政府方出資代表對PPP項目財務監(jiān)管存在的問題與對策

劉傳衛(wèi)

摘要：PPP模式中，政府為了更直接地了解項目的運作以及收益情況，往往指定出資代表參股PPP項目、與社會資本共同出資設立項目公司，以便更好地實現(xiàn)知情權，但政府在項目公司中的持股比例必須低于50%、且不具有實際控制力及管理權。政府方出資代表作為國有小股東，對PPP項目財務監(jiān)管存在困難。筆者結合工作實際，對其在從事政府方出資代表委派的財務監(jiān)管工作中遇到的問題進行分析，并提出針對性對策建議，以期為相關工作提供借鑒。

關鍵詞：PPP項目;政府方出資代表;財務監(jiān)管;問題與對策

一、政府方出資代表加強對PPP項目財務監(jiān)管的必要性

為有效防控隱性債務風險，推動基礎設施補短板和公共服務提質(zhì)增效，政府部門在公共服務領域積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引入社會力量參與公共基礎設施建設、提供公共服務。為了進一步獲取PPP項目的運營決策權、資金監(jiān)管權、財務知情權、收益分配權等，政府部門往往讓政府平臺公司、國有控股企業(yè)以政府方出資代表的身份參與到PPP項目中。政府方出資代表作為參股方，通過委派財務監(jiān)管人員的方式，對PPP項目實施財務監(jiān)管。加強政府方出資代表對PPP項目的財務監(jiān)管，是實施PPP項目的必要措施，是項目公司提供高效率、高質(zhì)量公共服務的有力保證，是推進PPP項目規(guī)范發(fā)展的重要舉措，是保證基礎設施建設項目可持續(xù)運轉(zhuǎn)、保證PPP項目公司規(guī)范運作的重要基礎。

二、政府方出資代表對PPP項目財務監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題

（一）政府方出資代表對PPP項目財務監(jiān)管的現(xiàn)狀

當前，社會資本方在大多數(shù)情況下會提名項目公司財務總監(jiān)，對PPP項目財務進行實際控制和管理，而政府方出資代表作為小股東，往往通過委派財務副總經(jīng)理的方式，對PPP項目實施財務監(jiān)管。政府方出資代表委派的財務副總經(jīng)理有權參與對項目公司的預算、會計核算及財務管理等基本管理制度的擬定，并表達意見，享有對項目公司財務支出及會計賬簿、運營相關財務數(shù)據(jù)的知曉權與查閱權，如青海省交通運輸加定至海晏和西海至察汗諾PPP項目、云南大理市洱海環(huán)湖截污工程PPP項目均采取此類財務監(jiān)管方式。PPP項目公司在組建過程中，也有由政府方出資代表提名財務總監(jiān)人選的情況，如江蘇省南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠PPP項目、浙江省寧波市世行貸款廚余垃圾處理廠項目等。

政府方出資代表對PPP項目的財務監(jiān)管，最主要的途徑是通過資金監(jiān)管權來體現(xiàn)。現(xiàn)實中，部分政府方出資代表要求財務監(jiān)管人員與社會資本方的財務總監(jiān)一同作為PPP項目全部銀行賬戶的收支審批簽字人，對項目所有的資金收支進行簽字確認;也有部分政府方出資代表要求PPP項目中一定金額以上的資金需要經(jīng)過政府方財務監(jiān)管人員簽字確認方可支出;此外，還有部分政府方出資代表不要求財務監(jiān)管人員參與簽字，但要求項目公司向其派遣的財務監(jiān)管人員提供財務周報、月報、年報等，對PPP項目資金的?？顚Ｓ们闆r進行監(jiān)管，行使資金使用的知情權。

（二）政府方出資代表對PPP項目財務監(jiān)管中存在的問題

1.監(jiān)管過度影響項目健康運行

在PPP模式下，政府方出資代表往往擔負的是對項目日常經(jīng)營管理的監(jiān)督權，承擔監(jiān)督項目公司資金、建設、運營維護的責任，政府方出資代表委派的財務監(jiān)管人員與項目公司之間應保持相對獨立?，F(xiàn)實中有些政府方出資代表委派的監(jiān)管人員經(jīng)常插手、干預PPP項目正常的經(jīng)營管理，進而與社會資本方產(chǎn)生矛盾，由此導致項目日常管理不暢，影響項目健康高效運行。

2.監(jiān)管乏力容易導致項目失敗

PPP項目由社會資本方主導管理運營并實際控制，政府方出資代表對其財務狀況放任不管或監(jiān)管不力，很可能會出現(xiàn)項目公司財務管理混亂、項目建設資金籌措不到位，以及項目資金被挪用、濫用的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)虛報財務狀況等情況，極易造成國有資產(chǎn)流失，并影響項目的建設運營，使得項目不能按照預期方向發(fā)展，最終導致項目失敗。

3.監(jiān)管間斷降低項目運營效益

PPP項目生命周期長，有些地方政府受長期以來形成的“重建設輕運營”思路的影響，在項目建成后，就撤回監(jiān)管人員，忽視對項目運營期的財務監(jiān)管。也有部分政府方出資代表由于派遣的監(jiān)管人員工作發(fā)生變動，未再重新派人對項目實施財務監(jiān)管。監(jiān)管過程的間斷，降低了項目的運營效益，未能真正實現(xiàn)PPP項目全生命周期的預期成效。

