價值共創：公共服務合作生產的新趨勢

摘? 要： 合作生產是一種重要的公共服務生產模式，在提高公共部門回應性和推動公共服務創新方面發揮了重要作用。面對解決“棘手問題”的挑戰，復雜的外部治理環境催生了對公共行政價值問題的反思，合作生產不僅要關注行政效率的提升，也要重視以公民為中心的多元價值創造。在此情境下，公共服務合作生產向價值共創轉變。本文梳理了不同時期的公共行政理論對合作生產的影響，對合作生產概念的演變與發展進行了探討，闡釋了從合作生產發展為價值共創的內在邏輯。在此基礎上，本文分析了理解價值共創的三種理論路徑，并結合我國公共服務發展的現實背景，討論了公共服務價值共創的啟示。

關鍵詞： 公共服務;合作生產;價值共創

一、引? ?言

公共服務是為了滿足公眾的需求和實現更加廣泛的公共利益，由政府或公共部門向社會提供的全部物質產品以及精神產品，表現為政府或公共部門與公眾之間的權利、義務和責任關系[1][2]。政府或公共部門以直接或者間接的方式生產公共服務，滿足不同公眾獲取服務的需求，合作生產是其中一種重要的服務生產模式。

合作生產最早源于私人部門，在經濟全球化背景下，越來越多的企業意識到顧客參與以及同其他廠商進行合作的重要性，并將合作生產作為應對迅速變化的市場環境、實現服務改進的重要手段[3]。20世紀80-90年代，市場化改革運動興起，西方國家的公共部門開始大量借鑒私人部門管理的成功經驗，合作生產模式因而被引入公共部門[4]。這一時期，合作生產是市場主導的，公共部門遵循顧客至上理念，將服務對象視為顧客，顧客不僅能夠通過市場機制實現對公共服務的選擇，還可以經由意見反饋、發明創造和資源貢獻等不同的方式參與公共服務生產的各個環節[5]，通過合作生產，公共部門的回應性以及公共服務的經濟、效率和效益得到了提高，公共服務的成本也得到了有效控制[6]。21世紀以來，公共部門面臨的公共服務需求呈現出復雜化、碎片化和個性化特點，市場主導的合作生產模式開始在后新公共管理時期面臨種種挑戰，例如：市場主導下的合作生產更多地將外部主體參與視為改善公共服務效率的手段，存在工具理性傾向，沒能改變外部主體與公共部門的不對等地位，延續了傳統的線性公共服務生產模式，不利于形成良好的協作關系[7];競爭和外包等市場機制對公共服務的影響存在兩面性，在提高公共服務質量、縮減公共服務成本的同時，這些市場機制也為尋租和腐敗現象的滋生提供了空間，阻礙了合作生產的可持續開展[8]。為了平衡公共服務生產過程中的工具理性與價值理性，在改善公共服務效率的同時促進多元價值的創造，公共服務合作生產模式需要實現內在邏輯的轉變，不僅要關注經濟、效率和效益，還要關注公共服務合作生產過程中的其他價值要素，在這一背景下，價值共創概念被提出。價值共創是合作生產在后新公共管理時期的演變和發展，強調在復雜外部情境下進行整體性治理和公共價值創造，對公共服務生產提出了新要求[10][11]。

本文從公共服務合作生產到價值共創的轉變展開，對合作生產概念的演變與發展進行了探討，分析了不同時期的公共行政理論對合作生產的影響，比較闡釋了合作生產發展為價值共創的內在邏輯，認為相較于合作生產，價值共創強調構建具有整體性和開放性的公共服務系統。在此基礎上，本文分別從新公共治理理論、服務管理理論以及公共價值理論對價值共創概念的發展和演變進行了分析。在公共服務價值共創的新趨勢下，本文針對我國公共服務發展及其市場化改革提出了相應的對策建議。

二、公共服務合作生產的演變與發展

在不同的公共行政時期，公共服務合作生產的類型和關注點不同。在傳統公共行政時期，合作生產關注的是如何讓服務對象最大程度參與服務交付，提高行政效率;在新公共管理運動時期，合作生產體現的是市場主導理念，關注如何通過市場機制提高公共部門的回應性，改善公共服務生產的經濟、效率和效益;在后新公共管理時期，合作生產關注公共服務能夠帶來的外部效益，強調在公共領域內進行價值共創[12]。

1.傳統公共行政時期：政府主導下的合作生產

傳統公共行政時期，公共服務生產主要受公共物品理論影響[13]。薩繆爾森等公共經濟學家關注到，私人部門在供給具有非競爭性和非排他性的公共物品時存在局限，需要由政府部門運用公共權力和調配公共資源進行調節[14]。公共物品理論強調政府的作用，認為政府應當承擔公共服務生產的主要職責，確定公共服務的規范和邊界。這一時期，政府組織深受官僚制影響，政府的運作體現出結構主義、整體性、自上而下和強調權威等特征[14]。在官僚制下，政府主導了公共服務生產的全部環節，包括提供何種公共服務、如何籌集服務所需的資金、如何生產服務到如何進行服務的具體交付。

