黨政體制改革的探索與優化

宋玉波 黃錕

摘? 要： 進入新時代，黨的十九屆四中全會指出，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，必須堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。中國的全面發展取得令人矚目的成績，得益于中國特色黨政體制的有效運行。以黨和國家機構改革為主要內容的黨政體制改革，是著眼于實現全面深化改革總目標的制度安排，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。在黨領導一切、統籌全局的大背景下，以治理的決策、執行和監督功能為視角總結黨政體制改革經驗，可以啟迪我們不斷優化今后的黨政體制改革路徑，為實現國家治理現代化、提升治理效能提供有益借鑒。

關鍵詞： 黨政體制;機構改革;國家治理;優化

一、問題的提出

新中國成立七十年來，中國政治經濟社會等各個領域發生了翻天覆地的巨變，取得了令人矚目的成就。從實踐來看，特別是改革開放以來中國經濟社會形成的成功發展模式，也是政治體制改革推動的結果。中國共產黨的領導，既是中國政治體制的核心，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。中國共產黨是中國政治體制的中軸，是國家治理體系的核心，發揮“總攬全局、協調各方”的權威作用。從“八二憲法”到2018年3月11日十三屆全國人大通過的《中華人民共和國憲法修正案》中的序言，都進一步確認了在中國共產黨領導下中國革命、建設和改革的歷史進程，也確認了黨的領導這一基本原則{1}。中國共產黨領導中國人民建立新中國，確立中國的基本政治制度，并將自身深嵌到政權結構之中。

如何更為科學地描述黨所建立、領導的政治制度，成為學界研究的重點。有學者認為黨通過政治體制的創新，構建為國家提供穩定秩序的新機制，走出一條自己的穩定支持國家發展的政治發展道路{2}，可以用一種結構性的名稱描述該體制。有學者分析近代中國歷史，認為中國的現代革命乃至國家建立均通過政黨來完成的，所以“政黨—國家”或“黨—國體制”{3}能較為明確地反映近代中國政治發展的現狀。但改革開放以來，中國國家發展出現新趨勢，有學者總結了改革開放四十多年來中國共產黨以責任、效率、理性與法治為核心的漸進式制度改造與價值建設的經驗后，認為中國的政治體制實現了從“黨治國體制”向“黨興國體制”的轉型{4}。也有學者認為黨的十八大后中國國情、黨情均發生了重大變化，隨著十八大以來中國共產黨的領導體制變遷，“以黨領政”體制可較為清晰地反映中國政治的實際狀況{5}。更有學者源于對中國政治經驗的總結，通過靜態結構分析，認為“黨政體制”一詞比較客觀和中立{6}，更符合中國的政治現實。雖然學者們表述各有側重，但都明確了中國政治發展的關鍵點，即堅持中國共產黨的領導，強調黨在國家治理中的核心地位和關鍵作用。“黨政體制”比較準確地概括了中國政治制度及其實踐，是研究新時代國家治理不可回避的一個關鍵范疇。黨政體制就是中國共產黨領導的政治體制{7}，黨擁有從中央到地方的嚴密組織體系，對國家機關、武裝力量、社會群團等實行全面而有分工的領導，在國家和社會政治生活中擁有絕對政治權威。改革開放以來，中國之所以能夠快速發展，與這種黨政體制和治理模式直接相關。黨政體制中的“黨—政”關系與西方國家的政治體制有著明顯差異，它既超越了西方傳統的政黨組織邏輯，又超越了西方國家的政府組織邏輯。它是通過黨的領導使政黨結構嵌入、統率國家結構，主要表現為政治、思想和組織的領導{8}。西方國家的典型政治體制是以議會、政府、法院為封閉框架的權力運行體制。但是，中國共產黨有別于西方政黨，其本身就具備內在的政治權威，是國家的支配性組織和力量，并將自己的組織、制度和價值嵌入國家，形構和決定國家形態、特征、方向和前途，由此形成獨特的中國黨政體制{9}。黨政體制的結構也不同于西方的政治體制，主要表現為“執政黨系統（黨）——國家系統（政）”{10}，國家系統包括行使立法權的人大、行使行政權的政府、行使司法權的司法機關、行使監督權的監察機關、民主協商的政協、維護國家安全的武裝力量等。執政以來，中國共產黨一直在探索如何有效地實現政治領導、思想領導和組織領導，進而實現黨的領導制度化。黨的領導是在憲法和法律的框架下，黨主導國家政權的運作，通過國家政權合法地組織和管理社會。

