以審判為中心改革中監察案件的辦理

職務犯罪監察調查制度中監察調查權強大，監察調查程序封閉，外部監督有限。基于避免調查中心主義、防范冤假錯案、保障辯方權利的需要，監察案件應當適應以審判為中心的訴訟制度改革，這也符合監察法的改革精神。為此，監察機關應當樹立動態事實觀、多元事實觀、客觀公正觀、支持公訴觀、證據裁判觀、依法調查觀，實現監察調查行為規范化。應當密切監察調查與公訴之間的配合關系，通過配合提高案件質量，滿足審判中心的需要。監察機關要發揮提前介入機制，配合檢察機關要求補充提供證據，做好強制措施的銜接，完成證據合法性證明。同時，發揮審查起訴和審判對監察案件的制約作用，審查起訴時要充分發揮自行補充偵查取證的制約作用，主動排除非法證據，堅守證據裁判原則，否定質量不過關的案件，對漏罪、漏訴的，依法直接提起公訴，刑事審判中以庭審實質化確保案件質量。

以審判為中心的訴訟制度改革是我國刑事司法中最重要的改革之一，監察委員會調查的職務犯罪案件，也面臨適用以審判為中心的訴訟制度改革問題。由于監察委員會職務犯罪調查的特殊性，監察案件在適用以審判為中心的訴訟制度改革上有其獨特性，一些舉措也應當與其他刑事案件有所區分。實際上，監察案件的審判程序與其他案件的審判程序并無實質性區別，其辦理程序與其他刑事案件的主要差異在于庭前調查程序和審查起訴程序。因為關于審判程序的研究已經非常充分，本文主要聚焦于后者，也即監察機關在調查過程中如何滿足以審判為中心的需要，以及如何定位、調整監察調查與審查起訴的關系，適應以審判為中心的訴訟制度改革。本文限于監察機關的職務犯罪調查活動，黨紀調查、政紀調查等與刑事訴訟程序關系不大，不在本研究范圍之內。

一、監察案件的辦理應當貫徹以審判為中心的改革精神

十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。”其目的在于通過以審判為中心訴訟制度改革發揮審判的制約作用，避免偵查中心主義、案卷筆錄中心主義，實現防范冤假錯案的目標。［1］對監察案件而言，官方將監察機關定位為政治機關，將其調查活動區別于偵查，使得監察案件的調查活動是否適用以審判為中心的訴訟制度改革，監察調查的案件是否需要接受審判的檢驗，存在爭議。比如在監察法修改過程中，曾經規定監察案件直接移送檢察機關起訴。弱化檢察機關對監察案件的審查起訴職能，不符合以審判為中心的訴訟制度改革。筆者認為，監察案件具有以下幾個突出的特點，更需要強調以審判為中心的訴訟制度改革。

（一）監察機關調查職務犯罪案件容易出現調查中心主義，需要強調以審判為中心

以審判為中心訴訟制度改革以發揮審判的制約作用、防范偵查中心主義為目標。監察機關刑事調查活動的內容與刑事偵查活動具有同質性。從刑事調查的形式和后果來看，它已經具備了偵查權的基本屬性。［2］監察體制由于以下幾個因素，容易弱化審查起訴和審判的制約作用，形成調查中心主義，需要貫徹以審判為中心的訴訟制度改革加以規制。

其一，監察委員會政治地位高。監察委員會采取與紀委合署辦公的機構組成方式，在我國具有較高的政治地位，基于顯而易見的理由，司法機關很難對其制約。有學者指出，監察權的實際位階已然高于審判權和檢察權，故為避免監察權的濫用進而保障公民基本權利，無疑更應強調監察機關與司法機關之間的制約。［3］

其二，監察委員會監督范圍的“全面覆蓋”。我國賦予監察委員會非常大的權限，監察委員會集監督、調查、處置三權于一身，其權力遠大于之前作為偵查機關的檢察院、公安機關，特別是其違紀調查與處置權強大，形成高度的威懾力。同時，所有黨政機關人員都屬于其監督對象，刑事訴訟程序中承擔制約職能的檢察機關、審判機關工作人員也屬于其監督對象，容易導致后續制約機制缺乏活力，加上其較高的政治地位，從而可能形成調查中心主義。

其三，監察調查程序封閉。我國監察調查過程不允許律師介入，被調查人被留置后處于高度封閉環境中可能長達數月，整個調查過程高度保密，這種高度封閉的程序，容易形成調查中心主義，如果沒有充分的實質化庭審，一些問題可能會被掩蓋。正是因為監察調查的高度封閉性，需要以實質化的庭審實現調查過程的事后公開，接受司法制約、社會監督。

其四，外部監督有限。外部監督是防范權力濫用的重要制度，監察調查過程卻較少設計外部監督制度，調查過程中不允許律師介入，不允許檢察機關監督，對于監察機關侵犯被調查人權利的行為，被調查人只能申請監察機關內部救濟，設計的留置制度完全可以避開逮捕程序，避免了檢察機關對羈押犯罪嫌疑人的審查，這導致整個調查過程缺少外部監督，容易形成調查中心主義。