有關傳統公共行政時期公共服務是否存在合作生產這一問題，學界存在兩種不同觀點。一種觀點認為，這一時期不存在合作生產，因為圍繞官僚制的公共服務生產模式的價值內核是“反人本主義”的，更加強調“數目字管理”和效率至上，目的與手段分離，公眾被視為公共服務的被動接受者，公眾更像官僚制的神經末梢而非具備個性的獨立主體[15]。另一種觀點認為，這一時期存在合作生產，盡管公眾無法對公共服務的決策和安排產生影響，公眾仍被要求最大程度參與服務的交付，這種參與是一種有局限的、不充分的參與[16]，象征著公共服務合作生產的開端。在這種情境下，公共服務的價值是一種有限的交換價值。

2.新公共管理運動時期：市場主導下的合作生產

新公共管理運動時期，合作生產的概念被正式提出。奧斯特羅姆等學者認為，合作生產是服務對象在公共服務的設計、管理、交付和評估的各個環節中的自愿或非自愿參與，以及為公共服務做出資源貢獻的現象[17]。上述定義構成了合作生產的一般性內涵，此后，隨著公共行政實踐的發展，合作生產的概念外延得到了拓展。

這一時期，政府主導的公共服務生產模式的弊端逐漸凸顯，市場主體參與成了合作生產的主要特點。公共選擇學派學者認為，官僚機構存在過度膨脹以及行政僵化的風險，需要引入市場機制重塑政府，這種重塑體現在三個方面：（1）政府應當將公共服務生產的具體職責移交給私人部門，僅負責服務的管理和決策，以此降低行政成本，提高行政效率;（2）政府應當將服務對象視為顧客，遵從顧客至上理念，通過改善顧客的使用價值，更好地實現政府服務社會的價值目標[18];（3）政府應當設置公共選擇的集體決策程序，通過市場規則約束政治過程的有效性，提供更加符合顧客需求的公共服務[19]。在此情境下，公眾不再僅僅是公共服務的被動接受者，而是可以通過“退出”和集體決策程序拒絕某項公共服務的理性經濟人，市場主體被允許參與公共服務生產，相應的管理方法和模式也被采用，公共部門的回應性顯著提高。隨著市場主體在公共服務生產過程中扮演重要角色，新公共管理運動時期的合作生產主要關注以經濟、效率和效益為中心的“3E”價值。

公私部門合作伙伴關系（Public-Private-Partnership）是這時期典型的合作生產模式，經過西方國家的長期探索，PPP形成了合作經營、特許權合同以及私人融資計劃三種類型[20]。在公共服務市場化改革較為成熟的歐洲國家中，法國主要使用合作經營與特許權合同進行公共服務的合作生產，政府或者公共部門以項目形式邀請私人部門合作，吸納私人部門資金，從而完成基礎設施建設等任務，私人部門被允許通過向政府收取費用或是在特許期內進行經營的形式來抵償融資的成本[21]。英國主要使用私人融資模式改善公共服務的生產方式，在國家醫療服務中，英國政府選取了一批私人部門，要求它們參與公立醫院除核心醫療服務供給外的全部工作，例如，對醫院的設計、建設以及設施的維護與更新等，目的是通過利用私人部門的管理模式和運營資金，保護公立醫院免于破產[22]。上述合作生產模式體現了市場主體在公共服務生產過程中的重要作用，市場主體的參與不僅減輕了政府的財政壓力，同時也通過幫助引入私人部門的管理經驗與管理模式，降低了大型公共服務項目的運營風險。

也有研究關注到了公共部門與私人部門合作生產的風險。不少學者認為，市場主導下的合作生產模式可能導致公共服務的價值目標置換，引入市場機制進行公共服務合作生產，將公眾視為政府的顧客，實際上是將政府與公眾之間復雜的權利、義務與責任關系簡化為市場中的買賣關系，這意味著在合作生產過程中，不能帶來直接效益的、不易測量的多元價值可能會被忽視，而回應這些價值恰恰是公共部門的使命所在[23][24]。市場主導下的合作生產模式可能會割裂不同政府部門之間的有機聯系、弱化政府的行政管理職能。例如，諾曼對新西蘭政府部門改革的研究就表明，為實現與市場主體的有效合作，新西蘭的不同政府部門圍繞各自的職能制定服務清單，以經濟成本為依據向私人部門進行采購，由于不同部門之間缺乏協同，市場化改革最終導致了公共服務的碎片化，這使得管理者很難在統一的管理體系中進行績效的問責與改進，阻礙了公共服務的長遠發展[25]。上述現象要求對市場主導下的合作生產模式進行反思和重構，以適應日益變化的公共服務外部情境。