黨政體制是從中國革命和建設實踐中摸索出來的一套有效治理制度和領導體制，并一直處于不斷修正和完善的過程中。新中國成立以后，中國共產黨領導的政治體制在不同時期呈現不同的特點，采用不同的運行機制，也出現了“黨政不分”“以黨代政”的現象。直到黨的十三大后，“黨政分開”、黨政關系規范化{11}、黨政分工等逐漸被廣泛討論和研究。但不論如何處理“黨”與“政”的關系，中國共產黨始終處于權力中樞，掌握著領導權和核心決策權。黨的十九大修改黨章，將黨的領導從“政治、思想和組織的領導”修訂為“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這意味著中國共產黨不僅是人民意志的引領和代表主體，也是國家意志的集中和運行主體，進一步強化了黨的至上和普遍的權威。只有始終堅持黨的領導，才能確保國家和社會穩定以及改革開放的成功。如何完善黨的全面領導制度，保證黨的有效領導，實現國家治理現代化，是新時代黨政體制必須回應的核心問題。改革開放四十多年來，無論是經濟體制改革還是政治體制改革，都遵循從易到難，從邊緣到中心的演進邏輯。隨著國家轉型發展的需要，中國面臨的經濟、社會、政治、文化、生態等問題相互交織，改革已經進入攻堅期和深水區，必須直面事關改革成敗的根本性、全局性的難題。要突破改革的瓶頸，必須集中力量攻堅克難。通過政治體制改革鞏固經濟體制改革成果和完善社會主義制度，進而推動改革持續向前，已經成為人們的共識。完善黨的領導制度，是國家治理體系現代化的關鍵;提高黨的領導能力，是國家治理能力現代化的關鍵;而以完善黨的領導為目標的黨政體制改革便是全面深化改革的關鍵所在。持續推動黨政體制改革將完善中國特色社會主義制度，不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久{12}。黨政體制改革改什么、怎么改，必須以是否符合完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標為根本尺度{13}。進入新時代，全面深化黨和國家機構改革，進而推動新時代黨政體制改革，將有利于增強黨的領導力，鞏固和完善社會主義制度，維護國家政局穩定，通過革除體制中的弊端，改革權力運行體制機制，增強黨和國家機構的活力。

黨的十九屆四中全會專題研究推進國家治理體系和治理能力現代化，重點是通過黨和國家機構改革，合理調整國家權力結構，完善中國特色社會主義制度，提高黨政體制效能，實現國家治理體系和治理能力現代化。在國家治理中，權力配置和運行是核心，權力結構亦是國家政治體制的核心{14}，中國黨政體制有別于西方所謂“三權分立”的政治體制，是中國共產黨代表人民執掌政權、運行治權的政治體制，由此決定了執政黨組織與其層級對應的政府{15}體系必然融合而成黨政體制{16}，在黨的領導下，政府建構“決策權、執行權、監督權”分開的政治結構和格局{17}。改革完善黨政體制的邏輯起點是著力于完善決策、執行、監督的體制機制，明晰三者的功能。為此，需要梳理和總結深化黨和國家機構改革的經驗，不斷優化新時代黨政體制改革的路徑。

二、聚焦國家治理現代化背景下的新時代黨政體制改革

中國共產黨是中國現代國家建設的領導核心力量，并在實現國家現代化進程中構建了一個黨的權力與國家權力高度融合、黨的組織統領國家政權機構的黨政體制。新時代以深化黨和國家機構改革為重點和突破口的黨政體制改革，增強了中國共產黨的領導力，形成總攬全局、協調各方的領導體系。隨著國家法律體系和黨內法規體系的形成和不斷完善，黨的領導通過依法治國與依規治黨雙軌并行，有力推動了黨、國家、社會各項事業治理的規范化、制度化、科學化，為制度治黨治國提供了重要保障{18}。習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會上的講話，高度概括了新時代黨政體制改革的具體任務和偉大目標：“系統性增強黨的領導力、政府執行力、武裝力量戰斗力、群團組織活力，適應新時代要求的黨和國家機構主體框架初步建立，為完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力組織保障”{19}。

