地方債務管理與融資規范研究

劉錦華

【摘要】由于地方政府財權事權不匹配等原因，致使地方政府債務過度累積，成為地方經濟發展的沉重負擔。另外，地方政府沉重的債務負擔，不但影響了地方經濟的正常發展，也擾亂了打造地方經濟轉型升級戰略執行，尤其是隨著政府對房地產市場的宏觀調控作用顯現，可能演變為債務危機，因此必須引起足夠的重視。本文分析了地方政府債務和成因，并論述了地方政府融資的規范與創新。

【關鍵詞】地方債務 ?融資 ?成因 ?創新

進入21世紀，我國經歷了規模龐大、速度驚人的城鎮化進程，表現為城鎮化率擺脫了改革開放以來長期逗留于20%～30%區間的緩慢增長狀態。我國的城鎮化與地方政府的融資有著密切的關系，大規模城市擴容改造的融資主體是地方政府控制的融資平臺公司。融資工具以銀行貸款為主，以城投債和地方債為輔;而擔保方式以土地與地方政府的財政收入為主。

一、地方政府債務成因

（1）預算軟約束是地方政府過度舉債的根本原因。中央政府對地方政府的援助是預算軟約束的主要表現形式。在我國，價格補貼初期主要集中在國有企業，隨著國有企業改制的完成，當前主要體現在對資源價格的低價補貼，特別是對土地、電力、天然氣等。稅收減免領域比較廣泛，包括對外資企業的稅收優惠、經濟特區稅收優惠、出口退稅等。預算外收入是地方預算軟約束的重要表現。改革紅利是轉型國家特有的隱性援助，即壟斷性租金在制度資源市場化過程中更多地分配給地方政府。此外，當預算軟約束在一定范圍內時，地方政府舉債支出的激勵不足，地方政府債務可控。然而，一旦預算軟約束超過這一范圍，地方政府的舉債將難以控制。

（2）地方政府舉債的直接原因是財權與事權的不匹配。隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，我國的財務管理體制逐步走向分權化。在中央計劃經濟時代，各級政府財政收支都從屬于中央政府統籌，經濟效益相對較低。20世紀80年代，實行“分灶吃飯”、“財政包干”、“撥改貸”的分權改革，配之以征稅、支出等地方自主權，調動了地方政府的積極性。但征稅高度分權致使地方政府截留稅源，使中央財政收入緊張。1997年分稅制改革確立了政府間財政關系的現代制度框架，從根本上改變了稅收體制，扭轉了財政收入占GDP比重持續下降的局面。但改革集中于財政收入（稅收）層面，沒有明確財政支出的分權界定，只對中央與地方的支出責任僅作了原則性的分配，且很多都是含糊不清、重復性的。同時，隨著城鎮化的發展，地方政府的財權與事權問題日益突出。為了滿足城鎮化發展的融資需求，推動地方經濟的快速發展，地方政府不得不通過各種渠道大規模舉債。

（3）土地財政及融資渠道的多樣化，促使地方政府過度舉債。進入21世紀以來，土地財政與融資渠道的多元化成為地方政府過度舉債的助推因素。一方面，地方政府低價征用耕地，通過招標、拍賣及掛牌等途徑將之高價出售獲得巨額收益;另一方面，設立各種開發區與投融資平臺公司，以土地作為抵押物或以地方財政未來收入、土地收益作為償款來源，從銀行、信托、債券市場等融資。此外，土地財政不僅促進了地方政府債務的膨脹，而且還成為當下地方政府債務最重要的風險。融資渠道的多元化為地方政府提供了如信托、證券等籌資渠道，并通過融資平臺公司投向基礎設施、房地產等領域。

二、地方政府融資的規范與創新

（1）明確地方政府性舉債主體，制定地方政府性債務管理辦法，強化預算約束。先要依法規范發債主體，從資格、權責、管控三方面強化預算約束：一是修訂《預算法》，允許符合一定標準的地方政府及其機構部門依法舉債，界定地方政府的債務邊界;二是完善地方政府預算，編制詳細的資產負債表，由代理機構舉債的應及時將債務列入本級政府預算。在法律上，應規范各級政府的財權和事權，以改變現有法規重復和模糊的情況，從而使地方政府舉債有事可依、有財可償;三是出臺《地方政府債務管理辦法》，主要包括統計、監測及管理三方面。在統計層面建立可靠、全面的地方債務統計體系，以法律法規的形式明確債務統計的邊界范圍、分類標準、統計方法與原則及披露機制。在監測層，由人大、審計、財政部對地方政府融資存量與增量、投資建設項目進度、地方政府債務率、償債率等進行監測，以掌握地方政府的還本付息能力。在管理層，建議采用規則或協議管理，實行債務規模上限及償債率雙控規則，并通過市政債的發行、信用評級、償債等環節接受市場約束。

（2）理清中央與地方財政關系，開征房產稅，提高激勵相容性。地方政府債務的可持續性需激勵相容的機制設計，按外部性原則使收支匹配、權責對稱。在支出方面，要從法律法規的角度界定中央及地方政府的事權、政府及市場的事權，限制政府投資的范圍，讓更多的市場主體參與到公共服務領域。通過支出方面的簡政放權，使地方政府的事權范圍更加明確，進而使市政債的投向更加規范合理。在收入方面，要合理分配稅收，規范土地財政：一是通過開征房產稅，增加地方政府的稅收源，使稅基與地方基礎設施及公共服務相銜接。也就是說，公共服務越好，房產稅稅基的增長空間就越大，是解決償債來源可持續性的問題;二是規范土地財政，其不確定性強，易引發系統性風險。一方面要從風險的角度對銀行貸款抵押的土地價值進行評估，降低其預期價值，減少存量貸款。另一方面要建立土地資產管理辦法，規范土地收益的具體范圍，將土地融資與財政規劃、資金預算掛鉤。

（3）加快債券市場發展，完善信用評級與信息披露制度，增強市場約束能力。成熟的債券市場是市政債可持續發展的外部制約因素，雖然近年來我國債券市場發展迅速，但還不成熟，在債券發行、定價、工具等環節與發達國家相比還有較大差距。因此，豐富債券品種、提高市場深度是目前亟待推進的制度保障。此外，信用評級機構嚴格的信用評估是發行市政債的前提條件，要對已經過獨立審計的公共財政賬戶進行披露，以此加強市場在財政監督中的作用。

參考文獻：

[1]盧曉偉.我國地方政府債務問題研究[D].中國海洋大學博士論文，2014.

[2]吳盼文.我國政府性債務擴張對金融穩定的影響-基于隱性債務視角[J].金融研究，2013，（12）.