3.后新公共管理時期：在公共領域進行價值共創

公共物品理論和公共選擇理論對政府行政與治理模式的構想，體現出不同時期國家、市場與社會關系的動態變化。隨著實踐發展，傳統公共行政時期以及新公共管理時期的理論逐漸難以回應公共行政領域面臨的新問題，在公共行政范式的批判與再造運動中，“后新公共管理”概念隨之產生，它被用于描述當今世界面臨的復雜治理情境。這種治理情境意味著過去各個國家和地區的政府需要解決的是具備清晰方案的“馴良問題”（Tame Problem），現在的政府則面臨著一連串復雜的交叉的問題，這些問題被稱為“棘手問題”（Wicked Problem）或“適應性問題”（Adaptive Problem），這就要求政府具備學習創新與適應動態環境的能力，同時加強在全球層面、洲際層面、地區層面以及公共領域的合作，實現對上述問題的高質量回應[26]。面對“棘手問題”，國家、市場以及社會之間的協力關系、不同部門之間的協作顯得尤為重要。公共服務生產應在公共領域內進行價值共創[27]。

價值共創最早是指私人部門的服務對象參與所能帶來的良好價值結果，這些結果包括：（1）服務對象參與帶來的滿意度和忠誠度提升;（2）服務對象通過對服務或產品的使用和體驗獲得的幸福感;（3）服務對象向私人部門提交意見反饋，從而實現的服務改進與創新;（4）通過服務對象參與營造的良好服務系統生態等[28]。在公共部門，服務對象的參與同樣重要。奧斯本等學者認為，隨著公共服務需求的日趨復雜化、碎片化和個性化，不論刑事、司法等強制性的公共服務，還是衛生、教育等非強制性的公共服務，公共部門都需要服務對象提供觀點和信息，需要服務對象的協助與配合，兩者之間的相互依賴關系正在不斷被加強[29]。在此情境下，托爾維寧進一步指出，傳統服務管理視角下的“服務對象”一詞已經不再適用于描述公共服務過程中的公眾。他認為，公眾不再是公共服務的被動接受者，而是既在公共服務過程中創造公共價值的公眾，同時也在公共服務過程中獲得私人價值的顧客，具有積極的主體地位，這種轉變要求公共部門必須考慮如何與公眾進行更加有效的互動[30]。在后新公共管理時期，這種互動指向了公共服務價值共創，相較于合作生產，價值共創強調構建具有整體性和開放性的公共服務系統，打破政府或公共部門對于公共服務生產過程的主導，將公眾置于核心位置，以公民為中心創造多元價值[31]。

服務系統的整體性關注公共部門創造的公共服務價值是否完整這一問題。奧斯本等學者認為，在過去，合作生產更多地被用于解決公共服務的技術問題，是一種以生產者為中心、服務對象進行參與的觀點，強調在現有的公共服務過程內創造價值，實現行政效率或經濟效率的最大化[32]。在合作生產的視角下，公共服務的價值是個體在公共服務過程中被滿足的服務需求，這種需求通過私人價值的形式呈現，具體表現為個體獲得的交換價值或使用價值。與合作生產不同，公共服務價值共創關注的價值內容囊括了公共服務所能帶來的廣泛外部效益，這些廣泛的外部效益會影響眾多的主體，不僅涉及某個公共領域的服務提供者與服務對象之間的關系，也涉及公共服務與整體社會的關系，并影響來自其他公共服務領域的公共部門、私人部門以及服務對象。價值共創強調公共服務生產需要回應外部的、非時效性的以及長遠的價值，這種價值通過“公共價值”的形式呈現，而不僅是傳統公共行政時期的效率或者新公共管理運動時期的“3E”價值。

服務系統的開放性強調公共服務系統的各個主體不是孤立的，相互之間存在有機聯系，地位是平等的。奧斯本認為，政府或市場不能單獨生產公共服務，也不能簡單地通過公私合作進行合作生產，公共服務應當由公共服務系統提供，公共服務系統內嵌于公共領域，公共領域是公共服務的實際生產者[33]。公共領域生產公共服務的能力，表現為多元主體在公共領域內的凝聚力，這決定了公共領域能夠在多大程度上為共同的公共服務價值目標整合資源，以及公共領域是否具備回應未來社會需求的能力。在合作生產視角下，政府或市場在公共服務生產過程中處于主導地位，其他主體在公共服務生產過程中的參與是外部的、被動的，僅僅是整合資源的一種手段，這種關系不利于形成良好的協作關系，其本質是管理主義。在價值共創的視角下，多元主體參與不僅是整合資源的手段，同時也是社會價值建構的重要組成部分。只有在不同的主體之間形成開放性的公共服務系統，使這一服務系統具有無主導、跨部門和跨邊界的特征，才能夠超越由政府和市場單獨或合作進行公共服務生產的模式。這一系統中，不同主體通過對話、協商和交流，維持良好而融洽的關系，在建立信任關系的前提下，政府能夠充分了解多元主體的觀點和信息，與多元主體一同以整體社會的偏好形塑公共服務的價值取向，共同進行公共服務的生產[34]。

