對開放鑒定工作中信息技術的應用。隨著智慧城市的提出和發展，檔案學界的部分學者提出了“智慧檔案館”這一概念。不管是智慧檔案館還是如今各地建設的數字檔案館，它們都是在傳統檔案館的基礎上，運用各種信息技術，通過網絡進行連接的新型檔案管理機構。在這種新型檔案管理機構中，人工智能技術必將扮演重要角色。學界雖意識到要將檔案開放鑒定工作與人工智能結合，但目前還停留在探討階段，在實際工作中也并沒有進行規模化試用。相對而言，其他行業已經開始應用人工智能，如生活中的掃地機器人、智能快遞柜等，還有在科技界和圍棋界產生深遠影響的智能圍棋手——阿爾法狗（AlphaGo）。在檔案開放鑒定工作中，檔案工作者可通過機器視覺系統以及智能信息檢索技術對經過數字化的檔案、電子檔案等檔案資源進行關鍵詞鎖定和批量鑒定。智能控制是利用計算機模擬人類智能進行控制的技術，借助該技術可以對電子檔案進行全程控制、跟蹤和監督，有效開展電子檔案的全文鑒定。在信息技術發展迅速的時代背景下，檔案開放鑒定工作應加大技術運用，節省人力資本，加快鑒定工作進程。

三是加快開放檔案利用平臺的建立。為實現檔案開放信息的多形式公布，滿足社會利用需求，開放檔案利用平臺的建立需要得到重視。各級綜合檔案館可以“借助政府信息公開平臺，提升檔案信息公開工作質量和效率；依托政府門戶網站或檔案館網站和檔案數字化成果，建立集合檔案信息檢索、查閱、下載功能的檔案信息平臺，實現‘一網通辦；搭乘‘互聯網+高速信息平臺，實現區域內跨館查檔和異地出具檔案證明的‘一站式服務機制”[17]。通過開放檔案利用平臺實現檔案信息資源的跨層級、跨區域、跨館共享，更能充分發揮檔案開放鑒定價值，滿足時代發展需要。

3.4完善法規政策，保障檔案開放鑒定質量

一是制定鑒定責任與懲罰機制。新版《檔案法》規定各檔案館需建立檔案工作責任制，但沒有明確建立的標準、細則等。因此，各省、市的檔案主管部門應依據現行相關法規，結合鑒定實踐制定責任機制，確保各鑒定主體的有效參與，使開放鑒定工作合理有序開展。此外，“有責要擔當，失責必追究”，懲罰機制也必不可少。檔案主管部門須針對開放鑒定工作中可能出現的失責、違規行為進行分析研究，制定合理的懲罰機制，以達到預防和震懾作用。

二是明確檔案開放鑒定的法律規范。現行法律法規多是對檔案開放做出相關規定，對檔案開放鑒定的原則、機制、標準、程序等均未提及。如《檔案法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》等，缺乏對檔案開放鑒定的規范或者相對模糊。新形勢下，檔案開放鑒定作為檔案館的重要工作之一，應從法律角度予以重視，明確其相應的法律規范，如在相關法規中增設檔案開放鑒定相關條款，或單獨制定檔案開放鑒定的規范條例，改善當前開放鑒定法律不規范、不明晰的問題。

三是增強與相關法律條款的銜接。我國多數省級綜合檔案館館藏內容中，都有大量難以把握的內容涉及個人隱私[18]，檔案開放鑒定法規政策的制定應注意公民隱私權與知情權的平衡。同時，尚在制定中的《個人信息保護法》《數據安全法》等法律實施后，也會對檔案開放有一定的影響。因此，相關部門需制定科學合理、與時俱進的開放鑒定法規政策，增強其與相關法律條款的銜接，保障檔案開放鑒定工作的質量。

移動互聯網時代，人類社會活動頻繁且復雜，因而伴隨人類活動形成的檔案也日益繁多。為節省庫房資源及滿足人們對高質量檔案的信息需求，檔案開放鑒定工作已不可否認地成為一項重要的檔案業務。新時代的檔案開放鑒定工作要想做到“因時而進”“因需而新”，需要檔案工作者以及檔案機構不斷開拓創新、增強服務意識、轉變傳統觀念、加強理論研究、學習新技術。

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