不確定世界的二元性治理：構建常態與應急的平衡

世界環境變化、經濟技術發展和不確定性增加，均對國家治理體系和治理能力提出更高要求，也帶來更多挑戰。政府一方面要努力精進常態治理模式下的效率、公平價值，維系治理的穩定性和可靠性，另一方面要積極探索應急治理中的韌性價值，提升治理的適應性與敏捷性。不同治理價值與理論間存在天然矛盾與沖突，可以引介組織研究領域新興的二元性理論范式，從結構、情境、領導者知識、組織間協同等層面探索國家治理如何在效率與韌性、發展與安全之間保持平衡，有效構建常態與應急結合的綜合型治理體系。

現代社會是一個“VUCA(易變性、不確定性、復雜性和模糊性)的世界”［1］，在日益復雜且不確定的世界中，安全和可持續性發展是公共治理面臨的棘手問題。2019年底至2020年，席卷全球的新冠肺炎疫情無疑是一只突如其來的“黑天鵝”，這場重大公共衛生事件的突發性、緊迫性、復雜性與棘手性，世界歷史上都很罕見。習近平總書記多次強調，疫情“是對國家治理體系和治理能力的一次大考”，2020年也是中國全面建成小康社會和“十三五”規劃收官之年，當前國際形勢復雜多變，全面推進國家治理體系和治理能力現代化的要求迫在眉睫。

一直以來，公共治理以發展為第一要義，效率是核心價值，面對當前國際環境變化迅猛、經濟社會發展多元、公眾需求復雜多樣，治理應對的不確定性日益增多，雖然之前關于設計公共行政的討論集中在“效率”和“公平”的價值爭辯，但當代辯論日益關注公共治理的“穩健性”“靈活性”和“適應性”，對“包容”“安全”等訴求，成為韌性價值涌現的推動力［2］，韌性概念在公共治理的實踐和研究領域迅速受到關注，被視為治理復雜性與不確定性的一種解決方案，也成為理解社會系統可持續性發展的隱喻。但由于韌性概念自身“缺乏清晰界定和難以操作的特征”［3］，與公共領域主導的效率價值存在沖突，和公平價值也缺少關聯，長期以來在公共管理領域并未得到重視。

應急治理是以安全為目標的治理［4］，中國認識到應急事項在國家治理中的重要性，但與面臨的不確定性和復雜性挑戰相比，應急管理體制在國家治理中的重要性尚未得到凸顯，我們需要重新思考如何基于不確定性來建立國家治理體系。［5］(P2)常態與應急結合的治理體系，不是常規與非常規管理的簡單物理式相加，而是“你中有我、我中有你”的融合，這種融合就是現代化的國家治理體系和治理能力［6］，一方面要精進效率、公平價值導向下的常態治理，另一方面要積極探索韌性、安全的應急治理。本文引介組織領域中二元性（ambidexterity）理論范式，探索常態治理和應急治理如何有機結合，效率價值與韌性價值間如何有效平衡，推進國家治理體系與治理能力的現代化。

一、不確定性世界帶來新的挑戰

現代社會治理過程充滿了不確定性。不確定性是一個多維概念，1990年，Funtowicz和Ravetz提出NUSAP系統（數字Numeral、單位Unit、分布Spread、評估Assessment和系譜Pedigree）,側重測量和數值的不確定性，關注其作為政策輸入的質量。［7］(P22)Walker等學者則認為不確定性是決策者與環境系統間的一種知識關系，將不確定性定義為“對完全確定性知識系統不可實現目標的任何偏離”［8］，但實際的知識系統本身也并非完全確定。

