國企改革三年行動方案要聚焦和突破難點

國企管理智庫理事長、原國務院國有重點大型企業監事會主席季曉南在2019國企管理年會上指出，制定實施國企改革三年行動方案，要堅持市場化方向，聚焦深層次難點，突破制度性障礙。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，國有企業改革攻堅克難，取得了重大進展。國有企業發展砥礪前行，在國內經濟壓力逐步加大的形勢下取得新的成效。1-11月份中央企業凈利潤同比增長9%，營業收入同比增長5%，投資總額同比增長9.4%，為國民經濟保持在合理運行區間發揮了“穩定器”和“壓艙石”的作用。

在充分肯定國企改革和發展取得重大成就的同時，也要看到，國有企業改革仍面臨不少深層次的矛盾和問題，國有企業發展離高質量發展還有不小的差距。國務院國有企業改革領導小組第三次會議提出，要抓緊制定國企改革三年行動方案。2019年12月10-12日召開的中央經濟工作會議也強調，要制訂實施國企改革三年行動方案。一方面，這表明圍繞國企改革重點難點從試點探索轉向全面行動階段;另一方面，也表明國企改革仍然是一項十分重要的任務。著眼于新時代國有企業改革和高質量發展，制定實施國企改革三年行動方案，要聚焦難點，突破重點，力爭取得實質性進展。

三年行動，四大難點要聚焦

堅持問題導向，是全面深化改革的重要原則。深化國企改革，必須聚焦難點問題。著眼于深化改革、激發活力、增強動力、促進發展、實現高質量發展的目標，國企改革三年行動方案需要聚焦的難點問題主要集中在四個方面。

難點之一，長期存在的政企不分問題尚未得到較好解決。改革開放初期，我們黨就提出了政企分開的思想。根據有關專家考證，國內最先提出政企分開思想的是董輔礽教授。1978年，改革開放春風從農村吹起，董輔礽教授就提出，要對社會主義國家的所有制進行改革，處理好政府和企業的關系。1978年改革開放至今已有41年，應該說，政企不分包括政資不分、所有權與經營權不分的問題有了明顯改變，但顯性的、隱形的政府對國有企業的干預并沒有真正解決。國有企業改革的根本目標之一就是要解決政企不分的問題，處理好市場經濟條件下政府與國有企業的關系，使國有企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立法人實體和市場競爭主體。政企不分問題不解決，國有企業很難真正成為獨立的市場競爭主體，很難真正把十九大提出的效益優先原則落到實處。因此，制定實施國企改革三年行動方案應該把解決政企不分問題擺在突出位置。

難點之二，長期存在的公司治理不完善問題尚未得到較好解決。公司治理是現代企業制度的核心和關鍵，《中華人民共和國公司法》已出臺多年并不斷完善，國有企業公司治理架構已經形成。但黨的領導與公司治理如何有機融合，還需要繼續探索;董事會應該享有的權力如何有效享有還需要繼探索;國有企業公司治理如何在規范的同時提高效率還有待繼續探索;外部治理機制作用不明顯的問題也需要繼續探索等。制定實施國企改革三年行動方案，需要在完善中國特色現代國有企業公司治理方面繼續發力。

難點之三，長期存在的機制不活問題尚未得到較好解決。機制是企業員工積極性和潛能能否充分發揮的關鍵性制度安排。經過多年努力，國有企業管理人員能上不能下、收入能高不能低的問題得到一定程度的解決，但員工能進不能出、企業能生不能死的問題尚未真正破題。2013年，中國石油天然氣氣集團有限公司在崗員工155.3萬人，中國石油化工集團有限公司在崗員工96.17萬，而同為世界500強前10位的歐美石油天然氣公司員工人數卻很少，埃克森美孚8.48萬人、殼牌9.2萬人、BP8.39萬人，加起來不到30萬員工。這幾年國務院國資委大力推動“處僵治困”，累計確定僵尸企業814戶，特困企業1227戶。為什么有這么多僵尸企業和特困企業？根本的制度性原因就是國有企業能生不能死，《中華人民共和國企業破產法》出臺和實施多年，但2003年以來，國有企業包括國務院國資委監管的中央企業，即使有些已經資不抵債，但沒有一家走破產關閉的路，而是通過兼并的辦法加以解決。如果能進不能出、能生不能死的問題不能得到較好解決，高質量發展從何而來？效益優先從何而來？因此，制定實施國企改革三年行動方案，應該在轉換國有企業經營機制方面取得新的明顯進展。

