論宅基地使用權及其上建筑物的強制執行

王秦飛 湯光輝

摘 要：宅基地與其上建筑物的所有權分屬不同主體，前者的所有權歸集體，后者的所有權歸建造者，在流轉方式上遵循“房地一體”原則。宅基地使用權系用益物權，具有權利主體的特定性、內容的有限性、“一戶一宅”、權利取得的福利性及無期限性等特征，故其流轉受到法律的嚴格限制。在民事糾紛的執行領域，強制執行農村房屋及占用范圍內的宅基地使用權時，應同時滿足被執行人名下有兩處以上房屋、買受人與被執行人同屬本集體經濟組織成員、買受人在本集體經濟組織沒有住房、征得本經濟組織同意等條件。

關鍵詞：宅基地使用權;農村房屋;強制執行

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.066

隨著經濟社會的進一步發展，對于亟需獲得融資渠道、增加收入、改善生產生活方式的農民而言，集體土地的確權及流轉無疑是一個必須直面的財產權益問題，而宅基地使用權及其上建筑物又是農村居民的一項重要財產。近年來，涉農村人口的訴訟糾紛日益增多，各地法院對于宅基地使用權及其上建筑物可否強制執行的問題可謂“三里不同風，十里不同俗”。本文試在我國農村土地改革的背景下討論宅基地使用權及其上建筑物的強制執行。

我國物權法將所有權劃分為國家所有權、集體所有權、私人所有權，宅基地在權屬上歸于集體所有權，其權利主體是集體經濟組織，在制度構造上，與城市土地及上建筑物的所有權相分離一致，宅基地的所有權及其上建筑物的所有權亦歸屬于不同的法律主體，宅基地之上的建筑物歸屬于村民所有，但村民對于宅基地僅有使用權，并無所有權。因此，宅基地使用權通常是與本集體經濟組織的成員權聯系在一起的，是農村居民所享有的一項基本權利，能夠保障農村居民享有基本的居住條件，具有較強烈的人權色彩。宅基地使用權在功能上保障居住權的特點決定了其有著不同于建設用地使用權及城市房屋之間關系的獨特性，對農村房屋能否強制執行歸根結底在于其占用范圍內宅基地使用權的這些特性。

1 宅基地使用權的法律性質

1.1 宅基地使用權的概念及取得

宅基地使用權，是指農村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及其附屬設施的權利。《物權法》并未對宅基地使用權的得喪變更作出過多規定，其取得、行使和轉讓規則主要適用的是《土地管理法》和其他國家有關法律。按照2019年新修訂的《土地管理法》，宅基地使用權的取得需經以下程序：農村村民住宅用地由村民向本集體經濟組織或村民委員會提出申請，村民會議討論通過后報經鄉鎮政府審核批準。

1.2 宅基地使用權的特征

宅基使用權是我國一項獨特的法律制度，具有權利主體的模糊性及身份的特定性、權利內容的有限性、“一戶一宅”的特殊性、權利的福利性及無期限性特征。

1.2.1 權利主體的模糊性及身份的特定性

宅基地使用權的主體是特定的農村居民，且只能為本集體經濟組織的成員。一方面，該權利的主體是一個集合體，即由全體村民共同組成的集體經濟組織，不能夠明確地區分組成人員的權利份額，對于財產權益日益重要的今天，相較于由眾多村民組成的村集體而言，該權利在主體的區分上實在過于模糊。另一方面，該權利具有強烈的身份屬性。宅基地使用權的權利享有和村民身份是不可分離的，該權利具有高度的人身依附性，如身份上脫離了本集體經濟組織，也就不再享有相應的權利，即不得再繼續保有宅基地的使用權。

1.2.2 權利內容的有限性

根據《物權法》第152條規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利。由于宅基地歸農民集體所有，宅基地使用權人僅享有占有和使用的權利，原則上不得將宅基地使用權出賣或者轉讓，只能由宅基地使用權人利用宅基地建造住宅及附屬設施以供居住和使用。