不確定世界中的決策過程是很微妙的。［9］(P109)決策者并不知道未來的治理環境和政策措施的能力，但必須在有限時間內快速采取行動。效率價值導向下的決策是對風險進行量化，其前提是即使在復雜且不確定的系統中，組織也能預測潛在風險?！埃L險）假定以真實形式存在，并且可以通過確定不良事件出現的概率乘以后果的嚴重程度來評估?！保?0］概率的確定需根據經驗和可獲得信息進行復雜的統計，取決于對特定議題的知識儲備以及決策者對其了解程度。但風險評估是一個復雜的社會過程，受個人認知、技術、經驗、環境甚至政治過程等因素的影響和限制，而預置的結構、角色、流程和程序卻可能產生決策盲點或對證據有偏見的檢索。當議題深度不確定或很“邪惡”時，我們很難開發出一個能夠捕捉所有復雜性和不確定性的理性分析。在效率導向下，一個合理的規劃方案要能夠收集到足夠的證據和數據來“映射”整個問題，并預見所有可能的政策選擇和結果。［11］當關鍵數據缺乏或不存在時，情景預測的模糊性使得在具有置信度的情況下將概率分配給未來場景更加困難。防御風險的資源難以得到有效部署，而冗余資源的分配也可能導致僵化，這與效率價值的成本收益導向相違背。此外，必須承認環境固有的不確定性在現有認知和技術條件下仍是無法評估的。

不確定性對常態治理中的效率導向提出新挑戰，與科層制組織結構設計也存在緊張關系。常態化治理需要兼具合理性和合法性、高效性和回應性，公共部門是典型的科層結構，具有嚴格的規章制度、決策規則、刻板流程、明確分工，層級結構意味著加強控制和固化程序，但這種安排并不是為了適應變化而設計，程序是不靈活的，加強控制是以犧牲專業知識為代價的。外部環境變化日益復雜要求政府部門能夠敏捷、適應性的處理各種新問題，傳統科層制結構設計和固化的決策程序與應對不確定性要求之間存在明顯張力。

韌性價值提供了一個治理轉變工具。韌性之所以突顯，是因為“政府和專家承認未來是無法控制的、是不確定和危險的，是對建立在成熟技術基礎上的風險管理文化的考驗”［12］。Joseph的研究“把韌性和對未來不確定的恐懼聯系在一起，提出源于生態領域的韌性以一種有效的方式證明政府治理的正當性”［13］。韌性被納入政府治理詞匯，成為個人、組織、社會等發展目標的“崇高品質”，政府部門將韌性確定為一種提升治理能力的努力，對看似“不可控”的事務施加一定程度的控制，或者說是一種糾正不確定性的戰略。［14］

二、公共治理領域中的韌性價值

公共行政是理論與實踐廣泛而無確定的結合，目的是促進更好地理解與認識政府與社會之間的關系，開創符合效率、效能和公民深層需要的管理實踐。［15］(P4)不同價值觀和行政理論之間存在著永恒的矛盾［16］，長期以來，效率優先還是公平優先的爭辯促使公共行政學朝向不同的發展軌跡，并形成多元的理論流派。隨著組織邊界趨于模糊、公共權威日漸式微、社會價值日趨多元，傳統的效率與公平價值難以應對不確定性下的復雜情境，公眾對可持續性發展和安全的需求將韌性價值推進實踐領域與理論研究視野。

韌性（resilience）概念在19世紀中葉首先應用于機械學，意指物體在受到外力沖擊發生形狀變化沒有斷裂的情況下恢復到初始狀態的能力。加拿大學者霍林將“韌性”引入生態系統，并區分了兩種韌性：“工程韌性”和“生態韌性”。［17］進入20世紀90年代，Walker和Folke等學者將韌性從生態系統延展到社會系統，提出演進韌性，認為韌性是系統本身固有屬性，獨立于危機之外并根據外界環境不斷調整而動態演變。這種理解反對恢復平衡或僅僅提高應對干擾的能力，提倡一種新的形式和功能，以更好地適應沖擊或壓力。演進韌性強調系統適應變化的必要性，這一發展也推進韌性概念的研究從生態系統進入社會系統。