難點之四，長期存在的國有企業效率偏低的問題尚未得到較好解決。企業效率的高低決定著企業的效益，效益的高低決定著企業的價值。目前，國內尚沒有權威的、得到公認的各種所有制企業經濟效益的全面對比數據。但可以通過對比入圍世界500強的效益指標，進行替代分析。2019年，入圍世界500強的企業，美國是121家，中國不包括臺灣地區是119家，其中89家是國有企業，主要是中央企業。從平均銷售收益率來看，中國119家世界500強企業是5.3%，世界500強企業平均水平是6.6%，美國500強企業平均水平是7.7%，我國進入世界500的企業低于世界平均水平1.3個百分點，低于美國2.4個百分點。再從平均凈資產收益率來看，中國進入世界500企業是9.9%，世界500強企業平均是12.1%，美國500強企業是15%，中國低于世界平均水平2.2個百分點，低于美國5.1個百分點。國企在這方面拉低了企業效益水平。另根據中國統計年鑒2018年度的數據，分析計算2017年規模以上工業企業資產利潤率，國有企業為3.9%，民營企業高達9.5%，兩者差距較大。去年年底召開的中央企業負責人會議提出，把“兩利三率”作為中央企業的考核指標，“兩利”就是企業凈利潤和利潤總額，“三率”就是資產負債率、營收利潤率和研發經費投入的強度比例。從資產負債率看，經過幾年去杠桿的努力，到去年年底，央企平均資產負債率64.7%，還遠高于民營企業和外資企業。而世界銀行認為，中國國有企業的實際負債率遠高于公布的資產負債率。當然，國有企業經濟效益相對較低是由多方面原因導致的，如國企承擔了大量的社會責任，這對國企效益肯定會有影響。雖然如此，按照十九大提出的質量第一、效益優先的要求，作為國企三年改革行動方案的效果和檢驗，國有企業的經濟效益應有明顯改善。

突破難點，制度障礙要破除

找準問題癥結，對癥進行根治，是國有企業改革取得突破的關鍵所在。國有企業面臨的上述四大難點，多年想解決而未得到解決，其根源主要在于制度性原因，歸納起來至少有八個方面。

一是國有企業的市場定位不清晰。國有企業改革要堅持市場化改革方向這是普遍共識，但到底國有企業市場化改革的內涵是什么？社會主義市場經濟條件下國有企業到底扮演什么樣的角色？實際上，這些問題并不是很清晰。按照政企分開的要求，國有企業應該成為獨立法人和市場競爭主體，但經常有提法說國有企業應成為實施國家戰略的重要力量，社會上也普遍希望國有企業既要履行經濟責任，又要承擔更多社會責任。黨的十八屆三中全會提出，對國有企業要進行分類管理，國有企業大多根據所承擔的主營業務和核心業務也進行了分類。但實際上，無論是理論上還是實踐中，國有企業市場定位的問題并沒有真正解決。

二是國有企業高管的身份定位不明確。國企高管是職業經理人還是參照黨政機關公務人員進行管理的企業干部？現在，國有企業高管在很多方面實際上是參照黨政機關工作人員進行管理，比如國企高管的辦公用房、出差待遇等，國企主要負責人的退休年齡不少也是參照黨政機關公務人員進行管理。珠海市國資委近期轉讓格力電器的股權，其中一個重要原因就是，格力電器董事長董明珠已超過退休年齡，如果讓其繼續工作，擔心可能引起攀比;如果讓其退休，又擔心可能影響格力電器的經營發展。因此，珠海市國資委就把持有的格力電器股權轉讓，使格力電器成了非國有企業。

三是國有企業的股權結構不合理。從數量上看，中央企業絕大部分進行了股份制改革和混合所有制改革。按照國務院國資委的數據，中央企業70%已進行了混改，地方國企56%進行了混改。但是普遍認為，無論是股份制改革還是混合所有制改革，對完善公司治理和轉換經營機制的作用不明顯。一個根本原因就是，多年國企改革注重產權制度改革，忽視企業產權結構優化，“一股獨大”的問題比較突出和普遍，國有企業體制機制改革缺少相互制衡的產權結構支撐。制定實施國企改革三年改革方案，產權結構的問題需要引起高度重視，不僅要推進產權制度改革，還需要實現產權結構優化。