1.固本革新，加強和完善黨的領導，推動決策科學化民主化

在過去的一段時間里，黨的議事協調機構發揮的是咨詢性和協調性的功能，但黨的十八大以來，它們在國家治理中負責重大事項的頂層設計、協調各方、總體布局、統籌推進，發揮決策中樞作用。黨的十九屆三中全會決定新組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領導小組，同時，將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會。再加上之前已經設立的中央編制委員會、中央軍民融合發展委員會和中央國家安全委員會，以上共計10個中央決策議事協調機構向中央政治局、中央政治局常務委員會負責，共同構成了新時代黨政體制中把方向、謀大局、定政策的決策領導體系，對深化改革、依法治國、經濟、農業農村、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計{20}等事關黨和國家發展的重大事項進行統籌協調。中央全面依法治國委員會、中央審計委員會和中央教育工作領導小組的辦事機構分別設在司法部、審計署和教育部，中央農村工作領導小組辦公室設在農業農村部。各委員會成立后的第一次會議即通過該委員會工作規則等規章細則，明確議事規則和運行制度。這些制度安排進一步優化了議事協調機構的組織結構和運行機制，使之擁有了完備的正式制度，并實現規范化、制度化的運行，各項事關黨和國家發展的工作進入有步驟、有計劃的推進環節。這些制度安排也讓黨政關系更順暢合理，使同一事項由黨政齊抓共管，不但增強黨的領導而且提升政府執行力。在需要解決某一區域性綜合復雜事務時，可通過決策議事協調機構跨部門協同，完成決策所需的調查、研究、論證、文件起草等一系列工作，通過確定政策基調，再傳遞意見和信息，使上級意志能夠精準地傳達到黨政組織的各個層級，以保障領導權威，實現有效整合，推動決策科學化。

新時代黨和國家機構的決策應當堅持民主集中制原則，推動決策的民主化。黨中央決策議事協調機構充分討論、廣泛征集意見后，在研究實際情況的基礎上作出決策，乃是民主決策的可行途徑。要充分運用民主決策機制，正確貫徹落實民主集中制原則，實現黨的全面領導。下面以中央全面依法治國委員會為例加以說明。中央全面依法治國委員會下設立法、執法、司法、守法普法四個協調小組和辦公室。這五個機構針對科學立法、民主立法、依法立法、法治政府建設、推進“放管服”改革、司法體制綜合配套改革方案、推廣“楓橋經驗”、憲法學習宣傳實施等98項全面依法治國工作重大任務進行調研、設計和推動。它們針對各項任務，按所涉領域，吸納相關專家學者及社會各界人士和有關部門負責人參與決策方案制定，定期召開專家例會、專題咨詢會，提升政策文本的精細度與代表性{21}。所形成的文本由相關小組開會商討修改完善后提交中央全面依法治國委員會，由委員會聽取相關工作匯報、調研報告等，再進行審議，認為需要修改完善的，根據會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施;認為可以實施的，對審議的文件表決通過，既堅持黨內集體決策又堅持全方位統籌保障。可見，進入新時代后中央決策議事協調機構通過充分發揚民主，廣納各方意見，尊重不同利益主體，在有效集中的基礎上，維護了黨的領導權威，保障了黨和國家機構的決策職能和綜合協調職能。

