公共就業(yè)政策的變革與驅(qū)動機制

朱侃 郭小聰 孫梟坤

摘? 要： 就業(yè)是最大的民生，深化公共就業(yè)政策改革是推動我國公共就業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。本文在注意力配置理論的基礎(chǔ)上，以中央政府工作報告為主要研究材料，通過文本分析和扎根理論的研究方法，探究了改革開放以來我國公共就業(yè)政策的變革過程與驅(qū)動機制。研究發(fā)現(xiàn)，改革開放以來國家在頂層設(shè)計上越來越重視公共就業(yè)問題;公共就業(yè)政策變革中經(jīng)歷了雙軌制就業(yè)政策、市場化就業(yè)政策、積極的就業(yè)政策以及就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，不同階段政策措施發(fā)生了較大變化;其中經(jīng)濟發(fā)展形勢、勞動力供給狀況和黨的執(zhí)政理念是驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵因素。未來中央政府應(yīng)賦予地方政府更多的公共就業(yè)政策創(chuàng)新空間，各級政府在政策改革中應(yīng)充分考慮黨的執(zhí)政理念、注重經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性和人口質(zhì)量紅利的開發(fā)。

關(guān)鍵詞： 公共就業(yè)政策;頂層設(shè)計;中央政府工作報告;注意力;驅(qū)動機制

一、引? ?言

就業(yè)是最大的民生[1]，我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，龐大的人口基數(shù)賦予了我國豐富的勞動力資源，但同時也使我國一直面臨著巨大的就業(yè)壓力。改革開放以來，中央政府在協(xié)調(diào)改革、穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系過程中，通過對我國公共就業(yè)政策不斷調(diào)整與變革，實現(xiàn)了我國公共就業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，其本身也是改革開放的重要成果[2]。在當(dāng)前就業(yè)壓力持續(xù)增長、就業(yè)形勢日益嚴(yán)峻的背景下，科學(xué)地探究改革開放以來中央政府公共就業(yè)的關(guān)注力度及政策變革的客觀過程，并在此基礎(chǔ)上揭示驅(qū)動其變革的規(guī)律及內(nèi)在邏輯，對完善我國公共就業(yè)政策，切實推進公共就業(yè)服務(wù)均等化和提高人民群眾獲得感有重要的理論和實踐意義。

在已有的公共就業(yè)政策研究中，學(xué)界較多地探討特定群體就業(yè)政策演進路徑、特定就業(yè)政策的發(fā)展歷程、特定就業(yè)政策的評估、較短時間跨度內(nèi)的就業(yè)政策以及國外就業(yè)政策對我國的啟示等內(nèi)容，這些文獻對拓展未來研究具有重要借鑒意義，但也存在一定不足。比如，沒有從較長時間跨度來探討我國整個公共就業(yè)政策的發(fā)展歷程，研究素材的選取主觀性較強而代表性較低，缺乏對我國公共就業(yè)政策變革驅(qū)動機制的探討等。對此，本文研究在注意力配置理論的基礎(chǔ)上，深度挖掘了改革開放以來中央政府工作報告中公共就業(yè)政策相關(guān)的內(nèi)容，系統(tǒng)地回顧了改革開放以來我國公共就業(yè)政策變革的過程，并在此基礎(chǔ)上探討了公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動機制，試圖系統(tǒng)、科學(xué)地把握我國公共就業(yè)政策的發(fā)展歷程及規(guī)律。

二、理論假設(shè)與研究設(shè)計

1.理論假設(shè)

注意力概念最初由心理學(xué)家提出，認(rèn)為注意力是“進入心理意識的一個過程”，隨著相關(guān)研究的不斷深化與拓展，該概念及相關(guān)理論逐漸被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟、管理和社會學(xué)等研究領(lǐng)域[3]。赫伯特·西蒙較早將注意力概念引入組織行為學(xué)中，認(rèn)為注意力是管理者選擇性地關(guān)注某些信息而忽略其他部分的過程，并在后續(xù)研究中將注意力與決策建立起聯(lián)系，在“有限理性”和“決策理論”的研究中指出信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力[4];斯普勞爾在此基礎(chǔ)上提出注意力配置是決策者把自己有限的信息處理能力配置給與決策相關(guān)的刺激因素的過程[5]，闡釋了注意力影響決策的方式;威廉姆·奧卡西奧進一步提出了注意力基礎(chǔ)觀，認(rèn)為決策者的注意力會影響組織決策內(nèi)容以及決策方案的選擇，組織的制度環(huán)境是影響決策者注意力的重要外在因素，同時決策者對制度環(huán)境的理解會反過來影響其對注意力的分配[7]。馬斯·戴伊認(rèn)為政府決定做或不做某件事的行為就是公共政策，說明在政府公共管理中，注意力配置同樣具有舉足輕重的作用。布萊恩·瓊斯在前人研究基礎(chǔ)上提出“注意力驅(qū)動的政策選擇”模型，認(rèn)為政策決策過程實質(zhì)上是選擇的過程，這個過程中注意力的投射會影響政策決策者對重要和不重要信息的判斷，從而影響其在眾多的事務(wù)中選擇關(guān)注哪些事務(wù)以及如何應(yīng)對等，這種有選擇的注意力投射過程也是政府將政策背景通過意識整合進政府偏好的過程;受外界制度環(huán)境等因素變化的影響，政策決策者注意力發(fā)生變化時，政府的政策也往往會發(fā)生相應(yīng)變化[8]。

本文研究認(rèn)為，注意力是政府決策的稀缺資源，政府注意力的配置會影響其對公共就業(yè)中各項事務(wù)輕重緩急的判斷和關(guān)注力度，是公共就業(yè)政策制定的重要前置因素。本文通過考察改革開放以來中央政府對公共就業(yè)注意力的配置及其變化，嘗試回答如下三個問題。首先，改革開放以來歷年中央政府公共就業(yè)注意力強度即關(guān)注力度呈怎樣的分布？為什么會呈現(xiàn)這樣的趨勢？其次，不同時間段內(nèi)中央政府公共就業(yè)注意力指向即關(guān)注的焦點問題是什么？不同注意力指向下分別采取了哪些政策措施？采取這些政策措施的動機是什么？最后，在上述研究的基礎(chǔ)上，分析影響驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的內(nèi)在機制是什么？