上述轉變的發生既反映出公共服務理論自身的發展，同時也受到公共服務外部情境變化的驅動。從國家、市場與社會三者關系的角度來看，從合作生產到價值共創的轉變體現的是“第三路徑”的興起。貝寧頓等將國家和市場視為創造公共價值的“第一路徑”和“第二路徑”，與之相對的社會是“第三路徑”，貝寧頓強調只有充分發揮“第三路徑”的作用，促使多元主體為共同的價值目標努力，公共價值才能被更好地創造。無法發揮“第三路徑”的作用會對國家和社會治理帶來災難性的影響，因為在當代社會，政府已經不能忽視公眾等外部治理主體的作用[35]。他認為學界需要樹立對當代公眾的兩種新認識：一種認識是“復雜人假設”或“經驗人假設”，認為個體的特性和需求會隨著情境改變不斷變化。在公共服務領域，這種假設意味著個體對公共服務的需求并不是穩定的，公眾既要求公共部門改善其服務的數量和質量，同時也要求獲取更加個性化和定制化的服務，這對傳統的線性的公共服務生產模式提出了挑戰;另一種認識被稱為“公共人假設”，認為除利己動機以外，公眾還存在復雜的利他動機，這種利他動機超越了理性經濟人假設的分析框架，使得政府和公共部門在應對現實中的治理問題時，不僅可以采取合同關系等市場交易手段，還應該通過妥善的教育和引導，在公眾之間培育公共性與公共精神，對抗當代社會私人領域逐漸分裂公共領域的“原子化”趨勢，重塑公共領域的整體性，為公共領域整合資源，推動公共價值的創造。表1從理論基礎、價值取向、公眾特性假設、實踐模式和價值仲裁者等方面對前述內容進行了梳理，呈現了公共服務合作生產從傳統公共行政時期、新公共管理運動時期到后新公共管理時期的演變。

表1 公共服務合作生產的演變與發展

三、公共服務價值共創：三種理論路徑

不少學者關注從公共服務合作生產轉變為價值共創的趨勢，并開展了積極探索。有研究認為，公共服務價值共創是對公共服務合作生產的一種局部調整[36];或認為公共服務合作生產包括了服務發起（Initiate）階段的合作生產、服務設計（Design）階段的合作生產以及服務實施（Implement）階段的合作生產三種不同的類型，將價值共創視為在服務發起階段的合作生產[37]。奧斯本批判道，這些研究曲解了合作生產與價值共創的關系，價值共創不是合作生產的某一種形式，兩者存在本質區別，核心表現為合作生產和價值共創對公眾的認識不同。在合作生產視角下，公眾是服務對象，參與被視為是公共服務整合資源的手段;在價值共創視角下，公眾具有積極主體地位，不僅可以在公共服務過程中表達自身的價值偏好，同時可以在動態交互過程中進行學習，重新塑造自身的價值偏好[38]。為了形成對公共服務價值共創的準確理解，本文從不同的理論路徑出發對價值共創的內涵進行了探討。在價值共創概念的形成、深化和發展的過程中，新公共治理理論、服務管理理論和公共價值理論均產生了重要的影響，它們是理解價值共創的三種理論路徑。

1.圍繞新公共治理的治理設計

新公共治理是21世紀初期形成的一種管理理論和模式，體現出后新公共管理時期以多元主義和多組織為特征的公共服務過程[39]。相較傳統公共行政和新公共管理，新公共治理理論強調網絡與制度結構，注重對多元主體關系和互動過程的管理，它將網絡作為資源分配的核心機制，以期實現組織、網絡與外部環境的交互作用。在新公共治理的理論視閾下，公共服務研究者對合作生產進行了反思，并重新審視多元主體參與的角色與形式。一方面，研究者嘗試打破傳統公共行政以及新公共管理范式將公共服務價值局限為交換價值或使用價值的做法，管理公共服務帶來的多元價值和外部社會效益;另一方面，他們也試圖修復新公共管理運動造成的公共服務碎片化，重塑公共服務的過程[40]。

新公共治理的治理設計體現著“去中心化”的治理邏輯，倡導無主導的、跨部門與跨邊界的合作網絡，這對以往自上而下的行政管理邏輯形成了挑戰。新公共治理理論認為，應當讓社會中分散的和競爭的價值在公共服務系統的網絡中通過多元、合作、協商、伙伴關系、確立和認同共同的目標等方式進行平等的協商，以維持契約關系，促進多元主體共同參與公共服務的決策、安排與生產。價值共創遵循新公共治理的基本理念，承認多元主體參與的重要性和必要性，認為多元主體不僅能夠通過合作生產為公共服務進行資源整合，同時可以在“去中心化”的協作網絡中，以平等的身份參與社會價值建構，促進公共領域的形成和發展，實現新公共治理的“善治”目標。

