我國負面清單制度的法律探析

譚龍劍 張玲宵

摘 要：自2013年以來，我國正逐步完善對自貿區負面清單制度的建設，在外資準入的管理模式上也進一步地改革、創新。伴隨國內經濟總量的日益增長及經濟活性的穩步提升，融入經濟全球化的浪潮已是大勢所趨，經濟全球化利于我國對外貿易事業的發展，但對于法律風險的規避以及對外法規的建設實則有著更高的要求，因此完善對外法律法規迫在眉睫。負面清單制度的意義不僅代表著一個國家的開放程度，其最終目的還是在于深化我國政府職能改革并促進外資進入。政府職能轉變及產業轉型深刻影響著負面清單制度，因此，應以政府職能與產業轉型的現實情況來審視我國現階段負面清單制度，方能指明我國負面清單制度的前進方向。

關鍵詞：負面清單;外資準入管理模式;經濟體制

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.072

0 引言

在經濟全球化的浪潮中，上海自由貿易點的建設成為全球矚目的焦點，與之相關的負面清單制度建設及改革也備受矚目。上海自由貿易試點以及負面清單制度內在地促進了國內經濟的活力，于外在更深入地加強了與全球經濟模式的接軌，相應的政府職能也進一步地深化改革。從政府全權主導轉變為國民待遇與負面清單的外資管理方式，對于經濟現代化的建設提供了嶄新而又實效的制度保障。負面清單管理模式，理論上指的是除了政府以列舉式的方式嚴格限制或規制的領域外，對于清單未列明的相應領域即可自由進入，政府不予以干涉，簡單地來說便是“法無禁止即自由”。

國際經濟環境紛繁復雜，如何在對外開放的浪潮以及復雜的全球經濟中探索出符合我國現有的外資管理模式及準入制度迫在眉睫，發展改革之路任重而道遠。全球資本流動格局動蕩不安，在眼前紛繁復雜的全球經濟形勢下維持穩定中國的快速發展以及維系對外開放所帶來的改革成果，是一項艱難的挑戰。

1 負面清單制度的實施現狀

1.1 負面清單制度的改革及內容

“負面清單不僅僅是一份外資準入的門檻，同時它也代表了一國的開放程度高低，負面清單中所列條目越少，它對于外資投入的限制則越少，同時就代表了一國的開放程度越高。”縱觀全球各個國家及地區，其經濟發展程度層次不齊，存在較大的差距，因此，在此項制度的發展初期，負面清單的項目設置必然存在較為嚴格的限制，作為試驗點的上海自貿區也是如此，此項創舉是否有成效還需經過長期而又漫長的考驗。國際金融環境千變萬化，負面清單制度雖在一定程度上加強了外商投資的吸引，但也存在諸多不可預計的潛在風險，若貿然推進且不加以相應的政府監督管制，國內外市場經濟的穩定性可能會受其波動，因此，對負面清單制度的推進更應以實踐為基礎，以試點的成效性作為是否全面實行的依據尤為重要。

1.2 負面清單制度框架文件的設置原因

全球經濟一體化的進程中，創造性地設置某項制度的框架性文件在宏觀上尤為重要，對其內容的擴充及刪改還需以制度發展過程中的有效性及相應問題為依據。

其一，在涉及民生等重要領域，負面清單制度未予以明確規定。縱觀世界各國，對于負面清單制度都秉持相對謹慎的態度，一國只有在經濟達到相對高水平的程度時才會建立相關負面清單。相較于發達國家，發展中國家對于負面清單的建立更為謹慎，除考慮世界經濟發展的整體形式以外，更為關注其本國的融入性和與之配套的相應監管制度;除此之外，鑒于國內某些產業的發展程度與發達國家存在一定的距離，負面清單制度的監管體制相較于發達國家而言也不夠完善，因此，制定負面清單制度的基本框架便尤為重要，能有效避免實踐過程中不必要的潛在風險，利于國內外經濟的平穩發展。

其二，負面清單制度在某種意義上更代表著一國的對外開放水平，對于外部投資者來說，此項制度增強了相應引資的透明性，對于信息的真實性以及對稱性更為具體。對于國內市場經濟來說，更具有過渡性，我國對于外資的準入制度自始都采取重視準入而輕視監管的態度。對于負面清單制度，在政府審批權力上予以限制，但在政府職能監管上應當更為重視。