2.數(shù)據(jù)來源

作為中央政府各項工作的決策部署和對社會公開承諾的重要方式，中央政府工作報告涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)等諸多領(lǐng)域的內(nèi)容，既包括對上一年度各項重要工作的回顧與總結(jié)，也包括對新一年里主要工作的宏觀部署和安排，是具有法定效力的全局性、前瞻性和綱領(lǐng)性的政府文件。兩萬字左右的報告內(nèi)容反映了中央政府高度關(guān)注的核心問題，是中央政府注意力分配的風(fēng)向標(biāo)。因此，本文選擇將改革開放以來中央政府工作報告作為本文研究的重要資料來源。

為了豐富本文研究的素材，盡可能立體地還原公共就業(yè)政策變革的相關(guān)細節(jié)，筆者從北大法寶網(wǎng)、人力資源和社會保障部、財政部、教育部、民政部等官方網(wǎng)站，收集了就業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)等政策文件;同時，為了深入了解公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動機制，筆者將公共就業(yè)政策的相關(guān)研究文獻以及其他相關(guān)資料也納入本文研究中。

3.研究方法

本文主要采用文本分析和扎根理論的研究方法。文本分析是一種將結(jié)構(gòu)主義等形式主義方法與社會科學(xué)研究方法相結(jié)合的產(chǎn)物，是當(dāng)前挖掘文本信息的重要方法[9]。本文研究通過文本分析的方法，深度挖掘中央政府工作報告中有關(guān)公共就業(yè)的文本信息，結(jié)合相關(guān)背景知識和注意力配置理論，實現(xiàn)從文本的表層深入文本深層，提煉中央政府公共就業(yè)政策變革的客觀事實。扎根理論研究方法是從客觀事實出發(fā)，將原始材料上升為經(jīng)驗概括，自下而上抽象和建立實質(zhì)理論的后實證主義研究范式[10]。在本文研究中主要通過扎根理論對相關(guān)文本信息進行編碼，對某些驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的信息進行抽象概念化，并對抽象的概念進一步范疇化，通過層層遞進和歸納推理的方式提煉和構(gòu)建我國公共就業(yè)政策變革的解釋框架。

三、中央政府公共就業(yè)注意力強度及變化

公共就業(yè)政策是不同時期政府為解決就業(yè)問題、促進就業(yè)發(fā)展所采用的政策措施和制度安排[11]。它既包括宏觀層面政府為改善就業(yè)環(huán)境、擴大就業(yè)和優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)而對財政、稅收、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策的變革，也包括微觀層面政府為解決特定群體失業(yè)、待業(yè)等問題而展開的諸如職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等公共服務(wù)。

在本文研究中，將歷年中央政府工作報告中公共就業(yè)緊密相關(guān)的語句和段落占整個報告的篇幅來測量中央政府公共就業(yè)的注意力強度，并進一步探究其注意力配置。具體通過Nvivo軟件提取歷年涉及公共就業(yè)相關(guān)的語句與段落后，經(jīng)專家討論判定哪些部分相關(guān)、哪些部分不相關(guān)，并剔除不相關(guān)的部分，最后計算歷年公共就業(yè)相關(guān)內(nèi)容占相應(yīng)年份中央政府工作報告內(nèi)容的比重，來表示中央政府公共就業(yè)的注意力強度。上述處理結(jié)果如圖1所示：

圖1 改革開放以來歷年中央政府公共就業(yè)注意力強度

圖1表明，一方面，中央政府公共就業(yè)注意力強度雖然在不同年份存在一定的波動，但整體呈持續(xù)穩(wěn)定上升的趨勢，并在近年來達到較高的水平，說明中央越來越重視公共就業(yè)問題;另一方面，中央政府公共就業(yè)注意力強度在時間序列上具有較強的階段性特征，改革開放初至20世紀(jì)90年代初，注意力強度整體在4%以下，20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初，在4%至6%之間徘徊，在21世紀(jì)前10年里，大致穩(wěn)定在6%至8%的區(qū)間，而后續(xù)年份逐漸超過8%并一度超到10%，說明中央政府對公共就業(yè)的重視是一個循序漸進過程。

為了深入探究圖1隱喻的政策意涵，筆者根據(jù)各階段中央政府工作報告的側(cè)重點，在查閱相關(guān)文獻和專家咨詢的基礎(chǔ)上，梳理了改革開放以來公共就業(yè)政策調(diào)整進程上具有重要節(jié)點意義的法律法規(guī)、會議以及行政指導(dǎo)意見，結(jié)果如圖2所示：

圖2 改革開放以來中央公共就業(yè)政策調(diào)整的重要節(jié)點

觀察圖2，會發(fā)現(xiàn)1992年、2002年和2011年前后我國公共就業(yè)政策曾發(fā)生重大調(diào)整，是我國公共就業(yè)政策變革歷程上的重要轉(zhuǎn)折點。改革開放初期，我國實行計劃經(jīng)濟體制與市場調(diào)節(jié)并駕齊驅(qū)的雙軌制經(jīng)濟制度，該經(jīng)濟制度下相應(yīng)實行雙軌制就業(yè)制度，這一時期就業(yè)政策的調(diào)整更多地集中在國有企業(yè)的改革上。而1992年十四大提出我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟，標(biāo)志著我國由過去計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，并開始實行與經(jīng)濟體制改革目標(biāo)相適應(yīng)的市場化就業(yè)政策。

2002年十六大指出就業(yè)是民生之本，擴大就業(yè)是政府未來重大而艱巨的任務(wù)，并提出了積極的就業(yè)政策。如何從根本上擴大我國就業(yè)市場的整體容量、推動經(jīng)濟發(fā)展吸納更多勞動人口，從而緩解持續(xù)增長的就業(yè)壓力，成為這一時期的施政重心。作為民生工程建設(shè)的重要抓手，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間和不同群體間的公共就業(yè)服務(wù)，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的充分就業(yè)，成為政府高度關(guān)注的議題。

2011年全國人大十四次會議首次提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，強調(diào)把就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置。隨后中央在戰(zhàn)略層面不斷優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，努力開拓創(chuàng)新引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的新局面。國家在公共就業(yè)的頂層設(shè)計上開始關(guān)注穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展與擴大就業(yè)的聯(lián)動機制，側(cè)重通過優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來促進公共就業(yè)問題的解決。

從圖1可以看出，改革開放以來中央政府公共就業(yè)注意力強度呈不斷上升的趨勢，政府為什么越來越關(guān)注公共就業(yè)問題呢？首先，對整個社會而言，就業(yè)形勢越來越嚴(yán)峻。在我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的意愿很低;隨著我國勞動力成本的持續(xù)上升大量制造業(yè)外流，科技革命推動“機器換人”的浪潮中，第二產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的能力也逐漸降低;第三產(chǎn)業(yè)中勞動者素質(zhì)與勞動崗位需求不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，提高勞動者素質(zhì)仍任重而道遠。其次，對政府而言，推動公共就業(yè)問題的解決越來越成為政府的重要職責(zé)。在社會發(fā)展日益復(fù)雜的趨勢下，公共就業(yè)問題的解決越來越需要通過掌握公共權(quán)力的政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控等方式才能實現(xiàn)，促進與完善公共就業(yè)服務(wù)供給成為政府獲得合法性并得以存續(xù)的重要途徑，因此，政府越來越主動地承擔(dān)更多的公共就業(yè)責(zé)任。