公共管理領域中的韌性研究可追溯至20世紀80年代，威爾達夫斯基詳述了應對風險的兩個主要策略： 預期和韌性，將韌性定義為“應對危險并在受挫后恢復原狀的能力”［18］(P77)。胡德（C.Hood）提出，公共管理的價值至少包含三種類型：西格瑪式（Sigma-type）、西塔式（theta-type）和拉姆達式（lambda-type）。西格瑪式價值強調經濟和效率；西塔式價值指合法性和公平；拉姆達式價值則關注安全和韌性。但胡德在文章中明確指出，任何組織都難以同時實現三種價值。與效率、公平一樣，韌性也是一種政治、文化和社會建構，意指承受打擊并從中學習，即使在“最壞情況”下也能保持運作，并在危機中迅速適應。［19］韌性價值的主要貢獻在于提出治理系統如何處理并適應意外和干擾，從而維持系統的可持續發展。韌性價值在公共管理領域并未得到重視，一方面源于社會系統與生態系統的本質差異，社會系統固有的復雜性對韌性價值能否應用于社會治理提出挑戰，另一方面也因為韌性自身定義的多樣性，學界對韌性定義頗具爭議。

韌性是系統的一種衡量（measure）、特征（feature）和哲學（philosophy），也是一種能力（capability）［20］，雖然難以給出統一認可的權威定義，但學者對韌性價值的特征具有共同認知。韌性價值作為對集中、僵化的指揮管理和控制體系的反應而出現，能積極應對來自內部或外部的擾動甚至沖擊，在危機中維持系統功能，在危機后具有迅速恢復的能力，并能通過有針對性、有目的性的學習，吸取教訓，推進系統的可持續性發展。胡德指出，韌性價值具有冗余性（redundancy）、多樣性（diversity）和穩健性（robustness）等顯著特征，在制度設計中強調系統具有一定程度的整合度、開放度和容錯度。韌性組織設計包括：（1）組織具有多元而不是單一目標；（2）系統呈現一定程度的“松弛”，為危機學習或資源部署做儲備；（3）考核設計中關注投入和過程而不是單純衡量產出；（4）具有凝聚力的人事管理結構；（5）促進系統思考而不是狹隘劃分任務的分工結構；（6）合理的容錯機制。［19］

反應多樣性假說認為，增強韌性的唯一途徑就是提升施政系統的冗余性和適應性。韌性價值導向與傳統的效率追求存在天然矛盾：效率價值關注成本控制，必然導向程序化和標準化的操作流程，而韌性價值意味著決策需具備額外和冗余的資源和能力，從而在環境變化中適時改變以適應變遷，但這種資源配置思路要求對冗余性持包容態度。［21］回顧胡德關于公共管理三大價值的闡釋，治理系統可以選擇主導價值，但價值之間相互沖突，新公共管理方式優先考慮系統的效率而非公平和韌性。而韌性價值將公共行政的靈活性、穩健性和多樣性優先于有效性和合法性，雖然對安全和可靠的期望也是傳統公共行政價值觀的核心，但如果公共管理選擇韌性價值，系統關注的核心就是避免系統失敗，減少“停滯時間”，并防止面對威脅和挑戰時出現系統癱瘓。但大多數公共部門日常職能首先是提供公共服務而不只是應對意外和沖擊，此外，組織韌性的行為隨著時間推移造成例程、規范和路徑依賴性，進而也降低了靈活性。程序主義和關注效率的官僚規范與應對復雜性和不確定性時強調的適應性相悖；當尋求維持韌性價值時，官員必須制定策略來平衡和引導這些約束。在公共治理領域，某種程度上，韌性、效率和公平之間的三方權衡總是存在的。

為進一步推進國家治理體系和治理能力現代化，一方面常態治理系統保持穩定、確保治理的連續、高效、合法性和回應性；但同時面對治理環境的高度不確定性，應急治理體系也要具有適應性，敏捷性，及時回應突發狀況。這對政府治理能力提出更高要求，需要政府調整政策、制度、組織結構，甚至戰略來應對新需求。正如March所說，所有組織都必須平衡靈活性和適應性以及權衡穩定性（stability）、預測性（predictability）和效率（efficiency）的需求。［22］