2.遵循服務管理的公共服務邏輯

不論在私人部門抑或公共部門，對服務過程的理解都是服務管理研究的核心問題，不同學者嘗試建立不同的邏輯框架來對服務生產的過程進行描述，這些邏輯框架包括：早期的產品主導邏輯（Goods Dominant Logic）和服務主導邏輯（Service Dominant Logic），以及近年來由奧斯本等學者提出的公共服務邏輯（Public Service Logic）[41]。在服務管理的研究路徑下，從合作生產到價值共創的發展和轉變體現了公共服務內在邏輯的發展。

產品主導邏輯發源于私人部門，在產品主導邏輯下，服務生產與價值創造被認為是企業的使命，價值源于對產品的社會分配，是一種基于交換的價值。在產品主導邏輯下，生產者與消費者之間是一種線性關系，強調以生產者為主導，注重結構性與程序性的服務過程。服務主導邏輯在公共部門被稱為公共服務主導邏輯（Public Service Dominant Logic），服務主導邏輯下的價值不是單一的交換價值，還包括了使用價值等不同的維度。不同主體形成的網絡通過共享知識和技能等操作性資源，使得公共服務的回應性與可持續性得到了顯著提高，公共服務系統的良好生態也得以形成。在服務主導邏輯下，價值共創概念已經被研究者們普遍提到，主要用以描述對使用價值的創造和完善[42]。

在傳統視角下，公共服務合作生產遵循產品主導邏輯或服務主導邏輯，追求合作生產中的成本降低和管理效率提升，關注交換價值和使用價值，這忽視了作為公共服務本質規定性的公共價值，環境適應性、系統開放性以及共同利益等要素價值無法得到承載和體現。在服務主導邏輯的基礎上，奧斯本等學者提出了公共服務邏輯，公共服務邏輯強調從關注績效到創造價值的轉變，以及從用戶參與的合作生產到更廣泛的公共服務系統價值共創的轉變[43][44]。在公共服務邏輯下，合作生產的本質是一種社會價值建構，公共服務需要從“用戶合作生產”發展為“網絡合作生產”。在公共服務邏輯下，多元主體具有平等的地位，強調構建合作網絡，通過積極的跨邊界合作共同應對動態復雜的“棘手問題”。

3.關注公共價值的創造

公共價值創造是公共服務的目標。在公共服務語境下，公共價值是社會有效供給與有效需求的平衡，政府和公眾既是供給方，同時也是需求方，兩者需要進行有效的協作，以此實現供給與需求的平衡[45]。這意味著，一方面，政府需要定期了解公眾的訴求和公共價值偏好，并通過政府信息公開等方式使公眾了解政府的實際供給能力;另一方面，具有公共精神、公共責任的公眾應當尋求積極主動的參與，通過表達自身偏好促進有效的溝通，并就公共事務和公共活動提供必要的能力支持。在上述過程中，政府與公眾將就“創造什么樣的價值”以及“如何創造這些價值”達成共識，建構公共價值，制定公共服務的“價值清單”，使得政府有可能始終在可行條件下為公眾提供最“好”的服務選擇[46]。

公共領域在很大程度上是一個競爭性的領域，私人價值與公共價值同時存在于公共領域，不同價值之間存在此消彼長的關系，需要通過持續的對話溝通來達成共識，形成公共價值，這種公共價值是價值偏好的政治協調表達，用于確保公共領域成員的正當權益不受侵犯。然而，任何公共價值的形成都不是一蹴而就的，需要被持續不斷地更新，哈貝馬斯認為，“公共價值必然頗具爭議，就像文化或藝術一樣，需要在持續的建構過程中得以完善”[47]。如果在實踐中缺乏公共價值沖突管理的手段，將會使價值共創的適用性遭受質疑。

一些學者嘗試構建理論框架推動公共服務的價值共創。摩爾設計了在整體社會中評估“公共性”程度的框架，他從“有價值的結果”以及“價值的仲裁者”兩個維度對價值共創的情境進行了分析，他認為在價值共創中，最有價值的結果是“一個美好的社會”，最合適的價值仲裁者是“代表了整體社會的公共領域”。在摩爾看來，惡劣的價值共創情境是“私人”和“封閉”的，良好的價值共創情境則是“公共”和“公開”的，這為價值共創過程中的公共價值識別和測量奠定了哲學基礎[48]。他還從功利主義與倫理主義兩個方面對如何使用公共資源和公共權力進行了探討，認為政府在價值共創中需要履行的職責包括：創造良好的社會關系、阻止違反公共利益的行為、激勵服務對象的參與、協調利益爭端與價值沖突、募集必要的公共資源等。羅森布魯姆等提出了公共價值計分卡模型，認為公共部門在推動績效管理時需要考慮非任務性的公共價值，即便在無法確定不同價值優先次序的情況下，公共部門也應該通過公共價值計分卡實現對價值內容的監測[49]。