四、中央政府公共就業(yè)注意力指向及變化

本文研究將中央政府工作報告中公共就業(yè)緊密相關(guān)的高頻詞作為注意力指向的依據(jù)。具體操作上，首先，參照上述部分的公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵節(jié)點及相關(guān)背景知識，將改革開放以來公共就業(yè)政策發(fā)展歷程分為雙軌制就業(yè)政策階段（1978～1991年）、市場化就業(yè)政策階段（1992～2001年）、積極的就業(yè)政策階段（2002～2010年）以及就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段（2011～2018年）;其次，借助Python軟件提取各階段的高頻詞后（為避免軟件提取的機械性，筆者在追溯文本的基礎(chǔ)上對相關(guān)高頻詞進行了再度整合），選擇各階段詞頻在3次以上的高頻詞作為注意力指向的研究對象;最后，將各階段中央政府公共就業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的高頻詞矩陣導(dǎo)入Ucinet軟件中，在詞頻分布規(guī)律和數(shù)據(jù)分析結(jié)果的基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)背景知識及專家建議對其命名，從而明確了各階段注意力指向。不同政策階段注意力指向如下：

1.雙軌制就業(yè)政策階段（1978～1991年）

從圖3可以看出，中央政府在雙軌制就業(yè)政策階段主要是改革計劃經(jīng)濟體制下國有企業(yè)的用工制度和工資制度，同時努力探索市場用工，逐步建立就業(yè)市場。通過面向社會公開招工的方式在新增的勞動力中確定雙向選擇關(guān)系，并在此過程中引入競爭機制從而實現(xiàn)公開招考基礎(chǔ)上的擇優(yōu)錄用，打破了過去內(nèi)部招工和退休人員子女頂替為主的封閉式用工制度;通過引導(dǎo)建立勞動合同制，促進勞動力的合理流動，逐步瓦解了過去高度計劃經(jīng)濟體制下統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)制度;加強國有企業(yè)員工培訓(xùn)的方式，提高勞動就業(yè)者的工作能力和生產(chǎn)技能，激發(fā)國有企業(yè)的經(jīng)營活力。在改革工作制度方面，為了克服過去平均主義“吃大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重的弊端，提高國有企業(yè)勞動生產(chǎn)率，中央政府開始在國有企業(yè)內(nèi)部貫徹按勞分配為主的工資制度;這一時期國有企業(yè)職工工資開始與企業(yè)經(jīng)營效益直接掛鉤，國有企業(yè)內(nèi)部大力推行員工考核制度，獎勤罰懶的方式調(diào)動員工工作的主動性、積極性和創(chuàng)造性。在建立就業(yè)市場領(lǐng)域，最初為解決回城的大批知青以及大量城鎮(zhèn)新增勞動人口的就業(yè)問題，中央政府提出在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，實行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀就業(yè)相統(tǒng)一的“三結(jié)合”方針，這一政策主張也為我國就業(yè)市場發(fā)展開辟了道路;同時中央鼓勵積極發(fā)展個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟在內(nèi)的非公有制經(jīng)濟成分來拓展就業(yè)門路，為我國就業(yè)市場提供更多的就業(yè)崗位;而與勞務(wù)市場發(fā)展所需的以勞動服務(wù)公司為代表的就業(yè)服務(wù)機構(gòu)雛形也取得了一定發(fā)展，為我國就業(yè)市場發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。在這個過程中，國家吸取過去的教訓(xùn)，尤其注重改善知識分子的工作條件和工作待遇，體現(xiàn)了國家對人才和知識的尊重。

雙軌制就業(yè)制度改革打破了過去高度計劃經(jīng)濟體制下統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)方式，但并沒有建立完全市場化的公共就業(yè)機制。用工和工資制度的改革與國有企業(yè)改革緊密聯(lián)系在一起，從屬于國有企業(yè)改革，是國有企業(yè)改革的一部分。在這一階段，我國在經(jīng)濟體制上仍以計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔，市場調(diào)節(jié)作為補充與計劃經(jīng)濟相結(jié)合，相應(yīng)的，建立的就業(yè)市場仍然是計劃經(jīng)濟體制下更為靈活的補充手段;但市場化就業(yè)理念逐漸向整個就業(yè)市場滲透，為推動我國市場化就業(yè)奠定了基礎(chǔ)。

圖3 雙軌制就業(yè)政策階段中央政府注意力指向圖譜

2.市場化就業(yè)政策階段（1992～2001年）

在市場化就業(yè)政策階段，妥善安置市場沖擊下國有企業(yè)下崗人員、發(fā)展就業(yè)市場成為這一階段政策的重心，中央政府公共就業(yè)注意力指向主要包括如圖4所示的四個議題：實施再就業(yè)工程、完善下崗人員社會保障、發(fā)展就業(yè)市場以及促進農(nóng)村就業(yè)。在實施再就業(yè)工程方面，為了解決大批國有企業(yè)職工“下崗潮”問題，中央通過企業(yè)安置、個人自謀職業(yè)和社會幫助安置相結(jié)合的方式推進下崗職工再就業(yè)，實施“三年千萬”等再就業(yè)培訓(xùn)計劃，對其進行技術(shù)培訓(xùn)以提高其再就業(yè)能力。在幫助下崗人員再就業(yè)的過程中，政府也不斷加強下崗人員的社會保障，在建立與完善下崗職工失業(yè)保險制度以及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的同時，開始推進其養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的建設(shè)，并不斷提高其覆蓋面，以緩解改革的陣痛。在發(fā)展就業(yè)市場方面，這一階段市場化就業(yè)逐漸成為就業(yè)的主要形式，為了進一步發(fā)展就業(yè)市場，中央政府開始大力扶持個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟的發(fā)展，通過壯大非公有制經(jīng)濟來提高就業(yè)市場容量，在吸納更多下崗人員再就業(yè)的同時，解決新增就業(yè)人口去向問題;為應(yīng)對市場經(jīng)濟發(fā)展對專業(yè)技術(shù)勞動力的大量需求，國家開始大力發(fā)展各種類型的職業(yè)教育，通過系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)提高勞動力的專業(yè)素養(yǎng);隨著市場化就業(yè)政策的推進，這一時期城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)和不同群體間收入差距和貧富差距不斷擴大，政府開始關(guān)注分配政策改革，通過征收個人所得稅等方式促進社會公平。而在促進農(nóng)村就業(yè)方面，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的落實與推進，大量農(nóng)民從土地上解放出來的同時也帶來了農(nóng)村剩余勞動力激增的問題，如何促進農(nóng)村就業(yè)事關(guān)社會穩(wěn)定。一方面，國家逐步引導(dǎo)農(nóng)民工進城務(wù)工以滿足城市經(jīng)濟發(fā)展的需求，同時實現(xiàn)勞動人口的有序流動;另一方面，國家出臺了一系列政策推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，從而緩解農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)壓力。