2 我國對于負面清單制度的改進建議

2.1 政府職能部門管理模式的更迭

我國對于負面清單制度的態度從以往的“重準入輕監管”轉換為現有的“輕準入重監管”。這是我國政府職能部門權利變更的一項重大變革，具有一定的前瞻性意義。“在全球資本高速流轉的今天，如何在重重投資者之中找到那個“鉆空子”的人，資本的逐利性則滋生了許多風險，”加強政府職能部門的監督及相應的配套監管體系便尤為重要。

第一，政府職能的轉變并不意味著否定事前審查的相應程序，反之，除加強事后監督外，嚴格的事前審查工作依然同等重要。西方國家主張的自由化投資在其國家的經濟開放程度及國內的事前審查機制均有所體現。比較發達國家，我國對于此類問題上的立法存在一定的缺陷，現存的負面清單也基于滯后性的原因而不能列明所有的國內禁止領域及產業，包含目前無法預測到但未來必會發展起來的新型產業，因此，事前審查從某種意義上來講，其本身更是一種兜底性措施，對于國內經濟權益的保護起著舉足輕重的作用。

第二，中國應當加強自身對外資管理的相應配套制度，對于目前國內較為普遍的外資者雙標現象，在解決問題的方式上，我國欠缺相應制度及經驗。因此，對于來自發達國家的投資者而言，其因本國完善的監管體系而所受損失較小甚至微乎其微，而對于本國經濟發展而言確是埋下了重大隱患。因此，設立相應的管理機構對于負面清單制度的規范顯得尤為重要。負面清單制度的根本原因在于吸引投資，但維系本國經濟的穩定發展是其制度創立的首要前提，設立內部監管機構對于平衡自由貿易事業的高速發展及穩固國內經濟活力的平穩性起著決定性作用。

2.2 負面清單的細化及相應法規的修訂

負面清單制度伴隨著我國經濟的整體發展而不斷推進、完善，如何與國際接軌、與具備完善的法律體系的西方國家接軌是一項亟需解決的問題。我國對于負面清單制度正處于創立摸索期，對于重要且影響到國內民生甚至是經濟穩定性的相關產業，我們對此予以保留而非全面實行。若僅僅對負面清單制度予以改革或者對其相應簡化并不能實現外資管理的全面性，就當下而言，我國目前尚未存在一套完整的外資管理規定，而是零散分布于各項法條中，缺乏整體性，對我國負面清單制度的推進也將造成不必要的壁壘。因此，整合現有相關外資管理辦法的法律規定，建立配套獨立的法律規章尤為重要。

2.3 關于應保留的相關產業

我國現行的2017版負面清單，雖然減少了諸多禁止限制的產業及領域，但存在的仍有百項之余。對于保留產業，不同學者對此觀點不一，因此，以上海自貿區為試點，探索可行之方案并在此基礎上不斷擴展其他地方試點，從而平穩的達到預期的創立目標。在未來的發展進程中，若減少相應條目其可行性應當通過試點模式予以合理預期，除關乎國家整體命脈或民生領域的相關絕對保留產業外，對于其他領域可附之以相對保留，通過自貿區的試點經驗總結其可行性方案。

隨著我國產業的不斷升級，第三產業在國民經濟中比重增長，我國應對外更加開放，廣泛吸引外資投產，加快建設世界金融中心步伐。各經濟主體在國際的交流互動頻繁，尤其是在金融領域，但我國對金融行業的對外開放持審慎的態度，若想分享全球經濟增長紅利，必須順勢而為，進一步放開金融服務業壁壘。對于具有廣闊發展前景且已在發達國家率先發展的新興產業（如新能源），應主動搭乘發展“順風車”，積極吸引與利用國外先進技術與外資促進我國相關產業的發展，從而實現彎道超車。而對于不確定性高且技術不成熟的相關產業，應該以謹慎的態度予以保留。