中央決策議事協調機構的改革，實際上更新了我國黨和國家機構在行使權力過程中的職能配置，其核心是將中國共產黨的領導權能正式納入剛性制度軌道，以政治組織統率國家機構、以政治統治對接具體治理職能{22}。黨的領導不是代替政府履行職能，而是通過黨對重大事項的全面領導，完善總攬全局、協調各方的決策體制，使黨對政府工作的領導以歸口管理制度為特征，把原來歸口管理體制下的眾多領導小組的權力按主要戰線、主要領域統一到相應的“委員會”下，形成黨中央議事協調機構對國家綜合性事務進行管理的“條塊結合”關系，是現代科層制度與中國特色社會主義的歸口管理制度相結合的產物{23}。制度改革能夠保證頂層設計突破現有改革中的窠臼，打破部門利益壁壘和地方利益格局，進一步加強黨的全面領導，特別是對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導。

2.提質增效，推進執行程序化法治化，優化協同提升治理水平

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出，黨和國家機構設置以及職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應。所以，新時代黨政體制改革以保障“五位一體”為導向，結合新的實踐經驗和新要求，以治理現代化為目標，按政治、經濟、社會、文化和生態文明建設為軸線布局機構改革，構建起權責一致、協同高效、依法行政的政府治理體系，增強政府執行力，全面提升國家治理能力和治理水平。政府體系作為黨的戰略決策的行政實施體系，是黨和國家決策的執行主體。黨和國家機構改革，重在優化職能配置，理順政府與市場的關系，提高公共服務的質量與效率。要進一步優化政府綜合執法和公共服務機構設置，逐步做到“管理”到位，服務優質。例如，組建衛生健康委員會、國家醫療保障局，調整其權責，將原屬人力資源與社會保障部管理的城鎮職工和居民基本醫療保險、生育保險職責及原衛計委的新農合作醫療和民政部的醫療救助等職責劃轉該機構，體現了以治病為中心的末端管理向以人民健康為中心的源頭治理的轉變，突出政府服務人民健康的職能。再如，組建農業農村部，整合原農業部、發改委、財政部、國土資源部的部分農業農村投資項目、農村產業發展管理等職責，更好地服務鄉村振興、精準扶貧戰略的實施，積極回應農民所關切的重要事項。與此同時，中央還賦予地方更多自主權，讓地方因地制宜設置符合本地特色的部門，積極探索新的服務與管理模式。如重慶、貴州、廣東為主動適應大數據和智慧城市建設，推進“互聯網+電子政務”發展，建立大數據管理機構，浙江省推動“最多跑一次”，江蘇省落實“不見面審批”改革等。這些探索以社會和公眾需求為中心，主動縮減管理職能，強化服務意識，不斷滿足人民群眾日益增長的需求，不僅提高了行政效率，而且促進了公平正義，提升了服務的規范性和精準性，使政府成為人民滿意的服務型政府{24}。本輪國家機構改革堅持以“為人民服務”為宗旨，積極整合政府體系中橫向的政府部門之間、縱向的政府層級之間的行政要素，強化資源的共享和協調，構建起良好的內部互動機制，提升了公共服務的質量和效率{25}。

提升治理水平，要集中資源實現從分散管理到整體性治理的轉變，堅持優化協同原則。深化黨和國家機構改革是實現國家治理現代化的重要組織保障，要運用整體性治理思維，調整職能配置和機構設置，解決多頭管理、職責重疊交叉、權責不清、政出多門等問題。本輪黨和國家機構改革通過統籌資源和機構編制，實現了職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，以及集中資源統一分配、統一管理、統一部署，形成了合力。例如，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責和電影管理職責劃入中央宣傳部，對外加掛國家新聞出版署 （國家版權局） 和國家電影局牌子;將國家宗教事務局和國務院僑務辦公室并入中央統戰部，對外保留國務院僑務辦公室牌子;將國家公務員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子。改革開放以來，國家機構改革主要圍繞經濟體制改革進行。如果經濟監管職能散亂分布在多個部門，機構職能就顯然不能適應新時代經濟宏觀調控的需要。要使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用，就必須破除體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府的經濟調節、市場監管職能{26}，以經濟建設為中心，集中資源實施整體性治理。例如，針對金融市場治理，理順監管體制，將銀監保監兩會合并，組建中國銀行保險監督管理委員會，將原銀監保監兩會承擔的監管規則制定職責劃歸中國人民銀行。同時，針對市場監管體制，將工商總局、質檢總局和食藥監總局合并組建市場監管總局，并整合原農業部、文化部、交通部、環保部等的行政執法隊伍，形成統一集中的整體性市場監督管理體系，全面提升市場監管能力。要通過黨政體制改革實現國家治理現代化，使治理結構內部協同高效，按照統分結合、主次有序的協同要求，明確主辦機構、協辦機構、協同機制，并按照履職到位、流程通暢高效的要求，實現機構職能機制的左右協同，上下貫通{27}。