1.2.3 “一戶一宅”原則

我國幅員遼闊，風俗各異，各地對于“戶”的理解并不統一，現行較為妥當的標準為公安機關的戶籍登記，即以家庭為單位，同在一個戶籍簿的成員是一戶，已經成年或婚嫁但未獨立成戶的，仍然視為一戶。村民轉讓、出租宅基地或建筑物后，不得再申請。在全國開展的農村土地確權過程中，考慮到農民宅基地歷史延續時間較長，情況相對比較復雜，應允許例外情形的存在：例如，對已擁有一處宅基地的本集體成員，或已非本集體成員的人員，因繼承建筑物占用農村宅基地的，可按規定確權登記發證。又如，原在農村合法取得的宅基地及建筑物，建筑物產權沒有變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記。但上述兩種情形均需在《集體土地使用證》記事欄應注記“該權利人為非本集體成員”。

1.2.4 權利取得的福利性

農村居民取得宅基地使用權基本是無償的，或者只交納了很少的費用。宅基地使用權的福利性，既是對廣大農村居民居住權的基本保障，也是維護農村地區穩定的客觀要求。

1.2.5 權利的無期限性

與不同用途的建設用地使用權設有不同期限相異，宅基地使用權是沒有期限限制的，只要具有本集體經濟組織的身份，自獲得使用權之日起直至死亡之日，不發生因法律期限屆滿而消滅的問題。

2 強制執行宅基地使用權及其附屬建筑的現實障礙

2.1 權屬狀態難以確認

2013年1月31日下發的中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。2018年3月，我國正式啟動農村房屋不動產登記發證試點工作。農村房屋不動產登記工作是一項極為復雜且繁冗的工作，從目前的司法實踐來看，農村房屋的權屬狀態還是比較混亂的，從筆者的司法實踐經驗來看，即使在江蘇較為發達的地區，能夠在不動產登記中心直接查詢到的農村房屋數量也是不多的，大部分農村房屋的權屬狀態只能至被執行人所在的村集體進行現場調查使用情況，至縣級政府國土資源管理部門查詢宅基地使用權權屬登記，實地張貼查封材料，無法采取類似于商品房的檔案查封措施， 公示效果較差，給執行工作帶來一定困難。

2.2 “一戶一宅”原則的限制

被執行人的宅基地使用權及其上建筑被法院依法拍賣的情況下，按照“一戶一宅”原則，競拍人原則上只能是本集體經濟組織成員中符合分配宅基地條件但又尚未實際獲得的“新戶”，盡管在農村生活中，歷史上廣泛存在“一戶多宅”、“多寡不均”的情況，如有些地方的宅基地系按照家中男丁的數量進行分配，但隨著農村土地確權工作的完成，被執行人在理論上只有一處宅基地，一旦被法院依法拍賣后，將面臨居無其所的處境，此舉不僅妨礙騰空房屋后的拍賣，也可能會因此引發社會問題。

2.3 符合競拍資格的主體范圍有限

宅基地事關農民的居住基礎和農村和諧穩定，其流轉受到了法律的嚴格限制，國務院《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確規定城市居民不得購買農民的住宅，不得占用農村集體土地建造住宅。《土地管理法》規定，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。盡管宅基地使用權及其上建筑物可以被強制執行，但有鑒于目前法律貫徹的“房地分離”原則，強制執行農村房屋時，其占用范圍的宅基地使用權無法剝離，只能“地隨房走”，買受人資格須受到宅基地使用權“成員權”的身份限制。因此，符合競拍資格條件的買受人范圍受到限制，雖所謂公開拍賣，但最終的結果可能是因無人符合競拍資格而流拍，以至于變賣程序都無法實現。即便拍賣成功，拍賣完成后也無法實現物權公示，短期內難以滿足買受人過戶的需求。