從價值共創中私人價值與公共價值的關系看，公共服務中的私人價值代表公眾個體重視什么，以公共服務過程中的交換價值和使用價值作為表現;公共價值代表什么為公共領域增加了價值，指的是公共服務產生的外部的、非時效性的和長遠的價值，包括公眾在公共領域中的歸屬感和幸福感以及公共領域的凝聚力等。只有當私人價值與公共價值都得到創造時，關注私人價值的私人領域才能夠與關注公共價值的公共領域達到平衡[50]。根據私人價值與公共價值被創造或破壞的不同情形，本文給出了一個分析框架，見表2。其中：（1）價值共同破壞情境是指個體在公共服務過程中采取了既沒有創造公共價值，也沒有改善私人價值的非理性行為，例如：蓄意破壞公共服務的基礎設施，此時為保障其他社會成員的合理價值訴求，確保其他遵守規則的價值共創參與者的公平感，政府需要對價值共同破壞情境采取強硬的、以懲罰和控制為主的管理策略[51]。（2）利己情境與價值共同破壞情境都意味著公共價值的破壞，區別在于利己情境下的個體行為和動機仍然遵循理性經濟人假設，是能夠被預估和引導的，為減輕利己行為對公共價值的破壞，政府應加強監督，進行積極引導與管理，必要時給予支持，使得個體在獲得補償之余也積極參與價值共創，此時，政府扮演了公共領域的長遠規劃者與戰略決策者角色，維護那些未能在當前決策中發聲的或下一代公眾的基本權益。（3）利他情境認為個體會基于親社會動機采取行動，由于此時個體具備較高的道德倫理追求，物質激勵僅能作為推動公共價值創造的保障因素，為了鼓勵利他情境下的社會成員更加長久地參與公共價值創造，政府需要綜合使用物質激勵與非物質激勵、因人而異地進行管理，并通過在公共領域中進行價值建構的方式，塑造高素質和具有高度公共精神的“公眾”，這種“公眾”會通過積極的社會互動與主動參與在公共領域內促進價值的創造。（4）在價值共創情境下，公共服務系統具有整體性和開放性，公共領域中的不同主體將致力于溝通、交流以及協作，通過相互創造的公共價值以補償在公共價值創造過程中的私人價值損失，推動公共領域建設，實現“善治”。

表2 價值共創的分類框架

四、結論與討論

本文梳理了從公共服務合作生產到價值共創的轉變趨勢，并結合新公共治理理論、服務管理理論以及公共價值理論闡釋了價值共創的內涵。從合作生產向價值共創的演變和發展意味著公共部門不再僅僅重視合作生產的效率，價值共創通過整體性與開放性兩個維度描述了在多元主體間共同采取行動和創造公共價值的公共服務過程。上述轉變對我國公共服務發展提供了重要啟示。

我國正處于公共服務快速發展與轉型的關鍵時期。黨的十九大報告提到，“要完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要……建設人民滿意的服務型政府。”建設服務型政府要求正確處理政府與市場的關系，不斷轉變政府職能，通過創新治理方式，確保基本公共服務覆蓋全民、兜住底線、均等享有，使人民獲得感、幸福感、安全感持續提升，從而營造公共服務價值共創的新格局。本文認為，在公共服務合作生產向價值共創轉變的背景下，要實現上述目標，我國的公共服務發展應以公共價值為根本導向，在市場化改革中建立健全價值共創的體制機制，并培育積極的公眾主體。

首先，以公共價值為公共服務合作生產的根本導向。公共價值對政府績效的合法性具有本質性規定，對公共價值的關注在一定程度上反映出公共服務所應承載的社會價值通過傳統公共行政強調的官僚制和新公共管理所推崇的類私人部門管理模式不能被準確地表達[52]。政府和其他公共部門壟斷的公共服務生產模式注重對公共服務的管理和控制，輕視公共服務的外部社會效益，公眾的公共服務價值偏好無法進入公共服務的決策、安排與生產環節，公共服務的價值目標可能會發生置換。創造公共價值是公共服務的最終目的，公共服務系統的完整性特點主要指向公共價值的多元特性，要求在公共服務過程中收集和回應公共價值。在公共服務語境下，公共價值是社會有效需求與有效供給的平衡，社會價值建構是公共價值創造的重要環節。價值共創強調通過有效的協商和溝通，形成對公共服務價值偏好的準確判斷，從而提供能夠滿足大部分公眾集體偏好的公共服務，提升公眾的公共服務獲得感和幸福感。

其次，在市場化改革中建立健全價值共創的體制機制。市場化改革是完善公共服務供給體系、改進公共服務供給效率的重要形式。近年來，為了滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，我國在公共服務市場化改革方面開展了諸多方面的探索，取得了積極成效。但同時其中也存在著不少問題，例如：市場化改革部分轉移了政府的公共服務責任，弱化了政府的市場監管和服務供給職能，無法滿足公眾的公共服務需求;市場化改革缺乏合理的評價機制，致使服務改進與管理提升等一系列舉措缺乏前提，無法達成市場化改革的預期目標[53]。從價值共創和公共性的角度講，政府部門要追求長遠利益和公共價值，而非片面的交換價值或使用價值，市場化改革不僅是一種整合資源的手段，同時也是社會價值建構的重要組成部分和機制。政府需要警惕過度市場化改革的風險，通過建立相關的法律制度和規章條例，實行重大公共服務決策公開制度，避免陷入市場化的“效率陷阱”。