三、組織二元性理論范式

企業如何適應外部環境的變化并獲得可持續性發展，一直是組織領域學者關注的核心議題之一。隨著外部環境的不確定性和市場競爭的加劇，企業要取得長期成功面臨的壓力與挑戰也與日俱增。一方面，企業要關注對現有機會和競爭優勢的利用（exploitation），追求把現有范式發揮到極致以確保組織短期導向的生存；另一方面，也要保持對新的機會和新競爭優勢的不斷探索（exploration），以創造新的范式來保證長期成功。利用和探索是組織中相互矛盾的兩種行為導向，圍繞兩者是獨立、競爭還是平衡，涌現出一系列的研究成果。在特定情境下，一些看似對立的需求能夠通過特定程序，在特定系統中得以實現，學者們便試圖去平衡那些看起來“矛盾對立”的戰略行為，并把焦點從“取舍”（trade-off）逐漸轉移到“二元性”（ambidexterity）。［23］二元性源于拉丁語ambos（both）和dexter（right，與left相對）。意指人的左右手同樣靈巧，也被稱為“雙靈巧性”，也指一般意義上的平衡。組織二元性用于描述組織具有同時實施兩種相互競爭甚至沖突的戰略行為能力。

1976年，Duncan將“二元”概念引入管理學，在Duncan的二元性組織中，一種是正式化和集權性較低的有機結構，主要啟動創新活動；另一種是正式化和集權性較高的機械結構，提高創新活動的執行效率。相較于Duncan聚焦于組織整體能力，1991年，March提出利用和探索是兩種不同的學習方式，認為兩種學習活動相互競爭、自我強化，需要不同的結構設計、文化和制度等。［22］1996年，Tushman和O'Reilly重提二元性組織概念，基于實證研究提出組織同時具有在成熟市場上利用現有資源與在新興市場上開拓新產品的能力。之后，Benner和Tushman進一步提出兩種創新類型：探索式創新和利用式創新。經過四十多年的發展，在組織研究領域掀起二元性理論的熱潮，涌現大量的理論與實證研究成果，二元性也被視為近年來組織領域新興的研究范式之一。［24］

隨著二元性理論的深入發展，越來越多的學者認為，利用和探索兩類活動并非零和博弈，而是相互獨立又彼此正交（orthogonality）。［25］Cao首次嘗試對二者加以整合，提出組織二元性應具有平衡性和聯合性［24］，背后邏輯在于，環境和任務對組織的要求時常是沖突的，組織需進行權衡，成功的組織能夠調和沖突并獲得長期競爭力。Gibson也指出，組織二元性被用來指組織同時做兩件不同事情的能力——利用和探索、效率（efficiency）和彈性(flexibility)，一致性(alignment)和適應性（adaptability）。［26］

組織二元性之所以受到廣泛關注，原因在于，二元性可以促進組織在高度不確定性的環境中既能維持短期生存又能謀求長期發展，通過利用和探索的共同追求，既具創新性、靈活性和有效性（effective），同時又保證穩定性、程序化和效率（efficiency）。研究者們在關注二元性對組織生存和發展重要性的同時，也在探析如何塑造二元性。圍繞這個議題，在早期研究中，學者們關注環境因素對組織適應帶來的挑戰；隨后將關注焦點轉向組織內部的結構設計及協調機制等，間斷均衡和情境二元性思想出現后，研究開始關注高級管理團隊。Simsek尋求組織探索和利用的平衡，整合先前的研究后提出，組織層面、組織之間、環境因素及其相互作用共同構成組織二元性的前因，并從結構分離、情境設計、領導行為、組織間網絡等因素提出實現二元性的多層次模型。［27］