深化黨和國家機構改革的目標之一是實現依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持改革和法治統一協調。法治與改革的關系呈現出新的特點和趨勢，法治不再是被動適應改革，而是發揮引領作用，將法治思維和法治方式貫穿于機構改革的全過程。從2018年4月到2019年初，全國人大常委會針對本輪機構改革出現的新情況、新問題、新名稱，陸續通過了《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》《關于修改〈國境衛生檢疫法〉等六部法律的決定》《關于修改〈野生動物保護法〉等十五部法律的決定》《關于修改〈中華人民共和國產品質量法〉等五部法律的決定》《關于修改〈中華人民共和國建筑法〉等八部法律的決定》等，并修訂了《中華人民共和國公務員法》，國務院也對機構改革涉及的多部行政法規進行清理，修改其中的部分條款，以及時回應機構改革后出現的名稱變動、職權調整、執法合法性等問題。在此基礎上，要進一步細化相關法律法規在執行層面的規劃，確保各級黨政機關在法治軌道上開展工作，依法全面履職，嚴格公正文明執法。

3.改革完善黨和國家監督體系，實現黨內監督與國家監督全覆蓋

國家監察體制改革是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。新中國成立以來，國家監督體系主要由行政監察、審計、檢察機關和黨的紀檢機關等組成，但存在同體監督乏力、異體監督缺失、黨紀國法斷層、監察資源分散、對象難以周延{28}等問題。為了完善監察體制，黨的十九屆三中全會決定組建國家監察委員會，十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》專門增設“監察委員會”一節，正式確立了監察委員會作為一級國家監察機關的法律地位，“一府兩院”轉變為“一府一委兩院”。國家監察委員會的成立，意味著通過創設新型國家機構實現了國家治理主體的創新，它整合了原屬黨的紀檢機關，行政系統的行政監察部門和腐敗預防部門，人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防犯罪等部門的職權，并同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢監察兩項職責，實現了黨內監督與國家監察的有機統一。國家監察體制改革從根本上改變了國家監督體制，不僅涉及憲法修改和國家機構頂層設計，也涉及有關機構法律法規與職權的調整。所以，必須完成對相關法律法規的立、改、廢。2018年3月20日，第十三屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國監察法》，并廢止《中華人民共和國行政監察法》，修改《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律，調整和修改監察權行使所涉及的有關國家機關的職權，及時處理法治與改革的關系。

國家治理是一項復雜的系統工程，新時代黨政體制改革的目的就是遵循國家治理的邏輯，不斷完善各個子系統的結構和運行，實現治理效能最優化。國家監察體制改革是國家治理的關鍵環節，必須堅持黨的領導，通過國家機構實現黨的決策部署，確保監察體制改革符合國家治理體系現代化的要求{29}。我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性{30}。國家監察體制的確立是黨政體制完善的必然要求，有助于強化黨和國家的監督效能和治理效能，促進依規治黨和依法治國相得益彰。從黨內法規層面來看，目前已形成以《中國共產黨黨章》為核心，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨巡視工作條例》等為主體的黨內監督和紀檢法規體系。從國家法律層面來看，《中華人民共和國監察法》對國家監察體系的基本框架和主要制度作了規定，2019年召開的十三屆全國人大常委會第十四次會議明確國家監察委員會根據憲法和法律行使制定監察法規的職權，可就監察工作的辦案程序、具體措施等制定相應的監察法規，彌補監察方面的國家法律存在的不足。可見，國家監察體制改革，體現了如下特征，即通過構建完備的黨內法規和國家法律的規范體系，解決黨的紀律與國家法律之間的協調、銜接問題，實現黨紀和國法的互融互通與全面執行{31}。國家監察體制改革意在實現國家監察全覆蓋，體現出具有中國反腐特色的黨政關系{32}。通過整合監察制度與黨的紀律檢查制度，彌補行政監察的不足，國家監察體制改革實現了黨內監督與國家監督的有機統一，推進了國家治理體系和治理能力現代化。國家監察委員會的設立有效踐行了黨政分工，是黨政體制監督功能的制度體現。通過改革，實現了黨內監督全覆蓋和所有行使公權力的公職人員納入監察范圍，并逐步形成了紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的分工全覆蓋。