最后，培育積極的公眾主體。公眾是公共服務價值共創的重要參與者，公眾的參與不僅能夠為公共服務生產整合資源，其價值偏好也是形塑公共服務價值取向的重要依據。黨的十九屆四中全會提出，“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。”在這一頂層設計之下，構建多元主體共建、共治、共享的新格局成為可持續生產公共服務的戰略選擇。公共服務系統的開放性特點要求政府培育積極的公眾主體，推進公共服務價值共創。政府要定期召開公共服務聽證會等形式，并通過電子門戶、政務網站等拓寬公眾參與的渠道，構建良性的政民互動系統，而不是將公眾參與視為獲得“形式合法性”的途徑。通過有效的雙向互動，推動公眾自覺參與公共服務的建設，從而為我國的公共服務發展奠定堅實的公眾參與基礎。

參考文獻：

[1] 姜曉萍， 陳朝兵. 公共服務的理論認知與中國語境[J]. 政治學研究， 2018，（6）： 2-15.

[2][14] SAMUELSONP. The Pure Theory of Public Expenditure[J]. Review of Economics &Statistics， 1954（4）： 387-389.

[3] LUSCH R.， VARGO S. Service-Dominant Logic： Reactions， Reflections and Refinements[J]. Marketing Theory， 2006（3）： 281-288.

[4] NEGOITA M. Beyond Performance Management： A Networked Production Model of Public Service Delivery[J]. Public Performance & Management Review， 2018（2）： 253-276.

[5] VARGO S.， LUSCH R. Evolving to a New Dominant Logic for Marketing[J]. Journal of Marketing， 2004（1）： 1-17.

[6] 周晨虹. 合作生產、社會資本與政府公共服務績效[J]. 公共管理與政策評論， 2016，（3）： 5-12.

[7] TORCHIA M.， CALABRò A.， MORNER M. Public-private Partnerships in the Health Care Sector： ASystematic Review of the Literature[J]. Public Management Review， 2015（2）： 236-261.

[8][18] 戴維·奧斯本， 特德·蓋布勒. 改革政府：企業家精神如何改革著公共部門[M]. 上海譯文出版社， 2006.

[9] LINDSAYC.， PEARSONS.， BATTYE.， CULLENA.， & EADSONW.Co-production as aRoute to Employability： Lessons from Services with Lone Parents[J]. Public Administration， 2018（2）： 318-332.

[10] FARRM. Co-production and Value Co-creation in Outcome-based Contracting inPublic Services[J]. Public Management Review， 2016（5）： 654-672.

[11] ERIKSSONE. Representative Co-production： Broadening the Scope of the Public Service Logic[J]. Public Management Review， 2019（2）： 291-314.

[12][29][31][33][38] OSBORNE S.， RADNOR Z.， STROKOSCH K. Co-production and the Co-creation of Value in Public Services： ASuitable Case for Treatment？[J]. Public Management Review， 2016（5）： 639-653.

[13][27][35][50] BENINGTONJ. From Private Choice to Public Value. In Benington， J. & Moore， M. （Eds.）， Public Value： Theory and Practice[M]（pp. 31-49）. Basingstoke： Palgrave Press， 2011.

[15] 唐亞林.公共行政的原理、制度與方法——評竺乾威新著《公共行政的改革、創新與現代化》[J].中國行政管理，2019，（01）：152-153+155.

[16][23] 朱春奎， 易雯. 公共服務合作生產研究進展與展望[J]. 公共行政評論， 2017，（5）： 195-208+227.

[17]OSTROME.， PARKSR.， WHITAKERG.， & PERCYS. The Public Service ProductionProcess： A Framework for Analyzing Police Services[J]. Policy Studies Journal， 1978（1）： 381-381.

[19] 布坎南. 同意的計算[M]. 上海人民出版社， 2014.

[20] 何代欣. 大國轉型下的政府與市場合作機制： 中國PPP策略與事實[J]. 經濟學家，2018，（1）： 5-11.

[21] 陳輝. PPP模式手冊： 政府與社會資本合作理論方法與實踐操作[M]. 知識產權出版社，2015.

[22] 蘇劍楠， 鄒珺. 英國國民衛生服務體系PFI項目發展現狀及借鑒分析[J]. 中國衛生經濟，2018，（6）： 93-96.

[24] 包國憲， 王學軍. 以公共價值為基礎的政府績效治理——源起、架構與研究問題[J]. 公共管理學報，2012，（2）： 89-97+126-127.