其五，監察機關調查活動形成的各種筆錄，可以在刑事訴訟中作為證據使用，甚至可以成為法官定案的根據，導致監察結論對審判結論的預斷性影響依然存在。［3］相反，以審判為中心的訴訟制度改革試圖改變偵查決定審判的偵查中心主義，以庭審實質化倒逼審前規范，使審判制約審前成為可能。

（二）監察案件貫徹以審判為中心是保障辯方權利的需要

監察調查過程中，采取了相對權力集中的辦案模式，調查過程中并未賦予被調查人充分的辯護權，也不允許律師介入，主要通過權力審批的內部制約方式防止權力濫用，此模式雖然也能防止權力濫用，但是與刑事訴訟法倡導的對抗型制約模式明顯不同。監察調查的案件類型屬于職務犯罪，這類案件一般控辯對抗較為激烈，辯護律師參與也較為充分，需要從程序上提供保障。然而，傳統刑事審判對辯方權利保障不足，辯方意見表達不充分。以審判為中心改革的重要內容之一，就是通過庭前會議程序整理焦點問題；通過證人、鑒定人出庭，通過“一證一質”等庭審程序改革；通過充分保障辯方意見的充分表達，為控辯對抗提供空間，這對于實現程序正義、實體正義都具有重要意義。因此，為了充分滿足職務犯罪嫌疑人、被告人在案件進入審查起訴程序之后，充分參與程序的需要，以及對案件實體和程序的充分對抗，監察案件也必須貫徹以審判為中心。

（三）監察案件貫徹以審判為中心是防范冤假錯案的需要

近年來，由于重大冤假錯案頻發，對司法乃至政府的公信力造成很大沖擊。客觀而言，職務犯罪領域的冤假錯案可能產生更為惡劣的影響。為了防范冤假錯案，發揮審判的作用，中央提出了以審判為中心的訴訟制度改革。改革的邏輯對抗化的訴訟結構能避免調查過程中的有罪預斷、偏見，進而防范冤假錯案。［4］特別是，行賄、受賄犯罪案件，往往以口供作為主要證據，而監察調查程序設計中為獲取口供設置了較為強大的權力，比如留置，由于該過程中缺乏有效的外部制約機制，更需要防范冤假錯案。可能有觀點認為，監察委員會辦案要求高，不會出現冤假錯案，這顯然違背了習總書記提出要把權力關進籠子里的重要論斷。任何權力都可能被濫用，從現實來看，“燈下黑”的案件并非少見，一些紀檢監察干部違法犯罪的案件也屢見不鮮，根據中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的工作報告，僅2018年全國共談話函詢紀檢監察干部9200余人，組織處理1.3萬人，處分3900余人，移送司法機關110余人。［5］可見，監察案件也需要落實以審判為中心的訴訟制度，貫徹“分工負責、配合制約”，從程序上保證監察委員會辦案過程中實現權力制衡，防止冤假錯案的發生。［6］

（四）監察案件貫徹以審判為中心符合監察法的改革精神

其一，《監察法》第33條第2款規定，監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。這顯然是指監察案件也要適用以審判為中心的訴訟制度改革，后者符合監察法與刑事訴訟法的立法精神。

其二，根據《監察法》第4條第2款，監察機關辦理職務違法與職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關相互配合、相互制約。其立法理念在于，通過事后的制約，避免案件錯誤，而以審判為中心的訴訟制度正是發揮審查起訴、審判的制約功能的重要制度。

其三，監察案件采取了監察委員會調查后直接進入審查起訴的模式，同時規定依據監察法調查收集的證據可以直接在訴訟中作為證據使用。監察機關的刑事調查移送審查起訴后，需要審查起訴、審判程序的銜接，監察機關刑事調查所取得的證據，需要刑事審判的認定。［3］之前紀委調查取證行為可以不是偵查行為，其取證所獲證據不是訴訟證據為由不進行審查。如今，監察委員會調查取證行為直接進入法院審判審查的范圍，監察調查行為不再游離于訴訟之外，從而監察案件也應適用以審判為中心訴訟制度改革。概言之，監察委員會調查職能實質性地介入刑事司法前置程序，必須遵循以審判為中心的改革的基本要求。［6］

二、庭審實質化對監察調查工作的影響與監察調查行為調整

以審判為中心的訴訟制度改革以保障依法獨立行使審判權，庭審實質化為主要表現，強化審判的制約作用。這將給監察調查工作帶來較大影響，監察機關需要調整觀念，規范調查行為以適應庭審實質化的需要。

（一）庭審實質化對監察調查工作的影響

一方面，通過司法制度改革，以員額制選拔優秀法官；政法委一般不再協調個案，懲處領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的行為，破除審判的外部制約因素；以司法責任制改革讓審理者裁判、裁判者負責，在取消內部審批制，辦案質量由承辦人終身負責后，審判法官具有落實法定證明標準的充分動力，更敢于堅持疑罪從無，進而發揮審判對案件調查的制約作用。