三、新時代黨政體制改革的路徑優化

改革開放四十多年來，以經濟發展為主線的改革已經取得令人矚目的成績，但是隨著改革進入“深水區”，特別是進入新時代以來，黨政體制改革更多地觸及上層建筑領域，更多地觸及深層次的利益矛盾，過去行之有效的部分改革舉措面臨多方面的現實困境。因此，有必要在總結黨和國家機構改革經驗的基礎上，從宏觀和微觀、理論和實踐的角度優化未來黨政體制改革的路徑，以持續推進國家治理現代化，提升治理效能。

1.宏觀探索

第一，秉持中國立場，把握改革的正確政治方向，進一步深入研究黨的全面領導理論，完善黨的全面領導制度。新時代黨政體制改革應當立足中國的國情和實際，以已經建立起來的制度為前提，不斷拓展深化相關理論研究，推進制度創新，構建適應國家治理現代化需要的制度。中國的國家治理主要是在黨政體制結構下實現制度的靈活運轉和有效作用，在黨政體制改革過程中，既要傳承長期以來的優秀歷史傳統，又要把握黨領導人民進行社會主義建設和國家治理的經驗，一以貫之地走中國特色社會主義道路，絕不能照搬照抄他國的制度模式。黨的領導制度化，不僅要求健全黨中央對重大工作的領導體制，也需要完善重大決策的落實機制。地方要積極主動落實黨的重大決策部署，形成與之相適應的法律法規和政策政令，制定責任清單，明確職責配置，破除條塊壁壘，進一步優化體制機制。進入新時代以來，雖然深化黨和國家機構改革提升了國家治理效能，但是科層制邏輯仍然長期存在于行政體系中，也會出現科層治理機制的失靈{33}，所以，新時代的黨政體制改革要發揮黨的政治引領作用，發揮黨的全面領導的制度優勢，進一步加強黨對重大工作的集中統一領導。今后的改革目標應當適應統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求。執政黨可以自身為中心，整合國家與社會治理力量，將黨的領導與規范的國家制度運行有機結合，彌補科層治理的短板，促進黨的領導體制與科層體制互動，提升治理績效。

第二，適應全面深化改革的需求，按照整體推進的思路調整優化改革方法。當前，改革已經進入重大利益格局調整的關鍵時期，尤其是黨的十八屆三中全會確立全面深化改革以來，系統性、整體性、協同性成為新時代改革的重要特征。進一步完善社會主義制度，需要改進黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等各方面制度，構建系統完備、科學規劃、運行有效的制度體系，推進國家治理體系和治理能力現代化{34};需要不斷改革創新，調整和轉變過去的部分推進方法，運用整體推進的改革方法，破立結合，構建符合全面深化改革所需的體制機制架構，以黨的領導統籌全局，引領人大、政府、政協及群團組織形成合力，科學、協同、有序、全方位地統籌推進新時代黨政體制改革，為落實“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局提供制度、體制和機制保障。改革過程中，決策、協調、評價、監督反饋等相關環節要整體推進，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的作用，建立改革的評價體系和方法，形成多元評價機制，客觀反映改革的真實情況，考核改革的實際推進進程，以便確定下一步改革的重點和步驟，再配合規范有效的信息反饋和監督機制，科學分析改革可能存在的風險，及時向改革決策中心回饋社情民意，保障改革措施能夠有效落實，處理好改革、穩定、發展的關系{35}。