（二）組織二元性的實現機制

結構功能主義認為組織結構決定組織功能的發揮。［28］(P36)結構二元性源于組織進化理論，將組織看作一個有機體，通過自我調整適應外界環境的變化。結構二元性指組織結構設計包含利用和探索兩個獨立的結構單元，分別運營組織不同的戰略行為，每個單元具有不同的運行系統、能力、激勵、程序和文化。如上級單元負責探索，下級單元則負責利用。獨立單元基于組織戰略、核心價值和管理機制整合在一起。結構獨立性確保探索或利用單元獨特的過程、結構和文化不會被對方壓倒。因此，基于結構來實現組織二元性的根本著眼點在于如何處理組織效率與柔性之間的矛盾。一方面依賴集權化、層級制和標準化的結構強化組織的運營效率，另一方面建立高度分權、適應性、靈活機動的小組提升組織柔性。結構二元性的困境在于，雙重結構也可能導致孤立的業務單元無法有效地整合，兩種類型的組織，一種是具有“自由化”“創造力”和“差異化”的創新型組織；一種是強調“控制”“效率”和“效能”的運營型組織。兩類組織各自都可以運行良好，但并不能有效結合。學者進而從組織情境、領導者等層面探析二元性的整合機制。

在組織行為理論中，情境至關重要。情境二元論主張創造一種環境，鼓勵員工通過自己的判斷來選擇利用和探索。Gibson和Birkinshaw對高效能環境進行專門研究，提出了包括“紀律（discipline）、延展（stretch）、支持（support）和信任（trust）”的行為框架，將這些機制分為互補的兩種行為屬性：績效管理和社會支持。一方面，績效管理（紀律和延展的結合）反映了組織如何激勵員工自愿為更遠大、更具擴展性的目標而努力，另一方面，社會支持（支持和信任的結合）反映有必要確保個人在合作的工作環境中確立雄心勃勃的目標，促使員工向他人提供幫助和支持，并信守彼此承諾。這些元結構（績效管理和社會支持）的相互作用創造了一個高效能的組織環境。［26］

相較于結構因素，情境二元性建議建立一套精心設計的組織制度和組織文化，良善的組織環境可以使成員同時兼顧工作中的利用和探索，當他們努力有效（effective）（做正確的事情）時，也會考慮如何高效（efficient）（把事情做好）。

研究發現，高級管理者在實現組織二元性方面起到關鍵作用。結構二元性可能導致孤立、獨立的單元無法有效進行戰略整合，可以由高層管理者處理沖突以實現均衡。Smith和Tushman關注高層管理者在面對探索和利用矛盾時的應對策略，認為決策中矛盾的處理其實是根植于高層管理團隊的矛盾認知，提出在高級管理者中建立矛盾的認知框架使組織在利用和探索之間平衡矛盾。［29］Burgelma描述了這些復雜的管理整合過程，指出“戰略辯論”（strategic debate）的必要性，鼓勵持不同政見的領導者提出自己觀點。［30］(P5-20)Lubatkin等則強調行為整合的作用，行為整合是一種全面的高層管理團隊流程結構，為管理團隊提供交流平臺，管理者可以在平臺交換知識、意見，解決沖突，整合看法，體現了管理團隊的整體性和一致性。［31］

四、基于“二元性”多層次框架構建常態與應急治理的平衡

對組織而言，開發是提升效率、確定性，加強控制、減少變化；探索是發現、自主、創新和包容變化，利用和探索二者的平衡是困難的，但可以通過二元性的設計謀求兩種能力的共同發展。對于國家治理，常態治理關注效率、合法性，強調日常管理和公共服務中的高效、穩定和負責；應急治理則強調韌性、安全，系統在受到沖擊后能迅速恢復，常態與應急治理間也存在張力。在借鑒Simsek組織二元性多層次框架的基礎上，從組織結構、組織情境、領導者以及組織間網絡等層面構建實現常態與應急治理雙靈巧的多層次框架，如圖1所示。

