老舊小區改造，需整體設計先行

王劍英

2018年11月16日，河北唐山市改造完工的25號住宅小區的住宅樓（楊世堯/ 攝）

仇保興

城鎮老舊小區改造正在全國推進。2019年8月1日，由中國城市科學研究會編制的《城市舊居住區綜合改造技術標準》（以下簡稱《標準》）正式頒布，這是中國首個關于舊居住區綜合改造的團體標準。

《標準》有何亮點？改造工作中發現了哪些問題？如何堅持以人民為中心，建設更好的房子、更好的小區？

日前，國務院參事、中國城市科學研究會理事長仇保興接受《瞭望東方周刊》記者專訪，就以上問題進行了解讀。

怎么干

《瞭望東方周刊》：《標準》的出臺有何背景？

仇保興：2017年，中國城市科學研究會正式對《標準》編制立項，兩年后正式頒布。這項工作是為了解決老舊小區改造應該“怎么干”這個大問題。

《標準》提出了改造應遵循的基本準則和應進行的改造項目及技術標準，為其提供技術指導和實施指引。具體內容涵蓋室外環境、道路與停車、配套設施、房屋、建筑結構、建筑設備6大類20項。

未來，中國城市科學研究會將繼續圍繞地下管網、加裝電梯、立體停車、海綿化改造、太陽能屋頂等專項領域，推動團體標準的編制等工作。

《瞭望東方周刊》：全國各地實際情況不一樣，居民訴求和期待也不一樣，為什么需要一個標準？如何推行？

仇保興：我國地域遼闊，各地區經濟社會發展水平不同，老舊小區改造所涉資金、市場和居民訴求也有所差異，因此，《標準》必須有廣泛適用性，其制定以創新、協調、綠色、開放、共享為理念，體現了我國構建服務創新型國家的長遠戰略。

《標準》對于不同類型的環境設施改造，在措辭上有所不同。比如，“應”針對的是必要性很高的設施改造;“宜”針對的是舒適度要求較高的設施改造。

此外，《標準》以“優選項目+拓展項目”的菜單式選擇模式，分類引導規范各類改造內容。

優選項目包括建筑性能監測、外墻保溫、管網改造提升與雨水收集、市民中心與“放管服”中心結合、適老改造和加裝電梯等。

拓展項目指的是有條件實施、由民眾“點菜”的項目，雖然是錦上添花，但也能夠解決實際問題，并帶動相關領域的消費和投資。它包括社區綠化和立體綠化、增加社區對外通道、海綿社區整體設計改造、建筑外遮陽改造等。

《標準》是根據社會需求制定的團體標準，屬于非強制性標準。

經驗與問題

《瞭望東方周刊》：近幾年的老舊小區改造過程中出現了哪些典型的、可推廣的經驗？

仇保興：有很多案例具備復制、推廣價值。

比如，上海市的先行經驗表明，可以把所有為老百姓服務的項目，如托幼、養老甚至保健醫療組合起來放在社區中心，包括政府的辦事大廳也落到社區，老百姓的生老病死、就業創業等事宜都可以不出小區大門方便辦理。

北京地區的試驗表明，住宅外遮陽改造節能效果十分明顯。在盛夏季節，僅靠常用的內遮陽，直接進入屋內的熱量需要開更長時間的空調、消耗更多的電量才能抵消。如果利用外遮陽，就可削減近90%的入戶陽光。

此外，如果在屋頂加蓋一個“太陽能博士帽”，不僅可以提升隔熱效能、發電，還能讓住宅外表更美觀。從一個40萬人口中小城市的實踐來看，由當地建委統一對十分之一的建筑屋頂安裝太陽能電板，可以產生10兆瓦的發電能力，節能減排效果非常明顯。

《瞭望東方周刊》：改造過程中出現了哪些問題呢？

仇保興：問題主要有以下幾個方面：

第一，重單項改造，缺整體設計。集中表現為改造過程零亂，只重視單項改造，忽略了小區的整體設計。例如，這個月給某老舊小區加裝屋頂，下個月進行門窗改造，再過一段時間又進行地下管道維修……城市各專業部門出各自的改造方案，但又不能綜合設計、同步改造，導致社區百姓無所適從。

第二，重長官意志，缺百姓參與。某小區住著有建筑學專業背景的中國工程院院士，但是連自家小區要怎么改都毫不知情，因為沒人通知他參與家園改造，方案被有關部門直接“定了”。這樣的改造過程不是以人民的需求為中心，感覺更多地是以完成上級交辦的任務為中心。