另一方面，庭審實質化保障法官能夠通過庭審程序對事實作出準確的判斷。庭審實質化的改革內容包括：以庭前會議整理庭審焦點，避免庭審失焦，對爭點調查不充分、查證不徹底；以證人、鑒定人出庭避免法官受制于庭前書面證言、鑒定意見；嚴格排除非法證據，發揮審判制約非法取證行為；有爭議證據的單獨舉證質證，保障質證權；充分保障控辯平等對抗，讓辯護者從否定的角度審視公訴案件質量，實現兼聽則明。

以審判為中心并不是指法院的地位比檢察院、監察委員會的地位高，也不是指后者要服從前者的意志，而是指要發揮審判程序的制約作用，監察調查程序仍然具有重要意義，仍屬于刑事訴訟的重心。審判程序和偵查、調查程序的功能有所不同，偵查、調查是全面、實質發現案件真相的重要階段［7］，審判是檢驗偵訴案件質量的程序。

該改革可能對監察調查帶來如下影響：一是在我國相互印證的證明模式下，刑事證明標準本來就比域外要高，而在司法責任制改革和當前對無罪判決的鼓勵性輿論氛圍之下，一旦案件進入審判，必須接受庭審的嚴格檢驗，司法實踐中法官可能對證明標準掌握更高，從而給控方證明犯罪帶來更大的難度，可能使更多案件出現“存疑”狀態，而司法責任制改革將使法官更能堅守疑罪從無的底線，監察調查機關應當提高案件質量，真正做到事實清楚、證據確實充分。二是由于有爭議的關鍵證人、鑒定人出庭，使案卷中的“靜態事實”面臨極大的挑戰，案卷成為中心的可能減弱，監察調查機關需要及時固定相關證據。三是強化辯護是庭審實質化的核心舉措。近年來，中央三令五申強調辯護權的保障，辯護的作用越來越明顯，辯護功能的強化，辯護律師有的指出案卷證據體系中的漏洞，有的調查取證收集新證據，都會給控方的案件質量體系帶來很大的挑戰，對監察調查工作提出更高的要求。四是嚴格非法證據排除是庭審實質化的重要內容，最高人民法院制定的“三項規程”中包括非法證據排除規則。2017年出臺《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》（以下簡稱《排除非法證據的規定》），取證合法性將來會成為庭審中的焦點。這要求監察調查機關著力提高收集證據的規范性，保障取證的合法性，并且采取措施使取證過程可“證明化”，避免案件證據在庭審中面臨非法取證的質疑。

（二）以審判為中心改革中監察調查觀念轉型與行為重塑

以審判為中心改革中，監察機關應當實現以下觀念轉型，在此基礎上調整規范監察調查行為，以適應庭審實質化需要。

其一，樹立動態事實觀。傳統上，由于庭前書面證據可以直接作為裁判的證據，審判中以案卷中的靜態事實作為審查基礎，該判斷基礎一般不發生變化，能得到審判的確認。庭審實質化后，著力提高證人鑒定人出庭率，充分保護律師辯護權，可能帶來事實和證據變化，進而影響被告人口供的穩定性，導致整個案件事實出現極大的可變性。據此，監察機關應當樹立動態事實觀，不再將案卷中的靜態事實視為穩定的事實，充分認識到案卷中事實可能發生變化，從而調整監察調查行為。這也是以審判為中心改革強調應當依法“固定”證據的重要原因。

因此，監察機關應當在監察調查過程中充分評估證人證言等證據的穩定性，是否得到其他證據的印證，全案證據體系的扎實程度。如果案件證據可能發生變化，需要預測有可能發生何種變化，特別是對于容易發生變化的言詞證據，提前采取應對策略，加固證據的穩定性，收集應對其變化的相應證據。一個重要的行為轉型是證據的固定化、客觀化。首先，要固定言詞證據，固定的方式除了傳統的書面筆錄、自書筆錄之外，制作犯罪嫌疑人供述的同步錄音錄像是首要之選，對于關鍵證人也應當通過同步錄音錄像加以固定，并將其證言內容準確記入筆錄。其次，以客觀性證據印證、固定言詞證據，比如對于行受賄案件，對于賄賂款物的來源、去向，行賄的時間、地點等查找相關的物證、書證、通話記錄，特別要通過言詞證據尋找隱蔽性實物證據。最后，證據收集不留死角，與案件有關的證據都應當收集，避免事后出現與調查結論互相矛盾的證據。