3 強制執行宅基地之上建筑物的條件

《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第24條對宅基使用權的處置程序作了相應規定，如“人民法院對處理農村建筑物涉及集體土地的，應當與國土資源部門協商一致后再行處理。”但該條款對于如何處置農村建筑物顯然失之過寬，缺乏具體的可操作性。結合司法實踐，在宅基地使用權的申請條件嚴格限制及法律禁止性規定的規制背景下，強制執行程序中處置被執行人宅基地使用權及上建筑物的，應受到宅基地使用權特征上的限制。因此，作為競拍人必須同時具備如下條件：

（1）被執行人需擁有兩處以上的農村住房（含宅基地），但一處宅基地之上的住房能夠分割處置且能滿足被執行人及其扶養家屬的基本生活需求的除外。盡管按照《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》， 被執行人名下只有唯一一套住房， 但超出了被執行人及其扶養家屬生活必需的建筑物范圍， 人民法院可以強制執行，但是從司法實踐和社會經驗來看，在“一戶一宅”原則的限定下，被執行人名下宅基地上的建筑物一旦被法院強制執行，將因無法獲取新的宅基地而面臨無以立身的境遇，此舉可能影響社會穩定，不利于和諧農村的建設。如果被執行人名下雖僅有一處建筑物，但可以在基本保障其與所扶養親屬的居住需求情況下實現分割處置，此時似可不受兩處住房的限制。

（2）買受人與被執行人同屬同一集體經濟組織，即二者為同村或同一村民小組成員。宅基地使用權系“成員權”，與村民身份相偕而存，只有本集體經濟組織成員方有資格享有該權利，如買受人不是本集體經濟組織成員，根據“房地一體”原則，一般無法獲得建筑物所有權，歸根結底則在于無法獲得建筑物占用范圍內的宅基地使用權。

（3）買受人在本集體經濟組織沒有住房，且符合宅基地使用權的分配條件。如買受人已經擁有一處及以上的住房，也就意味著擁有至少一項宅基地使用權，再通過法院的強制執行程序獲得另一處住房及宅基地使用權，在農村土地確權工作完成后將則違反“一戶一宅”的基本原則。

（4）宅基地使用權的取得須征得本經濟組織同意。農村建筑物的強制執行具有特殊性，需要遵循相應的法律程序，買受人是否符合購買條件需要本集體經濟組織審查，擅自轉讓農村住房及宅基地，未征得本集體經濟組織同意的，將認定無效。

4 完善強制執行宅基地使用權及其附屬建筑的建議

4.1 適當擴大競拍人的范圍

除了本集體經濟組織成員外，應適當擴大競拍人的范圍，允許曾經屬于本集體組織但后來因升學、參軍、工作等原因脫離本集體組織而喪失村民身份的人參與競拍，此舉不僅有利于拍賣成交，且在情感上較易被接受。

4.2 被執行人有多處房屋，請村集體協助變價

新修訂的《土地管理法》第62條規定，農村村民只能擁有一處宅基地。但是由于歷史上的種種原因，相當一部分農戶擁有兩處以上的宅基地，如潮州市饒平縣人民法院曾于2015年4月在潮州市公共資源拍賣中心公開拍賣被執行人張興有的七處宅基地。村集體對于本村的宅基地需求最為清楚，對于擁有多處農村房屋及宅基地的被執行人，可以由村集體協助尋找有需求的買受人，在法院的監督下不經拍賣程序而將宅基地及其上建筑物予以變價，進而使申請人獲得清償。

4.3 閑置宅基地及住宅財產性收益的替代執行

《土地管理法》修訂后，中央農村工作領導小組辦公室、農業部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》提出：鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經營、合作經營、委托經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅游等。對于將閑置宅基地及房屋用于經營的，強制執行過程中可以依法處置相應財產權益，如提取租金、執行收入等。

參考文獻

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