第三，重部門延伸，缺公共中心。很多部門表現積極，紛紛表態要將“服務”延伸到居民區中。其實當地居民就缺一個綜合性的公共服務中心，應該將多個部門設立的服務機構整合到“公共服務中心”里，讓老百姓不出小區就能享受到綜合性服務。

第四，重政府包干，缺企業加盟。加裝電梯、加蓋太陽能屋頂等可以邀請企業參與，可向企業租借這些設備，不需要大量的財政投資，這樣可減輕政府的財政負擔。

第五，重“穿靴戴帽”，缺基本需求。老舊小區改造對于老百姓而言是要解決上樓難、停車難等問題，或解決房屋結構的安全問題。這些問題是民眾的基本需求。如果只注重“穿靴戴帽”，那就是典型的形式主義。

第六，重硬件改造，缺軟件管理。社區優化的要訣是“三分建設七分管理”，沒有良好的物業管理，改造過的硬件過一段時間就會失效。

讓最需要改造的小區“冒出來”

《瞭望東方周刊》：這么多問題，如何解決？

仇保興：第一，綜合改造一定要整體設計先行，設計結果要直觀易懂，一張藍圖繪到底，便于社區百姓參與。

綜合改造一定要整體設計先行， 設計結果要直觀易懂， 一張藍圖繪到底， 便于社區百姓參與。

第二，編制好“菜單式”整體改造目錄與價格清單，方便居民“點菜”，讓老百姓了解并積極參與小區設計改造與管理。

第三，集中力量攻克加裝電梯這類難點問題。

第四，創新改造和物業管理模式。引入PPP模式，在緩解財政壓力的前提下給老百姓帶來實質性的利益。

第五，政府節能減排補貼、大維修基金等要形成合力。

最重要的是，要以人民為中心來提升城市的居住質量，使老百姓的生活更加美好。

《瞭望東方周刊》：落實到具體操作中，你有何建議？

仇保興：我認為首要的問題是讓最需要改造的小區“冒出來”。

如何“冒出來”？倘若能讓小區居民自發提出“我要改造”，爭著向政府申請改造，事情就好辦了。就政府而言，可推行城市“最佳居住小區”和“最差居住小區”評選，邀請“最差小區”居民到“最佳小區”參觀體驗，在向“最佳小區”看齊的過程中，老百姓會逐漸增強改造的積極性。通過“最差小區”評選與考察，政府部門能夠準確把握老百姓的實際需求，從而制定改造方案。

《瞭望東方周刊》：你剛才提到，加裝電梯是個重點、難點問題，要集中力量攻克。具體該怎么攻克呢？

仇保興：老舊小區加裝電梯難是個普遍現象，樓層越高居民意愿越強烈，但底層住戶會覺得，電梯既占公共空間，又影響采光和通風，反對意見很大。這一問題必須因地制宜，但仍有可供參考的建議。

比如，可以給予底層住戶適當補償，補償方式可以多種多樣，但一定要公平合理。可以和立體停車、地下停車結合起來整體考慮，比如給一層住戶免費停車位。

今后應強調“職住平衡”

《瞭望東方周刊》：你認為什么樣的小區是真正的好小區？它應滿足住戶哪些層面的需求？

仇保興：好的小區首先要宜居。現在不少小區停車占道，出入不便，生活設施分布不均，孩童上學不便等問題應該得到解決。

好的小區要安全。社區是城市最基本的單元，小區安全了，街區才能安全，城市才能安全。

好的小區要環境優美。我們中國人的習慣是家里搞得干干凈凈、漂漂亮亮，但是公共區域很多地方沒有人管理和清理，這需要改進。

好的小區服務要到位。我們的小區基本上都有物業，叫“物業管理”，這個需要改變，不能只是管理，更要服務好，停車、電梯、垃圾等問題都應該有人主動去服務。

《瞭望東方周刊》：幾十年前規劃、建設小區時考慮得不夠周全，導致現在需要下大力氣改造，這對今后的規劃建設有何啟發？

仇保興：原來我們把城市規劃成居住區、工作區、商業區等，但是城市大了，人口多了，居住和工作之間的交通移動、生產生活之間的空間轉換等就會出現不平衡的問題。未來在新區新城的規劃建設中，應強調“職住平衡”，應該注重產業落地的同時兼顧宜居，要加強生活、教育、醫療等方面的配套。

很多老城區正在實施“城市更新”計劃，要保持傳統社區的歷史風貌，更要提高老舊小區改造的標準。