3 負面清單制度在我國的發展前景

3.1 加快我國政府職能轉變

負面清單制度以開放來倒逼改革，標志著我國全面深化改革開放的堅定決心，將之前的“重準入輕監管”的外資準入模式轉變為“重監管輕準入”的全新管理模式。與此同時，也對我國政府部門帶來了新的監管挑戰與要求，并且對政府的審批權限進行了適當的簡化，與近年來政府提倡的簡政放權的施政綱領不謀而合，可以說是政府在職能轉變的道路上邁出了一大步。

長久以來，我國對市場經濟的調控手段大多為指導、管制、審批等方式，不可否認，這種模式在一定程度上確實有效地抵御了經濟發展中可能產生的風險，為我國這些年經濟快速增長打下了堅實的后盾與基礎。但是隨著我國特色社會主義市場經濟的深化改革與發展，現有的監管模式與我國的經濟發展相脫節。因此，進一步優化政府監管模式，化繁為簡，轉變政府職能刻不容緩。由此，負面清單的外資準入模式的頒布表現出了政府在改革現有的管理模式上堅決的態度，外資企業不僅有了更為清晰、準確的規定可以遵循，而且逐漸造就了我國市場經濟中全新的政府調控與市場自我調節關系。

近年來，我國企業的信用體系建設初見成效，這一體系的建立使得監控相關外資在我國的運行情況成為可能。依托相關政府部門企業信用信息系統，不僅可以監控相關企業在后期的稅收、勞動法保護中是否出現問題，還可以根據信用體系對外資企業評級，將更多的社會資源給予信用好的外資企業，從而促進其發展。負面清單制度的推行勢必會引起現有監管模式與體系的改革，需要進一步開放市場準入的門檻，簡化行政審批程序，切實解決“審批難”的問題，為市場經濟的發展注入新的活力，創建出一個誠信、開放、高效、公平的市場準入監管機制。

3.2 促進我國產業轉型

一直以來，發展負面清單與準入前國民待遇的外資管理模式對于眾多發展中國家來說都是一把雙刃劍。一方面來說，負面清單的改革確實可以為市場帶來新的活力，促進本國的經濟發展，本國可以依托外資帶來的先進的技術和經驗激活與發展本國的相關產業，從而為自己融入全球化的經濟發展帶來積極影響;但令許多的發展中國家躊躇不前的是，引進新的外資在另一方面很可能對本國自己的經濟產業和企業造成沖擊。由于本國的相關技術經驗相對于發達國家還具有許多差距，于是由于外資的進入，可能會讓本國的產品和企業失去競爭力。但是筆者認為，更多的外資進入中國，對于我國經濟產業的影響終究是利多于弊的。

首先，市場是一個本身就自帶調節功能的產物，市場生來就帶有優勝劣汰淘汰機制。我國要想要在未來的國際資本市場上占有一席之地，只注重本國國內的發展是不可行的，必須加入更多地良性的外資，帶來更多的發達國家的先進技術經驗，在我國國內形成一種良好的競爭機制，以此來加速促進我國的民族產業的發展。

其次，分析我國負面清單的發展歷程不難發現，我國在服務業上的限制是逐漸放寬的，這正好印證了我國要逐漸加快產業轉型的腳步。引入外資是利用外資的雄厚資金及其國際化的產業布局為我國的產業轉型帶來新的發展，通過稅收優惠、基礎設施等相關資源的有效引導，為我國的經濟體制改革做出更多的貢獻。

最后，在更深層次的改革上來說，不僅是將外資帶進來，也創造了更好的機會讓中國企業走出去。負面清單模式的改革是中國加入全球化經濟發展的必由之路，但是更多的也促進了中國與其他國家的聯動發展，為中國企業更好地走向世界舞臺奠定了良好的基礎。在國內進行負面清單的改革不僅讓更多的企業具有了競爭力，也為他們在未來的國際舞臺上能更好更快地融入他國的經濟發展創造了先決條件，這為中國經濟發展的帶來了無限的可能。

在未來，負面清單制度不僅會在國內僅有的幾個試點中產生良好的作用力，更多的是可以將先進成熟的經驗推廣至全國，結合美國日本等發達國家的成熟經驗，并且通過試點地區先行實踐所產生的良好經驗應用于此。可以預見，未來將此管理模式推廣至全國之后，能為我國帶來的不僅僅是雄厚的外資，先進的經驗技術，更可能為我國的產業升級、政府職能轉變乃至經濟體制的改革帶來不可估量的積極影響。

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