第三，堅持理性考量，以法治方式推進改革，保證黨政體制改革的法治底色。全面深化改革需要與全面依法治國并行，要運用法治方式推進改革、凝聚改革共識，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革{36}。建設法治國家是改革的目標，改革的過程也需要法治的規制和保障。進入新時代，法治與改革的關系呈現出新的特點和趨勢，法治不再是被動適應改革，而是主動發揮一定的調控引領作用。要在法治思維指導下嚴格依法進行重大政治改革和法治實踐，圍繞國家權力配置和運行的改革要在法治軌道上展開，應當于法有據。程序是法治的核心要義之一，也是處理改革與法治關系的重要原則。當相關法律規范與改革措施相沖突時，可以先考慮程序原則，對相應的法律進行修訂，發揮人大的功能，以確保相關改革措施的合法性。黨政體制改革應當遵循國家法律與黨內法規的雙重規制，使黨的制度優勢更好地轉化為治國理政的實際效能。對于黨的領導體系的建構和運行來說，黨內法規發揮著引領作用，黨內法規保障黨的領導體制規范運行，使改革進程具有合法性基礎。今后的改革中，要不斷完善黨的領導法規制度和黨的組織法規制度。國家法律層面，對改革所涉領域的相關法律法規要全面清理，對不適應改革要求的法律，要及時修改和廢除，實踐證明行之有效的制度規范要及時上升為法律，需要先行先試的舉措，要按照法律程序做出開放、高效的授權為改革提供法理依據。在改革先行先試中，要堅決維護憲法和法律的權威，確保在法律范圍內進行探索和創新，凡是需要試點的，都應有法律規定或者法律授權。也就是說，要經由黨內法規與國家法律的銜接，推動國家政治生活向法治化的全面發展。

2.微觀推進

第一， 頂層設計與地方先行先試良性互動，實現制度建設與時俱進。黨政體制改革牽一發而動全身，改革推進過程要更加注重改革的系統性、整體性和協同性，通過頂層設計對改革進行整體規劃，提出解決復雜問題的思路和框架。但是，頂層設計也可能面臨遠離一線實際工作而不了解情況或是貫徹落實不夠徹底等問題。為了確保黨政體制改革的穩定推動，可在中央全面深化改革委員會的統攬下，對于符合地方實際需求的改革，由中央放權地方，鼓勵地方先行先試，在頂層設計的大框架下積極探索，地方黨政部門出臺的改革試點方案，除明確要求中央審批的外，均可實施備案。試點權交給地方黨委政府，可以為地方的創新提供合理的空間和彈性{37}。在先行先試的過程中，要始終堅持以人民為中心的價值導向，充分結合地方實際情況，解決人民群眾最關心的問題、難題。對于地方改革試點不成功的，應總結失敗原因，適當使用容錯機制，把容錯與公眾評議結合起來，決定免責的程度。要在頂層設計的統籌下調動基層的積極性、主動性，尊重地方的創新探索，及時有效地吸收先行先試的成功經驗，形成上下合力的良性互動，共同推進改革。

第二， 健全和完善黨政體制改革的科學評估機制，促進社會參與改革，保障改革的順利推進。在制定相關改革政策時，可以借鑒公共政策評估機制的有益經驗，逐步建成規范化、法治化的評估體制，并營造良好的評估環境，評估可分為改革方案評估、事中評估、事后評估3個環節。開展改革政策評估有利于提高改革決策的科學性、有效性，公開透明的評估程序也可以吸納多元力量參與到改革之中，進而形成內外合力，促進改革有序推動。要充分發揮中央全面深化改革委員會的核心作用，統籌與規劃改革政策評估，制定行之有效的運行規則、評估管理辦法、評估成果檢驗辦法等，使改革評估工作程序化、規范化、法治化{38}。進入新時代，國家治理體系將國家、社會的各種治理力量都納入其中，中國共產黨在這一體系中領導國家制度體系建設，并全面參與社會，組織社會。在推進黨政體制改革的過程中，需要強化社會參與的作用，使社會能夠在改革方案制定過程中平等表達訴求，并通過有效途徑吸納民意和專家理性意見。在改革進程中，可以在中央與地方之間、各地方之間或是各部門之間搭建改革信息共享平臺，充分利用大數據和新媒體優勢，整合群眾對改革的民意。此外，還需進一步完善重大改革決策的聽證制度。國家治理制度的建構需要多元主體的參與，涉及公共事務的改革舉措日漸增多，聽證制度可以使相關改革決策與執行更加規范，讓多元主體能夠參與改革過程。對于聽證中的合理意見和有益建議，可以通過制度安排使之融入改革中。