圖4 市場化就業(yè)政策階段中央政府注意力指向圖譜

在1992年明確建立社會主義市場經(jīng)濟的改革目標(biāo)后，這一階段中央政府在公共就業(yè)政策調(diào)整過程中，致力于推進就業(yè)市場化改革，在承受改革陣痛的同時基本上建立了我國市場化就業(yè)體制。雖然這一階段中央政府工作報告中公共就業(yè)注意力的指向多元化，但不論是實施再就業(yè)工程、完善下崗人員社會保障，還是發(fā)展就業(yè)市場和促進農(nóng)村就業(yè)，都是為了鞏固和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的根基。這一階段，就業(yè)市場化改革根本目的是為了使我國就業(yè)體制適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，從而更好地服務(wù)我國經(jīng)濟發(fā)展。

3.積極的就業(yè)政策階段（2002～2010年）

2002年起，我國開始施行積極的就業(yè)政策，圖5表明，這一階段中央政府注意力的指向主要涉及積極擴大就業(yè)、構(gòu)建就業(yè)服務(wù)體系、拓展農(nóng)村就業(yè)市場、推動農(nóng)民工就業(yè)以及促成覆蓋全體勞動者的社會保障體系等內(nèi)容。積極擴大就業(yè)方面，我國就業(yè)整體壓力在這一階段猛增，第三次“嬰兒潮”的新增人口大批進入就業(yè)市場、大學(xué)擴招后高校畢業(yè)生的就業(yè)壓力逐漸爆發(fā)，為了進一步擴大就業(yè)、增加就業(yè)崗位，中央政府正式將公共就業(yè)納入宏觀調(diào)控;政府積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，同時通過財政、金融和稅收等多種政策推動就業(yè)吸納能力強的中小企業(yè)發(fā)展，千方百計地創(chuàng)造就業(yè)崗位，破解就業(yè)難題。在構(gòu)建就業(yè)服務(wù)體系方面，這一階段政府開始重視各群體的就業(yè)問題，除了高度關(guān)注高校畢業(yè)生就業(yè)外，也非常重視退伍軍人的安置工作和包括殘疾人在內(nèi)的弱勢群體的就業(yè)，并推出“零就業(yè)家庭”計劃使公共就業(yè)服務(wù)體系的存量不斷擴大;與此同時，通過完善相關(guān)就業(yè)援助和培訓(xùn)體系、構(gòu)建最低工資制度等諸多政策使公共就業(yè)服務(wù)體系的增量不斷提高。在拓展農(nóng)村就業(yè)市場方面，注重以產(chǎn)業(yè)化的方式帶動農(nóng)村就業(yè)崗位的增加，鼓勵各地區(qū)因地制宜地發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，通過壯大縣域?qū)嶓w經(jīng)濟的方式吸納部分農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人口，實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部消化的方式來緩解就業(yè)壓力。在推動農(nóng)民工就業(yè)方面，中央政府在頂層設(shè)計上開始有意識地將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)化進程，并將就業(yè)作為推進農(nóng)民工市民化的重要政策結(jié)合點，通過提高其勞動技能、改善其就業(yè)環(huán)境的方式引導(dǎo)農(nóng)民工融入城市;同時尤其重視對農(nóng)民工合法權(quán)益的維護，包括制定多項政策措施切實解決建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資等問題，給予農(nóng)民工更多的就業(yè)關(guān)懷。在促成覆蓋全體勞動者社會保障體系方面，這一階段社會保障體系不僅覆蓋了國有企業(yè)和城鎮(zhèn)職工，同時政府試圖將農(nóng)民、農(nóng)民工等其他就業(yè)群體均納入社會保障體系，并不斷提高各類社會保險的覆蓋面和保障力度，以保障各地區(qū)、各行業(yè)和各群體就業(yè)人員的勞動權(quán)益。

圖5 積極的就業(yè)政策階段中央政府注意力指向圖譜

這一階段，政府更加明確意識到就業(yè)是民生之本，只有切實解決公共就業(yè)問題才能實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，并將公共就業(yè)問題正式上升為國家宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此，國家在宏觀經(jīng)濟布局上更多地考慮如何擴大就業(yè)、增加就業(yè)崗位;在實際政府工作中，通過不斷發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)體系，推進公共就業(yè)服務(wù)均等化的方式來完善公共就業(yè)的社會配套制度。這一時期，中央政府在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時非常注重民生的改善，作為民生之本的就業(yè)問題不斷被重視。

4.就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段（2011～2018年）

這一階段，我國經(jīng)濟增速開始放緩，在新增就業(yè)人口不斷攀升的背景下，就業(yè)壓力急劇上升，中央政府審時度勢在積極的就業(yè)政策基礎(chǔ)上提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策。如圖6所示，這一階段穩(wěn)增長保就業(yè)、“雙創(chuàng)”驅(qū)動就業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來改善就業(yè)結(jié)構(gòu)以及解決重點人群就業(yè)問題受到高度關(guān)注。在穩(wěn)增長保就業(yè)方面，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，中央政府將穩(wěn)增長保就業(yè)作為政府工作目標(biāo)，明確穩(wěn)定經(jīng)濟增長的目的是為了促進就業(yè)，同時在頂層設(shè)計上注重改善經(jīng)濟增長的質(zhì)量、努力實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的方式發(fā)展經(jīng)濟。在“雙創(chuàng)”驅(qū)動就業(yè)方面，營造大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)的社會氛圍，嘗試通過激發(fā)科技創(chuàng)新活力，釋放技術(shù)發(fā)展的紅利為就業(yè)發(fā)展注入新的動力，并鼓勵科研人員和科技企業(yè)參與到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中;鼓勵有創(chuàng)新理念和自主創(chuàng)業(yè)能力的“創(chuàng)客”加入創(chuàng)業(yè)浪潮，并在注冊企業(yè)等方面提供了諸多政策支持，從而拓展就業(yè)崗位。在優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來改善就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，一方面，國家通過稅收、財政等多種政策支持就業(yè)吸納能力較強的服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展，使服務(wù)業(yè)成為主體產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人口中從事服務(wù)行業(yè)的人口比例持續(xù)上升;另一方面，國家有意識地尋找和發(fā)展就業(yè)帶動能力強的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并通過不斷優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的方式來改善就業(yè)結(jié)構(gòu)。在重點就業(yè)人群方面，這一階段，中央政府在努力實現(xiàn)就業(yè)機會公平的過程中，重點關(guān)注高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和就業(yè)困難人員等群體的就業(yè)，實施了對高校畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計劃、推進農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移的就業(yè)方針以及加強就業(yè)困難人員的公共就業(yè)服務(wù)等政策措施。