四是國有資本授權經營不到位。國有資本授權經營體制是國有資產管理體制的內核和關鍵，國有資本授權經營體制是否合理，對政企分開能否真正實現、國有企業能否真正成為獨立法人等具有決定性影響。國務院國資委監管的中央企業普遍建立了規范董事會，大部分引進了外部董事制度，不少企業建立了以外部董事為主的董事會。截至2019年12月27日，96家中央企業中有94家建立了董事會。國務院國資委在轉變職能、授權經營方面采取了大量措施，精簡了43個事項，明確了36項權利和責任，并且擬定了國資委授權放權清單，但是，國企應該享有的用人權、分配權等，董事會普遍還沒有真正享有。

五是國有企業“去行政化”不充分。黨的十四大之后，中央提出要取消國有企業的行政級別，這方面的改革探索進行了多年。現在，國有企業名義上是沒有行政級別了，但與行政級別掛鉤的管理規定為數不少。實際上，在目前的干部人事管理體制下，要完全取消國有企業的行政級別是難以做到的。而不少國有企業特別是由部委轉變過來的大型中央企業，思想觀念和實際管理中行政色彩還比較濃。這是影響國有企業真正走向市場化的一個制度性原因。

六是國有企業的激勵和約束不對稱。黨的十八大以來，國有企業的約束得到明顯加強，但激勵不足的問題沒有顯著改善，還出現了二級公司負責人不愿意擔任集團副總的現象。激勵和約束不對稱的一個重要體現，就是問責制度與鼓勵創新之間的矛盾難以處理好。創新本身具有不確定性，具有一定風險，需要“冒險”精神，但鑒于重大決策失誤終身問責制，國有企業員工往往可能會選擇謹慎從事，不愿和不敢冒險，創新的動力不足。經常有人提問，為什么國有企業中沒有誕生BATJ？國有通信企業負責人的答復是，像電子商務這樣的商業模式創新是具有相當風險的，如果成功，創新者獲得的報酬并不很高;如果失敗，則可能面臨終身問責，在這種制度環境下鼓勵大膽創新是比較難的。所以，國務院國有企業改革領導小組第三次會議強調，要進一步激發創新動力。

七是剝離國有企業辦社會職能不徹底。在我國，國有企業承擔了大量本應由國家或政府承擔的社會職能，如辦學校、辦醫院等，還承擔著穩定社會、穩定經濟和穩定物價的部分職能。由于價格管制，2011年以來中石油進口天然氣累計虧損2300億元，這是影響中石油效益的一個重要因素，也是制約國有企業高質量發展的一個重要原因。此外，國有企業特別是大型中央企業還有大量的“樓堂館所”，也成為影響國有企業效益的一個重要原因。但剝離這些“樓堂館所”涉及員工的精減，涉及企業和社會的穩定，改革方案制定和實施的結果往往是“高高舉起，輕輕放下”，成為國企改革的“老大難問題”。

八是國資監管的責任與職權不相稱。完善國有企業監管體制是深化國企改革的一項重要任務，也是制定實施國企改革三年行動方案需要考慮的一個重要內容。我國國資監管多年存在的多頭管理、權責脫節等制度性障礙，已經得到相當程度的解決。但責任與職權不相稱的現象依然存在，對國有資產保值增值負責的國資監管機構缺乏相應的職權，使深化國企改革的責任落實缺乏制度保障。

上述八個方面制度性障礙，如果不能給予重視，不能有效解決，那么，國企長期想解決而沒有解決的難點問題就難以解決，國企改革三年行動方案的實施就會大打折扣。制定實施國企改革三年行動方案，必須在破除這些制度性障礙上取得新的突破。

當然，國有企業改革是一項十分復雜的系統性工程，中央經濟工作會議強調，堅持“穩中求進”的工作總基調，這對深化國企改革也適用。制定實施國企改革三年行動方案，在指導思想上既要積極，也要穩妥，但一定要聚焦難點問題，針對制度性障礙取得新的突破。

深化改革，關鍵措施要抓住

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國有企業改革，采取了一系列措施，出臺了大量文件，國有企業改革的方向、路徑都已明確。制定實施國企改革三年行動方案，就是要把中央確定的國企改革思路和要求進一步落到實處，變為行動。針對國有企業改革面臨的制度性障礙，制定實施國企改革三年行動方案，必須在以下幾個方面加大力度，加快推進。