其二，樹立多元事實觀。一是傳統上以犯罪事實作為證明對象，隨著刑事訴訟的發展，刑事證明對象已經從實體事實，走向程序事實，乃至證據事實。特別是，近年來非法證據排除的證明、羈押必要性證明大大拓寬了程序性證明的領域。因此，監察機關在調查中，應當改變之前只收集證明實體事實證據的慣性，轉而收集證明程序合法性的證據，以及證明證據可靠性的補助證據。同時，需要完善程序性證據產生制度，使庭審中需要證明的事實都有相關證據。比如，《排除非法證據的規定》要求，“看守所應當對提訊進行登記，寫明提訊單位、人員、事由、起止時間以及犯罪嫌疑人姓名等情況。看守所收押犯罪嫌疑人，應當進行身體檢查，發現犯罪嫌疑人有傷或者身體異常的，應當如實記錄”。二是案件事實可以分為指控犯罪的肯定性事實和否定犯罪指控的否定性事實。一方面，在監察調查過程中，偵查人員可能會產生各種懷疑，通過調查否定該懷疑，最后確認指控犯罪事實，其中很多懷疑可能構成辯方主張的合理懷疑，因此監察機關需要收集該類排除合理懷疑的證據。另一方面，基于辯方的辯護職能，其可能提出許多否定指控的否定性事實，這些事實越早納入案件事實評判，越有助于發現真相。同時，對被調查人提出無罪或者罪輕的辯解，應當依法予以核實。核實過程即是收集否定性事實證據的過程，對相關材料應當證據化。否則，公訴人在法庭上除了簡單宣稱現有證據相互印證，足以排除其他合理懷疑之外，實在無話可說。三是法庭調查的事實還可以分為量刑事實和定罪事實，量刑事實也成為庭審實質化的重要調查對象，因此監察機關也應當將量刑證據作為證據收集的對象。

其三，樹立客觀公正觀。一直以來，我們只強調檢察官的客觀公正義務，事實上，該義務來自大陸法系的檢察制度，正是因為檢察官擁有偵查權，需要防止偵查行為對其公正心態的負面影響，才施以該義務。監察調查人員與偵查人員的職權對案件的影響力本質上并無區別，因此，客觀公正義務用于偵查人員、監察調查人員正是恰如其分。然而，在幾起重大冤假錯案中，都發現偵查機關刻意隱藏定罪證據的現象。比如，聶樹斌冤案中，到案后幾天的訊問筆錄缺失。監察案件雖然有監察法作為程序規范，但是其缺乏配套措施，比如哪些談話內容該記入筆錄，哪些證據該進入案卷，存在模糊之處，這些都需要出臺相應的規范。可見，為了避免冤假錯案，我國監察機關應當樹立客觀公正觀，不僅收集有罪證據，無罪證據也應當收集，無罪罪輕證據都應該入卷，移送審查起訴。同時，對于辯方要求調取相關辯護證據的請求應當充分配合支持。

其四，樹立支持公訴觀。以審判為中心改革之后，公訴機關在法庭面臨艱難的指控任務，需要獲得偵查機關、監察調查機關的支持、配合，因此監察機關應當樹立支持公訴觀，將公訴成功作為工作成效的重要判斷標準。比如，在調查時，監察機關應當按照庭審的要求收集證據，公訴機關最熟悉庭審證據要求，遇到疑難復雜案件，主動聽取公訴部門的意見，接受公訴機關引導取證。又如，在庭審過程中，當案件面臨質疑時，監察機關配合調取同步錄音錄像、監察人員出庭作證，幫助公訴人證明證據收集的合法性。再如，以審判為中心改革以證人出庭作為關鍵點，如果證人不出庭則以審判為中心可能只是句空話，然而證人出庭還需要辦案機關的積極配合，因此監察機關應當積極配合促使控方證人出庭，在法庭無法通知辯方證人的情況下，監察機關基于客觀公正理念也應當配合查找，并積極促使其出庭。

其五，樹立證據裁判觀。按照審判的定案標準全面、客觀、規范收集證據，是構建以審判為中心的訴訟制度的關鍵所在。監察機關要切實落實好《監察法》第33條第2款要求，監察案件證據運用要滿足審判的標準，在證據規格和標準上要向審判要求看齊。從而，監察機關是否破案，不以突破口供為標準，而是要形成相互印證的體系化證據，確保案件質量能符合庭審需求，實現監督辦案從“抓人破案向證據定案轉型”。因此，監察機關首先應當完善內部制度，促使辦案人員盡早完善證據，避免出現“在審查起訴需要補充偵查時，證據已經滅失”等無法彌補的窘境。其次，需要建立健全符合裁判要求、適應各類案件特點的證據收集指引制度，監察調查要自覺以審判認可的標準辦案，在證明標準上，要采取和審判統一的證明標準，主要是按照實踐中法院對該類案件的具體證明標準調查收集證據，不能自行其是，不能帶病移送審查起訴。最后，除了通過引導偵查取證、聯系會議、監察人員出庭，還可以建立監察人員旁聽庭審制度，讓監察人員真正理解裁判證明標準。