圖6 就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段中央政府注意力指向圖譜

在構(gòu)建中國特色社會主義民生體系的過程中，中央政府逐漸認(rèn)識到就業(yè)是最大的民生，實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè)是人們對美好生活追求的重要組成部分。就業(yè)不僅作為國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，而且包括穩(wěn)定經(jīng)濟增長在內(nèi)的其他宏觀調(diào)控目標(biāo)也成為推動就業(yè)發(fā)展的一部分，公共就業(yè)在國計民生中的地位進一步凸顯。在以人民為中心的工作導(dǎo)向指引下，中央政府在公共就業(yè)政策的調(diào)整中不僅關(guān)注擴大就業(yè)、增加就業(yè)崗位，而且注重就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)質(zhì)量的改善，公共就業(yè)政策的內(nèi)涵進一步豐富。

五、中央政府公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動機制

科學(xué)地解構(gòu)上述公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動機制，對理解未來中央政府公共就業(yè)政策創(chuàng)新與發(fā)展具有重要意義。本文采用扎根理論的研究方法，借助Nvivo軟件對歷年中央政府工作報告、相關(guān)政策文本、學(xué)術(shù)文獻以及包括各項公共就業(yè)政策主要推動者或制定者的相關(guān)采訪、報道等在內(nèi)的材料進行編碼，高度概括和提煉了公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動機制，同時利用相關(guān)材料進行三角驗證，通過了理論飽和性檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，中央政府遵循如圖7所示的內(nèi)在邏輯對公共就業(yè)政策進行變革，其中經(jīng)濟發(fā)展形勢、勞動力供給狀況和黨的執(zhí)政理念是驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵要素;不同驅(qū)動要素對公共就業(yè)政策變革的作用強度存在一定的差異，要素之間也存在一定的互動關(guān)系。

圖7 公共就業(yè)政策變革的驅(qū)動機制

1.經(jīng)濟發(fā)展形勢

作為社會經(jīng)濟發(fā)展的重要制度安排，不同階段我國公共就業(yè)政策的制定和變革都有著深刻的時代經(jīng)濟背景，能否遵循勞動市場運行規(guī)律適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展形勢是檢驗公共就業(yè)政策科學(xué)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟發(fā)展形勢是決定勞動力需求的重要因素，同時也是公共就業(yè)政策制定的重要前置性因素。公共就業(yè)政策不僅要考慮當(dāng)前的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)狀況，同時要預(yù)見未來幾年甚至數(shù)十年經(jīng)濟的整體走勢，來確定公共就業(yè)政策的定位、目標(biāo)任務(wù)、施政重點對象、具體應(yīng)對措施等內(nèi)容，從而使公共就業(yè)政策能更好地融入經(jīng)濟體制中，有效發(fā)揮促進充分就業(yè)并推動經(jīng)濟發(fā)展的作用。從改革開放初計劃經(jīng)濟體制下短缺經(jīng)濟逐步過渡到當(dāng)前市場經(jīng)濟體制下過剩經(jīng)濟的過程中，經(jīng)歷的經(jīng)濟恢復(fù)、經(jīng)濟繁榮和經(jīng)濟下行等不同形勢，構(gòu)成了改革開放以來我國公共就業(yè)政策變革的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性即就業(yè)增長率與經(jīng)濟增長率的比值，是衡量就業(yè)難易程度的重要指標(biāo)[12]。在改革開放初期，百廢待興、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急需完善的背景下，經(jīng)濟增長對就業(yè)吸納能力較強，經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性較高，所以這一時期中央政府更多通過大力發(fā)展經(jīng)濟來解決公共就業(yè)問題，推動公共就業(yè)發(fā)展更多的是為了滿足快速經(jīng)濟發(fā)展對勞動力資源的需要;而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟體制的逐步完善，單純經(jīng)濟增長對解決勞動就業(yè)的能力逐漸弱化，經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性整體呈下降趨勢，尤其在經(jīng)濟疲軟的背景下，中央政府更注重經(jīng)濟的內(nèi)涵式發(fā)展，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展對公共就業(yè)的促進作用。在改革開放背景下，我國經(jīng)濟逐步融入國際競爭市場中，巨大的市場需求和勞動力成本低的優(yōu)勢推動了就業(yè)吸納能力強、勞動者素質(zhì)要求相對較低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為主導(dǎo)我國工業(yè)化進程的重要支撐[13]。在工業(yè)化積累階段，經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性較高，經(jīng)濟增長成為化解其他社會矛盾的重要手段，所以在雙軌制就業(yè)政策階段和市場化就業(yè)政策階段，中央政府在公共就業(yè)政策的選擇上更多地服務(wù)于經(jīng)濟增長的需要，通過不斷促進和完善就業(yè)市場化機制，提高勞動力流轉(zhuǎn)的速度和效率。而隨著我國勞動力成本優(yōu)勢的逐漸喪失，制造業(yè)的大量外流，發(fā)展就業(yè)吸納能力相對較弱、勞動者素質(zhì)要求相對較高的資本密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，逐漸成為我國保持國際競爭優(yōu)勢的重要突破口。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)得到一定積累以及勞動者素質(zhì)相對提高的背景下，中央政府基于長遠利益的考慮著力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，帶來勞動力需求和技術(shù)結(jié)構(gòu)的變化形成新的勞動力需求組合，中央政府必須適應(yīng)這一變化并制定相應(yīng)的公共就業(yè)政策，不斷提高勞動者技能、改變勞動素質(zhì)結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)人力資源的合理配置，促進充分就業(yè)發(fā)展。在后工業(yè)化時代，我國經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性逐漸降低，政府開始努力擺脫通過經(jīng)濟增長解決公共就業(yè)問題的路徑依賴，所以在積極的就業(yè)政策階段中央政府將就業(yè)作為國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，通過宏觀調(diào)控的方式調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來破解公共就業(yè)難題;在近些年來經(jīng)濟持續(xù)下行的壓力下提出就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，從促進公共就業(yè)的角度出發(fā)制定宏觀經(jīng)濟政策，使經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)于改善公共就業(yè)的需要，從而確保勞動關(guān)系和諧與社會穩(wěn)定發(fā)展。

