貴州省排污權交易成效探討

陳亞 李海青

摘?要：自2014年，貴州省排污權交易工作正式啟動以來，初步構建了排污權有償使用和交易的政策框架，資源有價的市場導向基本形成，本文對貴州省排污權交易成效進行分析，梳理出存在的問題，并提出建議。

關鍵詞：排污權;交易;成效;建議

1 緒論

“十二五”期間，國家先后出臺了《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》（國辦發〔2014〕38號）、《主要污染物排污權核定暫行辦法》（征求意見稿）、《排污權出讓收入管理暫行辦法》等政策指導性文件，財政部、環保部、發改委先后批復江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內蒙古、重慶、河北、陜西、河南11個省（區、市）及青島市開展排污權有償使用和交易試點。貴州省自2014年開始自行開展排污權有償使用和交易試點。

2 貴州省排污權交易成效

2014年，貴州省排污權交易工作正式啟動，主要交易兩種污染物，分別為二氧化硫和氮氧化物（以二氧化氮為主）。據不完全統計，共有27家出讓單位和38家受讓單位參與了交易，如下表所示。

貴州省開展排污權交易工作以來，通過減排措施實現工業企業達標排放，同時為新建項目騰挪指標，守住了排放總量底線。通過多項管理性及政策性文件的發布，初步構建了排污權有償使用和交易的政策框架，強化新老有別、逐步推進。自試點工作開展以來，排污權有償使用和交易試點的成功初探，促使資源有價的市場導向基本形成。

3 貴州省排污權交易存在的問題

3.1 排污權交易缺乏法律支撐

排污權的概念缺乏充分的法律地位，其權利屬性與財產屬性尚未寫入現有法律，造成地方實施過程中存在嚴重的法律障礙。再加上各地經濟發展水平不同，地方對排污權有償使用和交易政策的認識不一致，部分地區對其市場化的作用與資源配置的功能不了解，雖然出臺了相應管理文件，卻未從權屬的角度解決排污權的法律問題。

上位法的缺位也是造成地方政府對政策實施的理解不到位、不全面，企業對政策預期缺乏信心從而導致交易市場不活躍的根本原因。部分地區政府將排污權有償使用簡單認定為征收費用，認為提高排污費標準即可達到政策效果，忽視了排污權作為生產要素的價值，忽視了有償使用是對資源有價觀念的體現，加之經濟下行的時機為推行有償使用制度帶來了更多壓力，排污權的價值被低估。

3.2 關鍵技術方法理論支撐不足

目前國家層面缺乏明確的初始排污權分配和出讓定價的指導理論方法。由于定價的理論依據和方法各不相同，有的直接采用恢復成本法進行測算，有的采用環境資源定價方法估算，現行的排污權基準價格普遍未反映資源的稀缺程度。此外，由于各地經濟條件和管理水平存在差異，初始排污權分配方法也必然存在差異。

排污權交易與環境質量的關系未理順。排污權交易本身并不能直接改善環境質量，但在政策設計中，排污權交易結合有償使用，配合區域總量控制制度，能夠間接削減污染物，改善環境質量。在目前開展的排污權交易中，很少對以上推論進行論證，對是否會導致集中排污、局部環境質量惡化的情況也鮮有研究。

3.3 配套制度不健全阻礙政策實施

排污權有償使用和交易政策對污染源管理的能力建設要求較高，從規則設計、計量、監管、與其他政策銜接等方面來看，目前的污染源管理配套制度還不健全，保障能力不足，影響試點工作進一步開展。

在規則設計方面，存在排污權有償使用費如何征收、征收后如何使用、交易規則如何制定、排污權如何使用等問題。由于國家層面缺乏頂層設計，導致試點地區各省份在實施過程中未能統一。

4 建議

4.1 明確政策定位與目標

實施排污權交易的基礎是實施污染物排放總量控制。重點污染物總量和排污權交易是密不可分的關系，總量是環境目標的直觀體現，而交易是效率目標的直觀體現。排污權交易政策體系必須堅持以環境質量不退化為原則，以總量控制作為約束條件，以排污權交易作為實施手段，以排污許可制度作為保障措施，形成行政管制和經濟刺激并存的政策體系。因此，確定總量控制目標是有效實施排污權交易政策的前提。目前貴州省的交易體系中亟待改進的核心問題是缺乏合理的企事業單位總量控制紅線。鑒于貴州省的環境質量良好、經濟發展需求迫切的現狀，可以現狀排放水平作為實施排污權交易的基準。建立總量控制型的排污權交易體系。

4.2 建立科學的排污權出讓定價體系，全面推動二級市場

建議暫緩排污權使用費的征收，盡快完成排污權交易金的清繳工作。以環境資源有價理論為基礎，按照“環境有價、使用有償”和“統籌兼顧、鼓勵減排”為指導思想，綜合考慮區域經濟發展水平、行業承受能力、區域環境承載空間等因素，由省物價局和財政廳確定排污權交易的基準拍賣底價。在此價格基礎上科學建立一套排污權競價體系，充分發揮電子競價的市場功能，使得價格成為競爭的唯一指標，為全面推動二級市場奠定基礎。

4.3 建立排污權交易政策實施動態評估機制，保障政策實施符合國家要求

為確保貴州省下一步開展排污權有償使用和交易政策的改革過程中，能夠結合國家的要求開展試點，避免政策設計或政策實施過程中帶來偏差，建議貴州省建立政策實施動態評估機制，定期對政策實施成果開展評估，對符合國家要求的部分予以固定，對存在偏差之處予以改進，保障試點工作始終與國家排污許可、排污權交易及總量控制政策實施方向與改革思路保持一致。