其六，樹立依法調查觀。監察機關行使職權應當嚴格遵守監察法和其他法律的有關規定，與司法機關互相配合、互相制約，保證法律得到準確有效的執行。［8］《監察法》明確規定：嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人和涉案人員；以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。可見，監察案件也應當排除非法證據。庭審實質化，應使案件證據的合法性受到法庭的充分檢驗，因此偵查機關必須牢固樹立依法收集、固定、保存證據的理念，要全面規范監察調查行為，嚴格排除非法證據，著力提升取證的合法性、規范性、可證明性，使案件能經得起非法證據排除程序的檢驗。

三、以審判為中心改革中“監察調查——檢察公訴”的配合關系

處理好監察調查和審查起訴之間的關系，是監察調查應對以審判為中心改革的重要內容。對于監察案件而言，也提出了如何加強檢察機關與監察機關配合，以滿足審判中心需求的問題。

（一）檢察機關與監察機關相互配合的關系

監察調查與審查起訴之間的關系，同起訴與偵查之間的關系具有一定的類似性。對于起訴與偵查之間的關系，為滿足1996年刑事訴訟法修改后庭審對抗需要，曾經有不少學者主張檢警一體化，實質上就是訴偵一體化改革［9］，然而，由于提前介入偵查的檢察官并不擅長偵查專業，也缺乏公安系統強大的社會資源支持，其指揮、領導偵查反而會弱化偵查效能。在一番爭鳴之后，基本否定檢警一體化，轉而采取了檢察引導偵查取證的方案。但是實踐效果而言，案件質量在滿足庭審需要上仍有不足。

關于以審判為中心的訴訟制度改革，理論上和實踐中基本形成共識，公安機關、檢察機關之間的關系雖然仍需堅持分工配合制約原則，但應當密切偵訴關系，滿足以審判為中心的高要求。這次以審判為中心的改革，與之前的檢察引導偵查取證有所不同，最高人民檢察院提出檢察主導審前程序，引導取證只是主導審前程序的一方面而已，主導審前程序還包括檢察機關發揮犯罪事實構建主導者地位。特別是，應當樹立大控方格局觀，在大控方格局中應當確定起訴的優勢地位，“確立檢察在審前程序的主導地位，建立審前程序以公訴為龍頭的訴訟結構”，“樹立偵查職能服務于公訴職能的觀念”。［8］同時，偵訴之間的配合主要是指偵配合訴，而不是訴配合偵。［10］

與上述論述相同，基于專業的差異性，審查起訴機關無法有效領導監察調查，同時，基于當前監察委員會對反腐敗的主導權，必然由監察委員會主導監察調查，檢察領導監察調查不合適，也很難建立檢察機關主導審前調查的制度。因此，監察委員會引導監察調查取證是相對合適的。同時，監察案件同樣面臨需要高難度證明的問題，還是需要密切監察調查與審查起訴的關系，共同完成指控職務犯罪的重任，這樣才能順應以審判為中心的訴訟制度改革。

（二）密切調查與公訴關系的要點

其一，發揮檢察院公訴引導調查取證的重要作用。監察官處理較多的是違紀違法行為，而不是犯罪行為，對刑事審判的證據要求把握不準。公訴檢察官對法庭的證據要求把握更加準確，其提前介入調查更有利于監察案件調查中證據體系的完善。人民檢察院刑事訴訟規則規定，檢察機關可以主動提前介入偵查行為，但不能主動提前介入監察案件，只有監察機關商請后才可以提前介入監察案件。可見，監察案件密切調查過程中檢察機關與監察機關配合關系的主動權掌握在監察機關手中，為了有效提高案件質量，監察機關在辦案過程中，對于一些證據體系比較難把握的案件，應當主動邀請檢察機關提前介入。提前介入的檢察官主要從引導監察調查、完善證據體系的角度，提出建議。

其二，發揮補充調查機制，完善證據體系。現行法律要求，人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，認為需要補充調查的，應當優先退回監察機關補充調查。必要時，可以自行補充偵查。由于絕大多數監察案件，檢察院并未提前介入，審查起訴之后發現案件存在事實不清、證據不足的問題，需要通過列出補充調查提綱，退回補充調查，完善案件質量，其既是事后制約手段，也是相互配合的重要體現。然而，之前在退回補充偵查實踐中，常常出現無法獲得偵查機關有效配合，無法發揮補充偵查效果的現象。對于相對強勢的監察機關，如果未能建立有效的協作理念與程序機制，更容易產生這種情況，實踐中已經出現監察機關對檢察院退回補充調查加以排斥，甚至不允許退回補充調查的現象。因此，必須采取有力措施，保障補充調查的效果。對檢察院而言，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》）第343條規定，檢察院應當以詳盡的補充調查提綱提高補充調查的有效性：“需要退回補充調查的案件，人民檢察院應當出具補充調查決定書、補充調查提綱，寫明補充調查的事項、理由、調查方向、需補充收集的證據及其證明作用等，連同案卷材料一并送交監察機關。”對監察機關而言，應當以支持公訴作為重要的理念轉型，認真配合完成補充調查，制作充分完備的補充調查報告，確保補充調查效果。對于出現檢察機關需要追捕、追訴漏罪、漏訴的犯罪嫌疑人，監察機關也應當積極回應。

