收容教育制度退出歷史舞臺

王麗娜　張玉學

繼收容遣送制度、勞動教養制度被廢止之后，作為行政強制措施存在28年的收容教育制度也正式被廢止。

2019年12月28日，十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《關于廢止有關收容教育法律規定和制度的決定》，自2019年12月29日起施行。該決定廢止了《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（下稱《決定》）第四條第二款、第四款，以及據此實行的收容教育制度。

《決定》明確規定，在收容教育制度廢止前，依法作出的收容教育決定有效;收容教育制度廢止后，對正在被依法執行收容教育的人員，解除收容教育，剩余期限不再執行。

因作為一種限制人身自由權利長達兩年的強制措施，收容教育制度常被質疑對公安機關賦權太大，這個過程中缺少檢、法介入，易造成權力濫用;又因被收容人救濟渠道并不通暢，或為權力尋租提供缺少監管的灰色空間。近年來，要求廢止收容教育制度的呼聲越來越高。

新華社發布消息稱，隨著全面依法治國的深入推進和法律體系的不斷完善，以及治安管理處罰法與刑法的有效銜接，法律責任的進一步完備，收容教育措施在實踐中已經較少適用，收容教育制度的歷史作用已經完成，這是以法治思維和法治方式加強社會管理的重要體現。

看到收容教育制度被廢止的消息后，京衡律師事務所主任陳有西稱，“終于廢止了這個行政法規”。他對《財經》記者稱，隨著收容遣送制度、勞動教養制度、收容教育制度相繼被取消，今后對一個人定罪關押必須由法院開庭審理以后進行判決，并保護他的辯護權和接受公開審判進行抗辯的權利。

收容教育制度對于遏制賣淫嫖娼現象，曾發揮重要作用。圖/中新

收容教育越來越少適用

收容教育制度是中國教育改造賣淫嫖娼活動、凈化社會風氣、防止性病蔓延的一項行政措施。1984年10月，借鑒新中國成立初期的妓女收容教養院，上海市公安局率先創辦賣淫婦女收容教育所，并推廣到各地。

1991年，第七屆全國人大常委會第二十一次會議通過《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》，正式確立了收容教育的地位。這份決定稱，對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法制教育、德育教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為6個月至2年。1993年，國務院頒布《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，規定收容教育由縣級公安機關決定執行。

長期關注性工作者群體的張莉（化名）觀察，此前不少性工作者被抓后，難逃被收容教育的“噩運”，且多數不敢提起行政復議或者打行政訴訟的官司，“不少人出來后還會走上老路，還要跟警察打交道”。

致力于行政法學研究的清華大學法學院教授何海波，從裁判文書網和媒體報道，研究了幾十例此類行政訴訟案。

何海波認為，除非當事人拿出有力證據證明其不屬于收容對象，或者行政機關有濫用職權等極端情節，一般來說當事人很難勝訴。行政機關是否遵循聽證、告知等正當程序，法院也“在所不問”。而當事人沒有聽證權利、家屬不能得到及時通知等因素，導致收容教育的實施程序缺乏保障。在收容教育領域不僅勝訴難，還存在起訴難，當事人“不懂告”“不便告”“不愿告”，因此事后的救濟缺乏力度。

毋庸置疑，收容教育制度對于遏制賣淫嫖娼現象曾發揮重要作用。公安部機關刊物《人民公安》在1999年的一篇文章中稱，自收容教育1991年被正式確立后至1998年，共收容教育25.08萬余人。其中1998年收容教育3.3萬余人。

此后，收容教育在執行中逐漸收縮。2002年，有關方面公開的收容人數為2.8萬人。同時，收容教育所的數量也出現變化。自1984年第一家收教機構成立，2005年擴展為200余個，2014年時全國收容教育所的數量又大幅下降。

律師趙運恒曾向公安部申請公開收容教育各省執行情況，全國收容教育所的名稱、數量、分布和收容教育人數等信息。趙運恒對《財經》記者稱，2014年7月22日，他收到公安部答復稱，當時全國共有116個收容教育所。

同在2014年，90后女孩陳思樂以婦女維權志愿者的身份，向全國31個省、自治區和直轄市的政府和公安廳及公安部寄出320份信息公開申請，了解收容教育在執行中的有關數據。2014年5月，陳思樂收到56份有部分實質內容答復的回復。安徽、江西和西藏方面回復稱，現無收教所。其中，安徽方面稱，自2005年以來，省內原有的17個收教所“不具備收容條件”被責令關閉;江西方面答復，自2006年開始實施《治安管理處罰法》后，未再對賣淫嫖娼人員實施收教。

近十年，被收容教育的人數無公開數據可查，但賣淫嫖娼者已大幅減少。據《中國法律年鑒》，2013年和2014年公安機關查處的賣淫、嫖娼案件均是8萬余起。這與1999年全國公安機關查處賣淫嫖娼案件22萬起、查處賣淫嫖娼違法人員45萬余人相比，查處的案件量縮水61%。

廢止共識

近年來，收容教育制度備受爭議。不少學者與律師質疑收容教育制度的合法性與正當性，并不斷呼吁廢止。尤其是被稱為“惡法”的勞動教養制度在2013年底“壽終正寢”后，被稱為“小勞教”、“類勞教”的收容教育制度何時廢止備受外界關注。

收容教育是限制公民人身自由的強制措施，期限是6個月至2年，具體規定這項制度的是一部行政法規。2000年3月通過的《立法法》規定，“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”只能制定法律。因此，這項制度與《立法法》的規定相抵觸。

2014年3月，全國政協委員、中華全國律師協會副會長朱征夫，向全國“兩會”遞交提案呼吁廢除收容教育制度。2016年，他又再次提出相關的提案。

著名法學家郭道暉等人，2014年向全國人民代表大會常務委員會提交聯名信，建議廢止有關收容教育的法律規定。具體理由包括，收容教育制度違反現行法律，如屬于限制人身自由的收容教育由公安機關決定和執行，沒有檢察院和法院的介入，這與憲法精神相違背，違反《立法法》和《行政處罰法》等;在執行中，這種缺乏監督的制度設計為執行中的權力尋租提供了空間;收教制度并未實現良好的社會目的。

郭道暉對《財經》記者稱，不經法院審理，僅由公安機關決定限制人身自由，違反法治精神。

2018年，廢止收容教育制度正式提上日程。當年，全國人大常委會法工委主任沈春耀作《關于2018年備案審查工作情況的報告》時透露，“近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數明顯下降，有些地方已經停止執行。通過調研論證，各有關方面對廢止收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。”

“總的來看，收容教育制度實施多年，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風氣蔓延等方面發揮了積極作用。但是，隨著我國經濟社會的快速發展和民主法治建設的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養制度后，情況發生了很大變化。”沈春耀表示。

廢止收容教育制度后，收容教育制度不再實施，但賣淫、嫖娼行為仍然是中國《治安管理處罰法》明確規定的違法行為。《治安管理處罰法》第六十六條規定：賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款;情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。

此外，《刑法》還規定了組織賣淫、強迫賣淫等罪名，并規定了明確的法定刑，刑法的規定也是遏制賣淫嫖娼行為的重要手段。