圖1 常態與應急治理多層次分析框架

（一）組織結構的二元設計

組織結構設計及決策程序安排對治理的效率、合法性和韌性都很重要，但要同時創建一個高效、誠實、公平、穩健、有彈性又具靈活性的行政系統，卻充滿挑戰。［19］公共部門是典型的科層制結構，等級層次分明、職能條塊清晰，層級制結構有助于公共部門日常高效運作并做出透明、負責、回應性決策，但嚴格的等級制度、既定的決策規則、固化的運行流程難以適應環境變化并敏捷應對各類突發事件。在不確定性情境中，提升治理體系的適應性，公共部門內部須進行戰略性調整，加強職能部門間的協調配合，解決其應對極端事件反應不足甚至反應無效的問題。協調配合意指相互依賴的行為體為了實現共同目標而調整其行為與決策，但同時協調也會因為權力運行導致影響公共安全的政策落入不同職能部門的職責范圍之間，沒有部門對其負責，因而出現“責任空白”（underlap）。一個有效的解決路徑是組建“牽頭機構”（lead agency approach）［32］，這是界于傳統科層制結構和新興網絡結構間的一種形式，是融合了科層制的網絡結構：一方面，具有網絡性質，主持一個為協調政策而設立的跨部門工作組；另一方面，類似傳統的層級協調，管理網絡內的其他參與者。

長期以來，中國實行“單災種”“單部門”的應急管理體系，不同職能部門負責管理不同類型的突發事件與災害，分類管理模式雖具有專業性、垂直性優勢，但職能部門之間缺少有效聯動與協作，應急管理資源分散、條塊分割、各自為政等問題突出。面對問題本身的復雜性、棘手性，只有在非線性決策過程中，整合多方資源，不同層級的政府或職能部門共同參與。為適應新的應急管理要求，中國共產黨和政府在應急管理體系、結構與職能設置上進行積極探索，于2018年正式組建應急管理部，立足于中國實際，在應急體系的組織結構設計中體現為以應急管理部為牽頭機構的多主體協同網絡，應急管理部負責日常的風險防控和災害管理，當出現重大災情和突發事件，由應急管理部牽頭協調各相關職能部門共同履職，有效整合應急管理部門的綜合優勢和相關部門的專業優勢，從而提升跨部門協同應對重大突發事件的能力。

相對于正式序列中的職能部門，在中國治理實踐中還產生了一種土生土長的技術性治理組織：領導小組。［33］領導小組雖非正式職能機構，但履行“協調”“議事”等功能，具備“靈活性”“適應性”等特征，廣泛運用于中國各類治理活動中，有效處置正式序列機構難以應對的跨領域、跨部門、跨地域型復合公共事務，特別在應對各類危機與重大災害管理中發揮舉足輕重的作用。這次應對新冠疫情，最大的亮點是迅速成立“中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組”。［34］不確定性加劇，治理環境日益復雜多變，傳統單一職能部門的分類垂直管理難以有效應對新情勢，中國共產黨和政府積極探索具有中國特色的應急管理體系，結構設計上專常兼備的應急管理部與更具靈活性的領導小組相結合，既回應常態治理中的效率與公平，又有效提升國家整體的應急能力。

（二）情境二元的設計

實現國家治理系統穩定性和靈活性的平衡，制度和文化至關重要。在社會科學領域，制度一直是理論研究的中心問題［35］，制度是指導人類和組織行為的正式和非正式規則，使社會交往與互動具有可預測性。為有效推進我國治理體系現代化，現有制度設計須適應不斷變化的環境，在變革面前培養可持續發展的能力。這也給制度如何滿足這些需求提出了難題，制度之所以具有根本性、全局性、長期性、穩定性，是因為制度通常涉及原則性、框架性、普遍性內容，但其靈活性、細則化、特殊性不足，難以適應高度的不確定性［36］，因此需要加強文化建設，用文化滋養推進制度完善，制度與文化相融共進，共同推進國家治理體系建設的現代化。