同時，正確處理退回補充調查期間是否轉為留置的問題。根據《刑事訴訟規則》第343條第3款規定，人民檢察院決定退回補充調查的案件，犯罪嫌疑人已被采取強制措施的，應當繼續沿用刑事強制措施，“監察機關需要訊問的，人民檢察院應當予以配合”。這主要是指，如果監察機關需要提審被逮捕的犯罪嫌疑人，檢察機關應當配合提供提押手續。

其三，配合檢察機關要求，補充提供證據。根據《刑事訴訟規則》，檢察院在審查逮捕、審查起訴過程中，對于案件證據上的矛盾，可以通過親歷審查的方式進行核查，同時，也可以要求監察機關補充特定證據。比如，要求監察機關鑒定、要求復驗復查、可以要求調查人員或者偵查人員提供獲取、制作實物證據筆錄的有關情況。同時，在審判過程中，需要補充調查的，只能采取檢察院直接補充偵查的方式進行，必要時檢察院可以要求監察機關提供協助，也可以書面要求監察機關補充提供證據。刑事訴訟法律的這些規定都提出了在移送審查起訴后，監察機關繼續配合檢察機關，完善案件質量體系的要求。《監察機關監督執法規定》第74條也規定：“案件提起公訴后，監察機關應當配合做好刑事審判工作。”此外，在需要證人出庭時，監察機關配合促使證人出庭，對于需要監察人員出庭的情形，監察機關也要正確對待，充分配合。

其四，配合做好強制措施的銜接。對于已經留置的案件，移送審查起訴時，檢察機關需要以先行拘留對接，拘留后必須及時送看守所羈押，至遲不超過24小時，此前其必須及時制作拘留決定書，并交付公安機關執行，并完成犯罪嫌疑人的身體檢查，還要在24小時內進行訊問、通知家屬、執行拘留時告知辯護權。這些工作煩瑣、龐雜、要求高，監察委員會應當提前告知檢察院，解決好管轄權問題，并配合檢察機關在當日完成上述刑事訴訟行為。

其五，配合完成證據合法性證明。監察案件取證合法性證明離不開監察機關的配合。為了證明證據的合法性，無論是審查起訴還是在審判中，檢察院可以和監察機關協商溝通調取有關錄音錄像；在法庭對證據收集合法性進行調查過程中，公訴人可以提請法庭通知調查人員出庭說明情況。《監察機關監督執法規定》第70條和第74條，也規定了監察機關對此的協助義務，包括“應當支持配合”檢察機關依法調取同步錄音錄像；為了證明取證合法性，“要求有關人員出庭說明情況”時，監察機關依法“根據需要予以配合”。

其六，檢察機關需要尊重監察機關的處置權。對于職務犯罪案件，在監察體制改革過程中，建立了集中統一、權威高效的監察體制，同時《監察法》第4條第2款明確了監察機關與審判機關、檢察機關之間的“相互配合、相互制約”的關系。有學者在論及執法部門與監察機關的相互配合制約關系時認為，從宏觀層面，應當加強配合制約關系的合憲性解釋，保證權力之間核心領域不受侵犯，堅持正當法律程序，強化司法審查，將權力關進制度的籠子里。［10］因此，需要解決監察調查的政治性，比如“四種形態的轉化”，如何在刑事法律框架內得到尊重。

四、以審判為中心改革中司法對監察辦案的制約

當前，由于監察對象的全覆蓋，實踐中一些地方出現檢察院、法院在制約上相對較弱的問題，一些以審判為中心訴訟制度改革的措施可能出現難以落實的問題，比如證人出庭、非法證據排除等，必須充分發揮審查起訴對監察調查的制約功能。同時，監察機關與檢察機關更多的工作關系體現在“溝通協作”方面，在制約方面仍存在許多不足之處。在以審判為中心改革中，充分發揮法院、檢察院對監察案件的制約作用是該改革的關鍵。

一方面，應當明確檢察機關對監察案件的制約作用。檢察機關作為法律監督機關，具有偵查監督的重要職能。有觀點認為，基于檢察院的憲法地位，檢察機關應當對監察機關的職務犯罪調查行為展開監督，兩者的關系應當是一種監督關系。［11］然而，監察委員會屬于政治權力的機構，其采取與紀委合署辦案的方式，其管轄包括了職務違法的調查權，從構建集中統一、權威高效的監察體制而言，監督模式并不合適。依法治國尤其是審判中心主義的政法話語又要求監察機關的調查行為必須受到制約，采取制約模式是相對合適的，是對《憲法》和《監察法》文本的解讀，為權威文件和立法話語充分肯定。［12］在以審判為中心的背景下，由于檢察院與監察委員會不存在監督與被監督關系，對于監察調查案件而言，主要表現為相互配合制約關系。檢察機關的制約只體現在事后制約，而不是同步制約。事后制約是指人民檢察院制約監察機關的調查權只能在監察機關調查終結之后，而不能在監察機關調查之中進行制約，這是監察機關作為行使監察職能的專責機關這一法律地位決定的。［13］因此，監察機關調查過程不允許檢察機關的監督，對于調查過程中的非法調查行為，檢察機關不能展開監督，提出檢察建議，或者提出監督意見。