就業(yè)是穩(wěn)定在較高還是較低的經(jīng)濟水平上還取決于有效需求的大小，而有效需求由投資和消費確定，所以投資與消費也是影響公共就業(yè)和公共就業(yè)政策變革的重要經(jīng)濟變量。投資在乘數(shù)-加速數(shù)的基礎(chǔ)上引起國民經(jīng)濟產(chǎn)生相應(yīng)擴張，而投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化又會通過市場在內(nèi)的多種綜合作用機制傳導(dǎo)到就業(yè)市場，從而引起公共就業(yè)需求的變化;消費總量和邊際消費傾向的提高，會引起社會總需求的變化，并在相關(guān)乘數(shù)-加速數(shù)基礎(chǔ)上擴大和繁榮國民經(jīng)濟，并引起公共就業(yè)需求變化。在改革開放以來相當(dāng)長的一段時間，我國很大程度上通過擴張性的財政政策，不斷增加固定資產(chǎn)投資的方式來推動制造業(yè)、建筑業(yè)、采礦業(yè)、電力和燃氣水等第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相應(yīng)的雙軌制就業(yè)政策階段和市場化就業(yè)政策階段，中央政府的施政重心多集中在大中型國有工業(yè)企業(yè)，以促進我國經(jīng)濟發(fā)展;而近些年來，國家逐漸將擴大內(nèi)需和激發(fā)消費潛力作為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，公共服務(wù)、個體商人服務(wù)和綜合服務(wù)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)逐漸成為我國支柱性產(chǎn)業(yè)，在相應(yīng)積極的就業(yè)政策階段和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，中央政府更多地關(guān)注民營服務(wù)業(yè)“中小企業(yè)”和“小微型企業(yè)”的發(fā)展，以更好地促進充分就業(yè)發(fā)展。

改革開放以來，絕大部分中央政府工作報告，在回顧上一年公共就業(yè)發(fā)展情況和部署下一年公共就業(yè)工作計劃時，都會在前文強調(diào)其經(jīng)濟發(fā)展形勢。由此可見，鑲嵌在經(jīng)濟體制中的公共就業(yè)政策必須植根于經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)之上，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展形勢并隨經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要不斷調(diào)整與完善，才能釋放政策的外在張力。

2.勞動力供給狀況

公共就業(yè)政策是為解決公共就業(yè)問題而產(chǎn)生，而勞動力供給狀況是公共就業(yè)的重要組成部分，所以公共就業(yè)政策變革過程中必須重視不同時期勞動力的供給狀況。改革開放的歷史見證了我國社會轉(zhuǎn)型的過程，在這個過程中我國勞動力供給格局也從總量過剩向總量和結(jié)構(gòu)性過剩并存轉(zhuǎn)變[14]。包括人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)相關(guān)的自然因素，涉及勞動者偏好、生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟因素以及勞動制度和工資制度在內(nèi)的社會制度因素等與勞動力供給狀況緊密相關(guān)的情境性因素也發(fā)生了重要變化。只有根據(jù)勞動力供給狀況不斷調(diào)整公共就業(yè)政策，促進勞動力供給滿足勞動需求，才能有效應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性，實現(xiàn)充分就業(yè)。

改革開放后一段時間內(nèi)，第二次和第三次“嬰兒潮”帶來的巨大人口增量使我國總勞動人口數(shù)在原本龐大的人口基數(shù)上持續(xù)攀升，并在2011年達到9.25億的峰值。勞動年齡人口多和勞動者素質(zhì)相對偏低的勞動力供給狀況使我國很長時間內(nèi)面臨極大的勞動力總量過剩的壓力。改革開放初，以家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使農(nóng)村剩余勞動力激增，而農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對勞動需求極為有限;隨著城市經(jīng)濟活力增強和生產(chǎn)要素市場化改革的推進，對勞動力的需求逐步上升并形成了一定的勞動力缺口。在雙軌制就業(yè)政策階段和市場化就業(yè)政策階段，為解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題以穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序，中央政府逐漸轉(zhuǎn)變過去戶籍制度下嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動的措施，并有計劃地引導(dǎo)農(nóng)民工向城市有序流動，有效打通早先嚴(yán)重分割的城鄉(xiāng)勞動力市場逐漸成為中央政府破解勞動力供給過剩的重要渠道。而持續(xù)的社會主義市場化改革，推動市場成為解決勞動力供給過剩等生產(chǎn)要素配置問題的主導(dǎo)力量，在市場導(dǎo)向的自然選擇機制下，城鄉(xiāng)間接近無限勞動力供給形成的低勞動力成本優(yōu)勢，使得紡織、服裝、玩具、皮革等勞動密集型特征的制造業(yè)取得了快速發(fā)展;得天獨厚的國內(nèi)外市場競爭優(yōu)勢和政府公共就業(yè)等相關(guān)系統(tǒng)配套政策的支持推動了制造業(yè)不斷擴張，并進一步促進勞動力供給過剩問題的解決，“滾雪球式”積累方式使我國一躍成為世界第一制造大國和第二大經(jīng)濟實體。而近些年來，過去計劃生育政策和高校擴招政策的人口效應(yīng)開始在我國勞動力結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生影響，2005年起我國勞動力增速明顯放緩并于2012年起勞動年齡人口不斷下降、大學(xué)畢業(yè)生在新增勞動力中的比重逐漸上升，但勞動力供給過剩的主要矛盾仍然存在。一方面，近些年來經(jīng)濟持續(xù)下行導(dǎo)致公共就業(yè)需求的崗位呈一定的收縮態(tài)勢，同時人口數(shù)量紅利的持續(xù)消退導(dǎo)致勞動力成本不斷上升而引發(fā)制造業(yè)大量外流[15]，使得勞動力供給仍然存在總量過剩問題;另一方面，不僅過去低端制造業(yè)的大量勞動轉(zhuǎn)移人口無法滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級后勞動力的技能需求，而且當(dāng)前教育體制和人才培養(yǎng)模式下高校畢業(yè)生也無法滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級后人才的創(chuàng)新能力預(yù)期，使得勞動力供給結(jié)構(gòu)性問題凸顯。勞動力供給總量過剩與結(jié)構(gòu)性過剩并存的壓力下，在積極的就業(yè)政策階段和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，中央政府不斷調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并在近些年啟動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”工程等方式，通過財政支持、稅收優(yōu)惠和培養(yǎng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的方式增加公共就業(yè)崗位，并更注重農(nóng)民工、大學(xué)生等各群體勞動素質(zhì)的提升，相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)等工作投入力度不斷加大。