相較于常態治理，我國應急治理的制度建設還比較薄弱，存在短板?？茖又圃O計強調控制和程序，應急治理中“應對意外”“適應性”“社會學習”則意味著弱化控制，學習作為一種工具，常被視為是與控制權的競爭。［37］對處于不斷變化時代的成熟組織來說，同時掌握控制和學習兩種治理工具是至關重要的。但研究表明，政治因素常常抑制社會學習，組織對失敗的問責妨礙了經驗學習活動。即使問責制是對官員的一種激勵機制，同時具有回應社會壓力的政治功能，但也不應該夸大問責的作用。［38］常態與應急治理的突破在于建立問責制度與容錯文化的平衡。一方面對領導干部進行精準、科學問責，做到問責主體明確、尺度統一、問責事項具體，進而釋放機制的監督力量；另一方面，也要進一步健全容錯文化，避免泛化問責、克服一刀切等問題。［39］容錯文化并不是對錯誤聽之任之，而是強調政府部門通過社會學習，積累治理經驗，提升應對復雜問題的能力，避免再犯類似錯誤。有效的社會學習取決于很多因素，其中一個重要方面就是保持考核與學習的平衡，不能以問責代替學習和反思，也不能忽視問責，以免導致一切改進流于形式。［5］(P10)

不確定情境中的經驗學習并不總是理性的，也可能采取迷信學習（superstitious learning）的形式。［40］社會學習是知識、技能或態度的改變，進而帶來行為變化甚至制度變遷。社會學習可以作為一種適應機制來培養，通過協作、迭代、自組織、邊做邊學的過程，增強系統的適應能力。［41］中國共產黨具有很強的學習與適應能力，是一個高適應性和韌性的政黨，善于自身反省和學習其他政黨的執政經驗教訓；中國的決策者和政策倡導者能夠利用各種形式的實踐和實驗進行學習，進而調整政策目標和政策工具以回應不斷變化的社會環境，形成高適應體制的“中國模式”。［42］雖然每次重大突發事件的發生都為學習打開“機會之窗”，但災害發生后，容易出現“譴責游戲”，降低組織從災難中的學習能力，需要調整問責機制，健全容錯文化，變權力主導為技術主導，進一步強化危機學習制度。［43］

（三）領導力二元視角

面對日益復雜且不確定的決策環境，領導者是“持續的政策制定者”，需具備綜合運用各類治理工具進行即興創作（improvisation）的能力［44］，即興創作有助于在具有挑戰性的環境中應對各類突發事件，需要在決策過程中對不同的知識與權力源進行組合連接，要求領導者是“專業多面手”，既具備綜合協調和管理的政治、行政能力，又具有專業知識和豐富的實踐經驗。政治能力即領導者有能力確定正確的戰略方向，具有圍繞議題推進共識的力量，不僅對促進及時有效的決策至關重要，同時也是推進多元參與者協作的重要因素。［45］專業技術能力指領導者能權衡并科學評估政策選擇和方案的影響，做出明智選擇的能力。［46］專業知識曾被理解為在某一特定領域的專門知識。隨著社會越來越復雜，專業知識已從理論知識擴展到包括執行任務和解決問題的經驗和技能。經驗被視為專業知識的一個重要組成部分，超越了通過教育獲得的理論知識，而是在長期實踐經驗過程中獲得。工作技能指有效地執行任務實現目標的能力。此外，公職人員的職業精神不僅局限于知識、經驗和技能，還包括對公共利益的責任感和價值觀。專業知識的每個組成部分并不是單獨實現，而都以組件間的動態交互為特征。為有效進行職能結構間的協調，須加強領導者的專業知識，提升領導者的協同管理能力。