三、政府方出資代表對PPP項目財務監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）政府本位意識較重

PPP項目合作期限結束或者項目合同提前終止后，項目公司需將全部項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構。在實踐中，PPP合同對退出方式以“項目公司應向政府部門無償、完好地移交項目公司對項目設施的所有權和所有權益”的約定居多。因此，有政府方出資代表認為，他們才是真正的項目業(yè)主，政府方出資代表理應代表政府行使更多的業(yè)主權力，更多參與對項目公司的財務管理。有的政府方出資代表政府本位意識較濃，工作中姿態(tài)較高，較多地插手項目公司財務工作，出現(xiàn)了過度監(jiān)管的情況，也易于引起社會資本方的不滿。

（二）政府方出資代表財務監(jiān)管意識淡薄

有政府方出資代表認為，項目公司的最終管理控制權在社會資本方，項目公司建設、運營應由社會資本方負責，項目公司的投資、融資、資金管理等也應由社會資本方負責，政府出資方代表為小股東，只需在形式上對項目公司進行象征性的財務監(jiān)督。實踐中也存在PPP項目建設完成，政府方出資代表認為其財務監(jiān)管責任已完成，后續(xù)的運營管理是社會資本方的事情，政府方?jīng)]必要再參與監(jiān)管。此外，財務監(jiān)管人員離職未再派遣新的人員，導致財務監(jiān)管缺失，這些問題都是財務監(jiān)管意識不強的體現(xiàn)。

四、完善政府方出資代表對PPP項目進行財務監(jiān)管的對策建議

（一）政府方出資代表應正確理解PPP項目及其監(jiān)管

政府采用PPP模式的目的在于利用社會資本的資金、技術與管理優(yōu)勢，來改善公共服務的提供效率，規(guī)范的PPP項目應由社會資本負責投資、建設、運營并承擔相應風險。社會資本在項目公司中應保持治理結構中的控制地位，對于項目公司的投融資及運營管理等事項，社會資本方應有絕對的話語權。政府參股PPP項目不是為了獲得收資回報，而是憑借股東身份和權利對項目公司運營實施監(jiān)管。政府方出資代表作為小股東，對項目的知情權、監(jiān)管權應按PPP項目合同、項目公司章程等規(guī)定履行，不應該對項目具有實際上的控制及管理權力。

（二）政府方出資代表應深刻認識PPP項目財務監(jiān)管的重要性

政府方出資代表應認識到，加強對PPP項目財務監(jiān)管，是十分重的。一是監(jiān)督項目資金的?？顚Ｓ茫煞乐拱l(fā)生作為控股方的中選社會資本抽逃或挪用資金等情形，確保項目順利推進;二是督促項目降低全生命周期成本，提高運營效率，能促進項目的創(chuàng)新和競爭;三是監(jiān)管財務報表的真實性，配合政府對項目績效考核、定價調(diào)價，可以節(jié)約財政總支出;四是督導項目財務工作，配合實施機構、財政、審計等部門，規(guī)范項目運營管理，獲取項目分紅，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值。

（三）完善政府方出資代表對PPP項目財務監(jiān)管的制度安排

筆者認為，有關政府方出資代表對PPP項目進行財務監(jiān)管的制度安排，應在PPP項目合同、項目公司章程等文件中予以明確，如規(guī)范政府方出資代表對財務監(jiān)管人員的派遣方式，明確政府方出資代表對項目資金、運營成本、特殊專用賬戶等的監(jiān)管職責，派遣財務監(jiān)管人員的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式，社會資本方的配合監(jiān)管義務，以及在政府方參股的情況下，約定財務監(jiān)管人員規(guī)避利益導向的措施等等。

（四）政府方出資代表應積極參與PPP項目的財務監(jiān)管

政府方出資代表應利用派遣財務監(jiān)管人員等多種方式切實參與PPP項目的財務監(jiān)管，幫助項目公司提高財務管理水平，規(guī)范財務運作，減少不必要的財務支出，提高項目公司經(jīng)濟效益。政府方出資代表應制訂針對項目建設及日常經(jīng)營財務行為的監(jiān)管制度，在不影響社會資本工作與項目運作的前提下，對社會資本的資金運作與管理進行有效監(jiān)督。政府方出資代表應積極獲取PPP項目財務及非財務信息，加強與社會資本方、實施機構、財政、審計等部門的協(xié)調(diào)，促進項目規(guī)范運作，保障項目健康、穩(wěn)定的運行。

五、結論

PPP項目大多為基礎設施和公用事業(yè)，其建設、運營的好壞直接關系到社會公共安全與公眾利益。政府方出資代表作為公共部門代表理應承擔起更多的監(jiān)管責任，糾正社會資本在逐利因素作用下的決策弊端，提高項目的效率與質(zhì)量，最大程度的避免PPP模式下公共產(chǎn)品服務的缺陷。政府方出資代表加強財務監(jiān)管是PPP項目取得成功的關鍵因素之一。有關各方應完善政府方出資代表的財務監(jiān)管制度安排，加強政府方出資代表及其派遣人員對PPP項目的財務監(jiān)管意識，正確處理社會資本的私利性與政府的公利性矛盾，實現(xiàn)合理、合規(guī)、持續(xù)的財務監(jiān)管，以促進社會資本與政府雙方的良好合作，充分發(fā)揮PPP模式的積極作用，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：寧波市政公用投資有限公司）