第一，加快推進混合所有制改革，這是深化國企改革的重要突破口。黨的十八屆三中全會強調積極發展混合所有制制經濟，2016年中央經濟工作會議把混合所有制改革確立為深化國有企業改革的重要突破口。制定實施國企改革三年行動方案，要緊緊抓住混合所有制改革這個重要突破口，推進國有企業改革難點問題有效解決。近年來，混合所有制改革試點范圍不斷擴大，應該說，積累了相當多的經驗，探索了不少成功做法，要在面上盡快推進混合所有制改革，重點是國有企業集團層面的混改和員工持股。同時，既要重視“混”，也要重視“改”，通過引進非國有資本真正促進國有企業體制機制的轉變。

第二，加快推進股權結構的調整優化，這是構建現代企業制度的重要基礎。黨的十五屆四中全會提出，除少數國有企業必須實行絕對控股，其他有條件的國有企業盡量實行相對控股或持股。要在國有企業分類改革的基礎上，加快不同類型國有企業的股權結構調整，對主業處于充分競爭領域和行業的國有企業，要加快調整股權結構，解決“一股獨大”問題，為國有企業完善公司治理、轉換經營機制奠定產權基礎。

第三，加快推進授權經營體制改革，這是實現政企分開的重要條件。十九大在論述和部署國有企業改革，突出了兩大改革，一個是混合所有制改革，另一個是授權經營體制改革，強調要組建國有資本投資公司、運營公司。制定實施國企改革三年行動方案，要圍繞國有資本投資和運營公司的組建，特別是圍繞董事會的建設，把屬于董事會的用人權、薪酬權、資產處置權等交給董事會，使得國有資本運營和投資公司真正成為獨立法人和市場競爭主體。

第四，加快推進職業經理人制度建設，這是構建現代企業制度的重要基礎。搞好企業，關鍵在人。國企實現高質量發展，關鍵在于吸引人才和充分調動人的積極性。職業經理人制度作為現代企業制度的重要構成，是推進“去行政化”和落實用人權的重要制度安排。現在只有少數國企、少數經理人實行的是真正的市場化的選聘制度，多數實行的還是組織任命制。導致職業經理人制度很難適應和有效發揮作用。要盡可能改變目前實行的組織任命和市場選聘的用人雙軌制，如果國企改革三年行動方案完成后，國有企業高管團隊中職業經理人能夠超過半數，相信職業經理人制度的作用就會得到更好發揮。

第五，加快推進企業高管薪酬的市場化，這是構建現代企業制度的關鍵環節。人才的吸引和人的積極性充分發揮，薪酬分配制度是關鍵。華為能取得今天的成就，成為民族企業的驕傲，關鍵就是有一套有效的分配激勵機制。要與企業制度改革相適應，與用人制度改革相配套，加快實現國有企業薪酬的市場化，使國有企業員工的薪酬能夠充分反映他們的貢獻和業績，使優秀人才能夠引得進、留得住、用得好。

第六，加快推進破產關閉制度的實施，這是實現高質量發展的重要動力。要在處理好改革、發展、穩定關系的基礎上，真正按照市場化要求推進國有企業的破產關閉，使不能適應市場競爭要求的國企能夠及時退出市場，防止新的“僵尸企業”和“特困企業”的出現。

第七，加快推進國有企業辦社會職能的剝離，這是提升國有企業效益的重要措施。經過多年努力，國有企業辦的中小學、醫院等已經基本移交，但仍然承擔著大量社會責任，中央企業每年支付相應費用達到1400多億元。要力爭通過國企改革三年行動方案，基本完成國有企業辦社會職能剝離任務，使國有企業能夠真正按照市場原則進行公平競爭。

第八，加快推進激勵與約束的統籌協調，這是充分調動國企員工積極性的重要措施。要按照系統性、整體性、協同性的原則處理好激勵與約束的關系。一方面，要強化激勵機制，另一方面，要完善問責制度，增強地方政府和國有企業推進國企改革的動力，發揮國企改革主體的主動性。要細化容錯機制，保護改革者的改革熱情，使改革者能夠大膽積極地推進和參與國企改革。

經過多年改革，國有企業能夠改和好改的問題大多已經改了，正如習近平總書記所強調的，改革已進入深水區，容易的、皆大歡喜的改革完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭，但改革再難也要向前推進。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，堅持市場化的改革方向，聚焦重點難點，突破制度障礙，相信國有企業的活力和動力一定會得到進一步增強，一定會為我國經濟發展、科技創新、國防建設、社會進步發揮更好的支撐和引領作用。

編輯/徐姝靜