改革開放以來，隨著社會進步和勞動者生活水平的不斷提高，在勞動力供給方面勞動者整體權(quán)利意識和維權(quán)能力也不斷提高，推動了中央政府在公共就業(yè)政策制定中對勞動者相關(guān)權(quán)益的關(guān)注。在權(quán)利意識和維權(quán)能力不斷提高的背景下，過去原子化的勞動者個體開始有計劃地結(jié)合在一起形成巨大的組織和輿論力量通過民主政治程序來表達其利益訴求，以此獲得政府的更多關(guān)注，從而推動相關(guān)公共就業(yè)問題的妥善解決。如在市場化就業(yè)政策階段，早期全國范圍內(nèi)的國有企業(yè)下崗職工通過自發(fā)組織等形式與國有企業(yè)、地方政府乃至中央政府，持續(xù)拉鋸、據(jù)理力爭，從而推動了再就業(yè)工程的啟動，并驅(qū)使政府開始高度關(guān)注下崗職工的社會保障問題;積極的就業(yè)政策階段，各地農(nóng)民工的維權(quán)抗?fàn)幮袨椋沟弥醒胝诠簿蜆I(yè)政策中更注重對農(nóng)民工群體合法權(quán)益的關(guān)注，農(nóng)民工工資被拖欠、就業(yè)被不公正對待、社會保障缺失、子女進城入學(xué)難等問題均被提上議事日程;其他許多相關(guān)的公共就業(yè)政策的發(fā)展與完善，也都與勞動力供給方面勞動者權(quán)利意識和維權(quán)能力的不斷提高有關(guān)。

勞動力供給狀況是政府公共就業(yè)政策需要考慮的現(xiàn)實性因素，有效預(yù)測勞動力供給的走向與趨勢來制定和調(diào)整公共就業(yè)政策，是保持政策前瞻性和靈活性的重要前提。在本文研究中不同時期公共就業(yè)政策主要推動者和制定者尤其關(guān)注勞動力的供給狀況，可見勞動力供給狀況驅(qū)動是我國公共就業(yè)政策變革的重要動力。

3.黨的執(zhí)政理念

中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，是在馬克思主義指導(dǎo)下，結(jié)合中國實際、融合時代發(fā)展趨勢，在與過去執(zhí)政理念一脈相承的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同時期社會發(fā)展任務(wù)、目標(biāo)和內(nèi)容不斷發(fā)展與完善[16]。在我國政治情境下，中國共產(chǎn)黨是建設(shè)社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心并作為執(zhí)政黨統(tǒng)領(lǐng)中央政府一切工作，所以不同時期黨執(zhí)政理念的推陳出新也會驅(qū)動事關(guān)國計民生的公共就業(yè)政策不斷發(fā)展與完善。

改革開放初，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體提出，將黨的工作重心從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到社會主義建設(shè)上來，并在明確社會主要矛盾為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”后，提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本路線，各項工作服從和服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需要[17]。對應(yīng)雙軌制就業(yè)政策階段，公共就業(yè)政策變革主要是為了激活經(jīng)濟發(fā)展活力，服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展需要。一方面，對經(jīng)濟體制中占絕對優(yōu)勢的國有企業(yè)就業(yè)制度進行改革，賦予國有企業(yè)更多的自主經(jīng)營權(quán)來提高其生產(chǎn)效率，而過去高度計劃經(jīng)濟體制下低效的用工制度和工資制度成為實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要突破口，因而成為改革的重點;另一方面，通過建立勞動力市場解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的同時，探索和發(fā)展市場經(jīng)濟，從而推動整個經(jīng)濟發(fā)展。東歐劇變和蘇聯(lián)解體等國際形勢的變化，使以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體進一步認(rèn)識到推動經(jīng)濟體制改革和發(fā)展的重要意義，后續(xù)的“三個代表”重要思想中也非常突出解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重要性[18]。發(fā)展是第一要務(wù)，而社會主義市場經(jīng)濟體制改革是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的必經(jīng)途徑，所以在市場化就業(yè)政策階段，市場機制成為主導(dǎo)公共就業(yè)政策發(fā)展的重要力量。為促進國有企業(yè)市場化改革，政府推出再就業(yè)工程來應(yīng)對國有企業(yè)職工的下崗潮，并不斷完善下崗人員的社會保障，以減少市場化改革的阻力;為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，政府通過不斷發(fā)展與完善就業(yè)市場為市場經(jīng)濟發(fā)展提供所需的人力資源支持。而在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政之際，我國經(jīng)濟有了較大發(fā)展，但過去粗放的發(fā)展方式也積累了一些社會矛盾，黨中央在反思過去發(fā)展模式的基礎(chǔ)上提出了科學(xué)發(fā)展觀。在“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的執(zhí)政理念[19]指導(dǎo)下，實施積極的就業(yè)政策，在此階段就業(yè)成為民生之本并進一步上升為國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)，并通過財政、稅收、金融等措施努力擴大就業(yè)、增加就業(yè)崗位;突出關(guān)注農(nóng)民、農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、退伍軍人以及弱勢群體在內(nèi)的各群體就業(yè)問題，以協(xié)調(diào)不同群體的公共就業(yè)服務(wù);不斷加大對農(nóng)村就業(yè)市場的支持力度以統(tǒng)籌和實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)均等化;開始注重全體勞動者社會保障的改善，讓人民真正共享經(jīng)濟發(fā)展的成果。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，在我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的背景下，提出以人民為中心的發(fā)展思想，要求在各項工作中突出人民的重要性[20]。因此，在就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段，公共就業(yè)作為人們對美好生活追求的重要組成部分被進一步定位為最大的民生;調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定經(jīng)濟增長服務(wù)于解決人民就業(yè)問題的需要;在經(jīng)濟下行的背景下，政府在解決重點人群就業(yè)問題的同時，積極推動創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的方式來提高就業(yè)質(zhì)量。

改革開放以來，伴隨著黨執(zhí)政理念的不斷發(fā)展與完善，公共就業(yè)的地位也不斷提高。從雙軌制就業(yè)政策階段和市場化就業(yè)政策階段公共就業(yè)服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展需要，到積極的就業(yè)政策階段公共就業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展均為我國宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)，再到就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策階段公共就業(yè)逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的重要目標(biāo)的過程，公共就業(yè)政策的目標(biāo)、價值取向和執(zhí)行方式等各方面均隨著黨的執(zhí)政理念的變化而變化。