[25] NORMAN R. Redefining "Public Value" in New Zealand's Performance Management System： Managing for Outcomes while Accounting for Outputs. In BeningtonJ.，& MooreM. （Eds.）， Public Value： Theory and Practice[M]（pp. 202-211）. Basingstoke： Palgrave Press， 2011.

[26] 王學軍， 韋林. 公共價值研究的幾個重要問題——評Public Value：Theory and Practice[J]. 公共行政評論，2018，（6）：196-206.

[27] CLARKE M.， STEWART J. Handling the Wicked Issues： A Challenge for Government[M]. Birmingham， UK： University of Birmingham， Institute of Local Government Studies， 1997.

[28] VOORBERG W.， BEKKERS V.， &TUMMERS L. A Systematic Review of Co-creation and Co-production： Embarking on the Social Innovation Journey[J]. Public Management Review， 2015（9）： 1333-1357.

[30] TORVINEN H.， HAUKIPURO L. New Roles for End-users in Innovative Public Procurement： Case Study on User Engaging Property Procurement [J]. Public Management Review， 2018（10）： 1444-1464.

[32][41][43] OSBORNE S. From Public Service-dominant Logic to Public Service Logic： Are Public Service Organizations Capable of Co-production and Value Co-creation？[J]. Public Management Review， 2018（2）： 225-231.

[34][48] MOORE M. Public Value Accounting： Establishing the Philosophical Basis[J]. Public Administration Review， 2014（4）： 465-477.

[36] GEBAUER H.， JOHNSON M.， & ENQUIST B. Value Co-creation as a Determinant of Success in Public Transport Services： A study of the Swiss Federal Railway Operator （SBB）[J]. Journal of Service Theory and Practice， 2010（6）： 511-530.

[37]VOORBERG W.， BEKKERS V.， FLEMIG S.， et al. Does Co-creation Impact Public Service Delivery？ The Importance of State and Governance Traditions[J]. Public Money & Management， 2017（5）： 365-372.

[39]竺乾威. 新公共治理： 新的治理模式？[J]. 中國行政管理，2016，（7）： 132-139.

[40]奧斯本. 新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點. 包國憲等譯[M]. 科學出版社， 2016.

[42] VARGO S.， MAGLIO P.， &AKAKA M. On Value and Value Co-creation： A Service Systems and Service Logic Perspective[J]. European Management Journal， 2008（3）： 145-152.

[44][45]MULGAN G. Effective Supply and Demand and the Measurement of Public and Social Value. In Benington J.， & Moore M. （Eds.）， Public Value： Theory and Practice[M] （pp. 212-224）.Basingstoke： Palgrave Press， 2011.

[46][47] HABERMAS， J. The Structural Transformation of the Public Sphere[M]. Burger. Cambridge： Polity， 1989.

[49] PIOTROWSKI S.， ROSENBLOOM D. Nonmission-based Values in Results-oriented Public Management： The Case of Freedom of Information[J]. Public Administration Review， 2010（6）： 643-657.

[51] ALFORD J. Public Value from Co-productionby Clients. In BeningtonJ.，& MooreM.（Eds.）， Public Value： Theory and Practice[M]（pp. 144-157）. Basingstoke： Palgrave Press， 2011.

[52] 王學軍， 張弘. 公共價值的研究路徑與前沿問題[J]. 公共管理學報，2013，（2）： 126-136+144.

[53] 沈志榮， 沈榮華. 公共服務市場化： 政府與市場關系再思考[J]. 中國行政管理，2016，（3）： 65-70.

Value Co-creation：

New Trends of Public Service Co-production

Wang Xuejun

Abstract： Co-production is an important mode of public service production， which has been used as a key measure to improve the responsiveness of the public sector and promote the innovation of public service. Facing the challenges of dealing with the "wicked problems"， the complex external governance situation has given rise to the reflection on the value of public administration. The public sectors not only have to pay attention to the administrative efficiency of co-production， but also pay attention to the creation of values. In this context， public service co-production has undergone a transformation to value co-creation. By analyzing the influence of different public administration theory on co-production in different periods， this study discusses the origin of co-production of public service， and explains the internal logic of the transformation from co-production to value co-creation， then points out three theoretical paths of value co-creation. Combined with the realistic background of China's public service marketization reform， this paper discusses the enlightenment of public service value co-creation.

Keywords： Public Service; Co-production; Value Co-creation

（責任編輯? ?矯海霞）

本文系國家自然科學基金項目（71974088;71603108;71433005）、蘭州大學中央高校基本科研業務費專項資金自由探索項目（2019JBKYZY025）的階段性成果。本論文的觀點曾于2019年9月21日在中國人民大學首都發展與戰略研究院舉辦的“第三屆首都治理論壇”上宣講。感謝蘭州大學管理學院碩士研究生韋林的相關資料整理工作。

收稿日期：2019-10-1

作者簡介：王學軍? 男? （1986-? ）? 蘭州大學管理學院中國政府績效管理研究中心教授