另一方面，貫徹以審判為中心的改革精神，還要法院通過庭審對監察調查的結論進行裁判，對監察調查收集的證據進行審查，對以非法方法收集的證據進行排除，進而實質性地發揮審判對監察調查的制約作用，避免監察調查重新走上“以偵查為中心”的老路。［8］檢察機關作為審查起訴環節的主持者，應當通過細致的工作將審判的標準傳遞至監察機關的辦案工作中。

因此，在以審判為中心訴訟制度改革中，必須強調法院、檢察院對監察案件的制約作用，這種制約主要表現為事后制約，包括對違法調查所獲得證據予以排除，對不符合證明標準的案件以不起訴、判決無罪予以制裁。主要表現為以下幾個方面：

第一，堅守證據裁判原則，否定質量不過關的案件。案件移送人民檢察院后，人民檢察院必須對案件實質性審查起訴。審查起訴是檢察機關公訴職能的重要部分，為了保證國家公訴權行使的合法性、統一性和嚴肅性，檢察機關應對監察機關移送案件的事實、證據、法律等進行全面審查，嚴格把關，以確保公訴質量［8］。從而，發揮制約監察機關的職務犯罪調查的作用。

對于監察案件也應當以審判為中心的高證據標準要求案件質量，不能降低監察調查、起訴的證明標準。檢察院經過審查起訴可以調整事實認定，減少犯罪金額，對于不符合起訴條件的案件，要堅決做出不起訴決定。實踐中有的地方出臺要求檢察院不能作出不起訴，特別是存疑不起訴的內部規定，或者要求調整事實和證據需要提前征得監察委員會同意的做法，是完全不合理的。當然，根據《刑事訴訟規則》，人民檢察院對監察案件作出不起訴應當履行報批程序，由上一級檢察院批準。

以親歷審查發現證據問題。親歷審查是發現案件問題的重要方法。在以審判為中心的訴訟制度改革中，檢察機關提出以親歷審查強化對偵查的制約，并作為重要的改革經驗。筆者認為，對于監察案件也應當通過親歷審查實現制約，對于一些關鍵證人、犯罪現場等，檢察官應當改變僅審查案卷的方式，更多采取直接審查在案證據的方式，對案件的事實和證據作出判斷。在審判中，證人出庭是親歷審查的重要方式，也是以審判為中心改革的關鍵，因此監察委員會應當配合司法機關要求，確保證人能依法出庭，滿足庭審實質化需要。

第二，充分保障辯護人的辯護權。根據《刑事訴訟規則》第145條規定，人民檢察院應當自收到移送起訴的案卷材料之日起三日以內告知其有權委托辯護人。因此，監察案件移送審查起訴之日起，犯罪嫌疑人就有權委托辯護人，辯護人有權通過會見、閱卷等方式提供有效辯護。此時，控辯雙方都存在通過先會見、先閱卷，爭取辦案主動的動力，特別容易出現不當限制辯護權現象，應當加以克制。此時，檢察機關應當充分保障辯護權，引入外部制約，強化對監察機關辦案的制約。

第三，主動排除非法證據。由于檢察院并不能對監察委員會的調查活動進行監督，人民檢察院在審查起訴過程中，不能以監督的目的，審查調查活動是否合法，糾正違法行為，提出檢察建議。然而，根據《刑事訴訟規則》第341條的規定，其應當基于證據適用的目的審查證據的合法性：“人民檢察院可以對監察機關收集證據的合法性進行審查，包括要求監察機關對證據收集的合法性作出說明。審查后，發現有應當排除的非法證據，應當依法排除，同時可以要求監察機關或者公安機關另行指派調查人員或者偵查人員重新取證。必要時，人民檢察院也可以自行調查取證。”在審判過程中，也應當嚴格落實非法證據排除規則的司法解釋，充分保障辯方請求排除非法證據的權利。通過非法證據排除實現監察調查行為的規范化是以審判為中心工作中非常重要的制約手段。

第四，充分發揮自行補充偵查取證的制約作用。《刑事訴訟規則》第344條規定，對于監察機關移送起訴的案件，言詞證據的個別情節不一致的，物證、書證等證據材料需要補充鑒定的，其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形，人民檢察院可以自行補充偵查。可見，刑事訴訟法規定檢察院可以在必要時，通過自行補充偵查，有效查明事實證據，這也是親歷審查的一部分，有助于糾正案件中事實和證據的錯誤，發揮制約作用。