公共部門的領導者區別于僅具有協調反應能力但缺少專門知識的一般行政人員，也不同于在各自領域具有高水平專業知識的專家。為有效應對不確定性的挑戰，領導者必須是具有專門知識和經驗的專業人員，這也對領導干部提出更高的要求。習近平總書記在十九大報告中明確要求領導干部要具有八種本領，一方面提升政治領導本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作的本領、狠抓落實的本領，實現政府決策和領導系統的專業化、科學化、規范化，另一方面具有改革創新本領、學習本領和駕馭風險的本領，提升政府決策和領導機制靈活性、及時性和有效性。

（四）政府主導的多主體協同網絡

不確定性對國家治理體系和治理能力的系統性、整體性、協同性提出更高的要求。隨著不確定性和復雜性的增加，決策時間的緊迫，行政系統開展多組織合作，構建多層次組織協同治理網絡。從協同治理的生成邏輯來說，它不僅是國家與社會關系嬗變的必然要求，也是隨著后工業社會公共性的擴散而逐步建構出來的。在實踐層面則是應對高風險社會，不同參與主體在目標、利益和權力重構基礎上建立信任和合作關系的過程。［47］協同治理指將多元利益主體匯集在一個決策情境中，執行一個否則不可能完成的公共目標，一個或多個公共機構在集體決策過程中與非政府的利益相關者交流、溝通的治理安排。協同式治理有助于有限資源的最佳利用，以及主體間無縫的信息共享與交流。共享意識和信息交流在不確定性危機中起著重要作用，而層級制結構難以在相關參與者之間建立對風險的共同認知。［48］任何系統和組織都不是孤立存在的,因而其韌性的提升有賴于它與其他系統的關系。協同治理有助于促進相互理解，提升信任并達成共識，通過協作可以有效提升系統韌性，最大限度地提高治理能力。

中國也在積極探索政府與社會力量在應急治理中的良性合作，2016年12月，中共中央、國務院印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》，進一步提出健全社會力量參與機制，構建多方參與的社會化防災減災救災格局。在新的發展形勢下，公共行政領域從等級控制向網絡協同的轉變，通過向企業、社會組織、公民等社會力量資源輸出與賦權，有效構建多元主體合作治理網絡，為社會編織“安全網”，增強全社會抵御系統性風險與非常規突發事件的韌性。［49］但另一方面也要注意，網絡很重要，但這樣的行政安排并不意味著等級制度不再有效，或者網絡中的所有參與者都有平等發言權。網絡是松散的、開放的和“扁平”的治理模式，但它們往往也被嵌入“層級制的陰影”（shadow of hierarchy）［50］。此外，盡管網絡協作有助于提升應對環境的不確定性，但不同參與者的相互依賴性本身也可能會增加網絡組織內部的不確定性，組織之間的競爭關系、不同的制度邏輯、差異性管理等也會帶來新的挑戰?；趨f同治理理論，需構建適合中國國情的應急治理的協同路徑，既避免應急實踐落入“唯政府論”的窠臼，也要破除“網絡治理應對一切”的迷信，協同治理是不同主體間的目標耦合和利益博弈，構建制式化的合作路徑，推進治理的正協同效益。

五、結語

國家治理的效率、合法性還是韌性價值不是一道簡單的選擇題或排序題。推進國家治理體系和治理能力現代化要求在常態治理中實現效率和合法性，在應急治理中保證韌性和安全，充分發揮我國社會主義的制度優勢?；诙远鄬哟畏治隹蚣埽瑥慕M織結構、組織情境、領導者以及組織間網絡等層面構建國家常態治理與應急治理的平衡。本文在研究中還存在不足之處，理論上基于二元性范式的前置因素進行分析，對國家治理與組織管理中的差異性探索不足；在經驗上，多層次分析框架目前還缺少詳盡的實證檢驗，框架的解釋力有待進一步檢驗，囿于實踐限制，目前來看，基于二元性理論提出的多層次框架也僅是嘗試性的，實際的解釋力還需后續驗證。