4.互動機制

經(jīng)濟發(fā)展形勢、勞動力供給狀況和黨的執(zhí)政理念都是驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵要素，三者之間存在互動關(guān)系，但在驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的強度上存在一定差別。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，改革開放以來，黨在不同時期的執(zhí)政理念深受當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展形勢的影響，特定的經(jīng)濟發(fā)展形勢催生了相應(yīng)的執(zhí)政理念;但黨也會根據(jù)不同時期經(jīng)濟發(fā)展的形勢領(lǐng)導(dǎo)全國人大和中央政府制定不同的經(jīng)濟目標(biāo)、采取宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段等改變經(jīng)濟發(fā)展形勢。作為重要基本國情的人口因素，勞動力的數(shù)量、質(zhì)量和地域分布以及在整個人口中比重等情況都會直接或間接的影響黨的執(zhí)政理念，與此同時，黨也能通過政治機制，形成不同的生育、教育、遷徙等政策，直接或間接地影響勞動力的供給狀況。勞動力是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，勞動力的供給是形成和改變經(jīng)濟發(fā)展形勢的重要力量;經(jīng)濟發(fā)展形勢會通過影響人們生活水平、未來預(yù)期乃至價值觀念等方式直接或間接地改變勞動力供給狀況。在中國政治情境下，作為中國社會主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的執(zhí)政理念在驅(qū)動公共就業(yè)政策變革中發(fā)揮著決定性的作用，不同時期黨執(zhí)政理念的變化會引起公共就業(yè)政策發(fā)生大的變革，因為黨的執(zhí)政宗旨、目標(biāo)和價值追求及其實現(xiàn)方式的選擇是影響中央政府變革公共就業(yè)政策的前提;經(jīng)濟發(fā)展形勢在驅(qū)動公共就業(yè)政策變革過程中比勞動力供給狀況發(fā)揮著更為重要的作用，因為改革開放以來和今后相當(dāng)長時間，我國都處在勞動力供給過剩的局面，需求主導(dǎo)的勞動力市場下擴大就業(yè)、創(chuàng)造更多就業(yè)崗位仍是當(dāng)前和未來公共就業(yè)政策調(diào)整的主要方向。

六、結(jié)論和展望

1.結(jié)論

本文主要采用文本分析和扎根理論的研究方法，在注意力配置理論的基礎(chǔ)上，深度挖掘了改革開放以來中央政府工作報告中公共就業(yè)政策相關(guān)的內(nèi)容后，得到以下結(jié)論：

（1）中央政府公共就業(yè)注意力強度整體呈上升趨勢，且注意力強度具有較強的階段性特征，未來政府仍將高度關(guān)注公共就業(yè)問題;

（2）改革開放以來，我國公共就業(yè)政策經(jīng)歷了雙軌制就業(yè)政策、市場化就業(yè)政策、積極的就業(yè)政策和就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略政策這四個階段，不同階段政策側(cè)重點存在較大分野;

（3）經(jīng)濟發(fā)展形勢、勞動力供給狀況和黨的執(zhí)政理念是驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的關(guān)鍵因素，這三種因素在驅(qū)動公共就業(yè)政策變革的方式和強度上具有一定差別，但三者之間存在互動關(guān)系。

2.展望

公共就業(yè)政策是構(gòu)建社會和諧發(fā)展的“穩(wěn)定器”，在當(dāng)前經(jīng)濟下行和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)加快調(diào)整的背景下，受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及國內(nèi)外不確定因素的影響，公共就業(yè)的不確定性和不穩(wěn)定性也不斷提高，公共就業(yè)的壓力有增無減。政府作為公共就業(yè)政策的改革的推動者，應(yīng)該在政策的制定中更好地促進政策主體、政策客體和政策環(huán)境之間建立良性的聯(lián)動機制，提高公共就業(yè)的結(jié)構(gòu)彈性。

地方政府作為最了解公共就業(yè)困境的主體，中央政府應(yīng)賦予地方政府更多的公共就業(yè)政策創(chuàng)新空間，鼓勵地方政府進行公共就業(yè)政策創(chuàng)新，從而獲得更多的通過實踐檢驗可有效推廣的政策方案。未來各級政府在制定公共就業(yè)政策的過程中應(yīng)注重貫徹黨的執(zhí)政理念，堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，堅持以人民為中心的發(fā)展思想來指導(dǎo)各項工作;在經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)更注重經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性，建立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與擴大就業(yè)的良性互動機制，注重發(fā)展和培育就業(yè)帶動能力強的新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè);注重提高勞動力供給側(cè)勞動者職業(yè)技能和勞動素養(yǎng)以開發(fā)人口質(zhì)量紅利，同時著力推進公共就業(yè)服務(wù)均等化建設(shè)，從而更好地釋放勞動力供給側(cè)的巨大潛力。

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Public Employment Policy： Change and Driving Mechanism

Zhu Kan / Guo Xiaocong / Sun Xiaokun

Abstract： Employment is the biggest livelihood， deepening the reform of public employment system is the only way to promote the development of public employment in China. Based on the theory of attention allocation and the central government work report as the main research material， this paper explores the adjustment process and driving mechanism of China's public employment policy since the reform and opening up through text analysis and grounded theory. The research finds that since the reform and opening up， the positioning of public employment in the top-level design of policy has been continuously improved. The public employment policy has experienced the stages of dual-track employment policy， market-oriented employment policy， active employment policy and employment priority strategic policy. Among them， economic development situation， labor supply situation and the party's governing philosophy are the key factors driving the adjustment of public employment policy. In the future， the central government should endow local governments with more space for innovation in public employment policies， and governments at all levels should give full consideration to the party's governing philosophy， pay attention to the employment elasticity of economic growth and the development of demographic dividend in policy adjustment.

Keywords： Public Employment Policy; Top-level Design; Report on the Work of the Central Government; Attention; Driving Mechanism

（責(zé)任編輯? ?周巍）

本文系國家社會科學(xué)基金項目“中國基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”（17BGL193）、國家社會科學(xué)基金青年項目“地方政府培育行業(yè)協(xié)會的調(diào)適性治理研究”（19CZZ028）的階段性成果。

收稿日期：2019-8-5

作者簡介：朱? ?侃? 男? （1991-? ）? 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生

郭小聰? 男? （1957-? ）? 中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授? 博士生導(dǎo)師

孫梟坤? 女? （1992-? ）? 北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生