第五，對漏罪、漏訴的，依法直接提起公訴。審查起訴過程中，發現漏罪、遺漏犯罪嫌疑人，檢察機關無權以法律監督的名義提出糾正意見，要求監察補充移送，那么檢察院對于犯罪事實是否可以放棄追訴？顯然不是，檢察院具有追訴犯罪的職責。而且，其對監察機關有權制約，如果不能采取任何措施，顯然不符合兩者之間的定位，現行立法在該問題上基本處于空白。之前，對于公安機關偵查的案件，對于遺漏的犯罪事實或者犯罪嫌疑人，檢察院可以監督，以退回補充偵查的方式要求公安機關追訴，對于犯罪事實清楚證據確實充分的也可以直接增加犯罪事實或者直接追捕、追訴。也即，根據《刑事訴訟規則》第349條，對于已經查清的事實，可以直接提起公訴，這是對監察機關不依法移送案件事實或者遺漏重要案犯時，可以采取的有力的制約措施。然而，對于事實不清、證據不足的遺漏事實和遺漏的犯罪嫌疑人，如果監察機關不配合補充調查，現有法律并未明確檢察院可以直接偵查然后追訴，也不屬于上述自行補充偵查的范圍，否則會導致檢察院變相獲得監察委員會管轄案件的管轄權，不符合我國管轄權的分配制度。

此外，還需要完善司法體制，保障檢察院、法院依法獨立公正行使職權。對于監察案件，各級監察委員會高度重視，容不得半點錯誤，這種對案件質量高要求的態度值得贊許，問題在于正如設置過高的考核目標一樣，其在實踐中容易變異。比如，有些地方要求在提前介入時必須把關案件質量，不允許檢察院退回補充偵查，再如有的地方對司法機關啟動非法證據排除極度反感、排斥，甚至將之認為是挑刺，同時由于司法機關屬于紀委、監察委員會的監察對象，違紀違法犯罪調查都可以由紀委、監察委員會啟動，在檢察院、法院都有派駐的監察機構，導致檢察官、法官心生忌憚，這些都影響了司法機關的辦案獨立性。為了加強制約，需要做到以下幾點：

一是確保司法機關依法獨立行使職權。習近平總書記在2014年中央政法工作會議上的講話中提出：“要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系。各級黨組織和領導干部要支持政法系統各單位依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。”［14］這是法院、檢察院在后續程序中發揮制約作用的關鍵，應當確保總書記在中央政法工作會議上的講話精神得到毫不偏離的執行。

二是必須合理設置目標管理指標。目前，地方實踐中出現一些不合理的要求、指標。時任中央紀委國家監委案件審理室主任陳國猛指出，各級紀檢監察審理部門要加強與司法執法機關的相互配合和相互制約，做好涉嫌職務犯罪案件的移送審查起訴工作，堅決防止設定“零延期”“零退查”“零不訴”“零無罪”“零上訴”等不切實際的工作目標。堅決杜絕“未審即定”“先定后審”“以會代審”等問題的發生；決不能違背工作實際和辦案規律，不顧案件質量，片面強調“快立、快查、快審、快結”，堅決防止出現“重效率輕質量”、隨意擠壓占用審理時間的情況［15］。這些觀點隨后寫入中央紀委辦公廳2019年5月份印發的《關于加強和改進案件審理工作的意見》。未來必須避免類似不合理的要求，充分發揮法院、檢察院在后續程序上的制約作用。

三是規范司法懲戒制度，堅守司法責任追究程序。一方面，確立監察委員會對司法官采取“對人監督”而非“職權監督”的原則。［7］監察委員會應立足于對司法官是否有腐敗行為的調查，對于司法官在行使司法權的過程中是否違反法定程序、在案件事實認定和法律適用過程中是否存在差錯，不應當納入監察委員會監督的范圍。［16］另一方面，對司法官的違法違紀行為，應當啟動內部調查。同時，落實司法責任制，認定錯案必須走司法責任追究程序，由司法懲戒委員會提出建議，當然司法懲戒委員會必須實質上發揮作用。司法官的職務行為構成犯罪的，如果符合檢察機關偵查權管轄范圍，應當優先由檢察機關偵查。

五、結語

監察體制改革創造了檢察院審查起訴直接對接監察調查的程序架構，帶來一系列銜接的難題。實際上，防范冤假錯案是辦理任何案件的生命線，由于監察委員會職務犯罪調查的特殊性，監察案件更需要適用以審判為中心的訴訟制度改革，以實質化的庭審檢查監察調查結論的正確性。這也給監察調查案件的質量提出了高要求，一方面監察機關要規范監察調查行為，另一方面要加強監察機關與檢察機關在監察案件中的配合，共同完成監察案件的證明責任，同時也要發揮檢察機關和法院的后續制約作用。實踐中，對監察案件存在事后制約難的現象，對此監察機關需要調整觀點、主動配合，檢察院、法院也要堅守質量標準，依照監察法和刑事訴訟法，充分發揮制約作用，做到公正司法。