第三， 進一步理順黨政關系，優化制度運行機制，提升制度效力。新時代黨政體制改革，不僅要建設強有力的政黨，而且要建設具有強大治理效能的國家制度，包括改革完善國家基本制度和根本制度、健全黨的領導制度、規范有關黨政關系的制度，以及健全國家權力高效運行的體制機制。首先，要健全黨內法規體系與國家法律體系，按照現代政黨政治和國家制度原理，依法全面健全黨的領導制度和國家政權制度體系，實現執政黨與國家在制度、功能上和治理過程中的協調與耦合{39}。其次，以是否適應國家治理現代化為依據厘定黨政關系，兩者既不能截然分開，也不能混為一體，該分的部分則分，當合的部分則合，分合適度。在進一步優化黨的領導制度的基礎上，要使黨的領導制度與國家制度形成科學規范的協調關系，并探索制度化的“總攬全局，協調各方”的領導工作制度和操作機制。通過改革，不僅要建設領導能力強，執政權威高的政黨，而且要建成具有強大效能的國家制度體系。也就是說，要通過提高黨的領導能力和執政能力推動治理現代化。再次，地方黨政體制改革應突出地方特色，需要進一步明確黨政職能部門的責任清單和職能劃分，在維護國家有效治理{40}的前提下，充分結合經濟社會發展以及公眾對黨和政府提出的新要求，試點地方黨政合并或者合署辦公的方案，減少條塊格局對改革的影響，更好地發揮黨政職能部門的作用，減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構分工合理、責任明確、運轉協調，進一步推進黨政機構職能的優化和高效運行{41}。

四、結語

中國特色社會主義制度最本質的特色是黨的領導。深化黨和國家機構改革，進一步將黨對一切工作的全面領導體系化、制度化、法治化，使黨和國家在結構、功能與運行上愈發緊密地聯系在一起，并逐步形成在黨的集中統一領導下的制度耦合、功能協調、過程統一的黨政體制。進入新時代以來，在黨“總攬全局、協調各方”的領導下，黨政體制改革以深化黨和國家機構改革為基礎，充分運用法治方式和法治思維，統籌改革方法，通過頂層設計與先行先試的有機結合，探索黨政職能分工和理順黨政關系地方試點，建立健全改革政策評估機制，不斷優化治理的決策、執行、監督功能，進而完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。黨和國家機構改革正是中國特色社會主義制度的自我完善，有助于形成體制、機制有機統一的國家治理體系。國家治理現代化將促進政治、經濟、社會、文化、生態等各方面的發展，這反過來又推動國家制度的優化，從而為國家治理體系和治理能力現代化提供更加可靠的基本制度和根本制度保證。國家制度的優劣決定國家治理水平。只有建立起適合本國國情的現代化國家制度，才能推進國家治理現代化，實現善治。

注釋：

{1} 石文龍：《依法執政與憲法序言中的“黨的領導”制度化》，《東方法學》2011年第5期。

{2} 任劍濤：《以黨建國：政黨國家的興起、興盛與走勢》，《江蘇行政學院學報》2014年第3期。

{3} 陳明明：《作為一種政治形態的政黨——國家及其對中國國家建設的意義》，《江蘇社會科學》2015年第2期。

{4} 唐亞林：《從黨建國體制到黨治國體制再到黨興國體制：中國共產黨治國理政新型體制的建構》，《行政論壇》2017年第5期。

{5} 鄭永年：《大趨勢：中國下一步》，東方出版社，2019年，第15-32頁。