我國行政區劃變革研究

【摘要】秦漢時的郡縣制是現代行政區劃的前身，它基于“山川形便”“犬牙交錯”來劃分疆域，加強中央集權。隨著社會的發展，古代的劃分已經越來越不適應社會的發展，因此我國行政區劃變革一直進行。增加省級行政區劃的數量，整合縣鄉行政區劃，在此基礎上推進省轄縣改革是我國行政區劃變革的方向。當然民族自治區域的行政區劃需要特別關注，否則會有分裂風險。

【關鍵詞】行政區劃 ?犬牙交錯 ?省轄縣

一、我國古代的行政區劃

我國行政區劃最早可以追溯到秦漢的郡縣制，其是為了加強中央集權，而進行的縱向分權。蘇力教授更是將行政區劃提前到了，西周的分封制，“由于無法定的領導關系，西周分封制下天子與諸侯國不是法律意義上的央地關系，但這是疆域大國層級化行政區劃體制的最早憲制努力”。但是分封制的初衷，并不是進行一項行政區劃憲制設置，它只是客觀上有了行政區劃的作用。分封制更多的作用是解決宗法制帶來的繼承沖突和政權不穩，用分封來安慰沒有繼承王位的其他繼承人。

分封的諸侯與國王并沒有隸屬關系，因此并不是真正意義上的行政區劃。諸侯服從國王只是基于血緣或者周禮，在血緣淡漠以及禮崩樂壞之后，國王對諸侯國的控制基本為零，基于這點，秦始皇統一六國之后，選擇了郡縣制來控制地方?；凇吧酱ㄐ伪恪薄叭澜诲e”兩項原則將全國分為36郡，這是最早的行政區劃的考量因素。

“山川形便”強調應該尊重自然地理形成的地方區域。自然地理往往會塑造相關的區域性共同體，他們有相同的語言文化、風俗習慣等，這都有利于經濟文化發展以及政治治理。但是這也容易形成地方割據，導致社會不穩。這便要求“犬牙交錯”，將一些“兵家必爭之地”劃歸在不同的郡縣。

二、我國現代的行政區劃

古代的行政區劃最主要的作用是便于統治，穩定社會。隨著社會的發展，現代的行政區劃需要考量的因素就越來越多，因此行政區劃變革的頻率高了很多。我們現在說，行政區劃是一種國家行為，是國家將領土劃分為不同層級的區域;行政區劃的基礎是領土，如果領土過小則無行政區劃的必要，這也是為什么說治理小國比治理疆域大國更容易;行政區劃是一種劃分權利層級的活動，不同行政區劃的隸屬關系是行政區劃的重要內容;行政區劃關系到不同級別政府的權利機關和行政機關的設置，以及具體部門、機關的編制人數;行政區劃的重要目標是實現社會治理，在傳統國家更多體現為行政管理，在現代國家體現為行政治理。

我國疆域遼闊，社會情況復雜，新中國成立后確定的行政區劃，有四種類型：地域型行政區劃，即省縣鄉;城市型行政區劃，其區別于地域型行政區劃，它是在現代化背景下產生的，在人口密集、主要發展第二、三產業的地區建立，在機構設置、人員配置以及職能方面不同于第一種類型，即我們通常稱其為“市”;民族型行政區劃，即民族區域自治地方的行政區劃;特殊型行政區劃，即特別行政區、經濟特區等地的行政區劃。

我國行政區劃是國家權力與責任自上而下的配置，中央政府是國家權力的中心，中央按照省市縣鄉不同層級的行政區劃依次劃分從大到小的不同權力和責任。改革開放后，我國的行政區劃變革主要包括：逐步推行市領導縣體制，取消地區一級行政區劃;縣改市被叫停后，撤縣設區和省縣直轄成為行政建制變革的重要內容;撤并鄉鎮;成立各類經濟特區;邊疆地區設立新的行政建制等。

在疆域遼闊的中國，我們已經不能找到一種體制比行政區劃體制更加利于國家的統治與治理。畢竟行政區劃在實現國家統一、調整國家結構以及發展國家經濟方面，發揮著巨大的作用。

首先，行政區劃有利于實現國家的統一。上文提到行政區劃的基礎是領土，而一國對領土的有效控制是國家統一的關鍵。行政區劃內設置權利機關和行政機關，對該地區主張權利。除此之外，在民族地區和特別行政區也有重要意義。在我國，民族地區和特別行政區一般遠離政治中心，中央政府鞭長莫及，很容易滋生問題，通過民族型行政區劃和特殊型行政區劃就可以解決這些問題，以達到維護國家統一。我國古代的羈縻就是為了維護邊疆地區的安定和統一。

其次，行政區劃有利于國家結構的調整。國家結構是國家權力在縱向方面和橫向方面的劃分?！皣医Y構形式問題實質上是國家權力如何在地理上或者區域上進行劃分的問題，其核心是中央和地方的權利如何劃分的問題”[ 周平，《政治學導論》，云南大學出版社，2015年，第69頁;]。行政區劃是縱向的分權，我國通過行政區劃變革，有效的實現了國家對國家工作人員的結構層次、人員編制、職能權限的調整，這既能防止地方割據，又能調動地方的積極性和主動性，使得國家治理更加的合理有效。

最后，行政區劃有利于國家經濟的發展。國家通過賦予不同行政區劃不同權限和職能，配置經濟、人事、政策等不同資源，促使特定區域經濟發展，并且不斷調整行政區劃，最終達到促進全國經濟發展的目標。

三、行政區劃變革面臨的問題

行政區劃概念本身沒有問題，但如何劃分行政區是需要我們認真考量的。就我國如今的行政區劃，還是存在不少問題的。

（1）邊疆地區行政區劃面積過大。僅新疆和西藏就占我國國土面積的三分之一，并且該地區為少數民族集中地區。在暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力的威脅下，我國西部邊疆面臨領土分裂的危險。在群體聚居的地方容易形成群體的自我意識，當將群體的聚居地劃為獨立的區劃時，會被認為是本群體的“固有土地”;并且當這個群體產生自己的精神領袖時，國家就有分裂的危險。自改革開放以來，我國東西部發展不平衡，這種不平衡心理在外力的影響下，很容易形成分裂勢力。

（2）交通、通訊的發展使得我國行政區劃的層級設置不再合理。傳統國家行政區劃的層級設置，受到地理環境和交通、通訊技術的限制。在交通、通信技術的限制下，政府處理、交換信息的能力有限，因此管理的區域范圍受到限制，這導致行政區劃的層級過多。現如今，交通和通訊技術已經高速發展，因此，我國需要改革行政區劃的層級。

（3）“犬牙交錯”的行政區劃已經不再適合當今的發展。如第一部分所述，我國古代基于軍事和統治等方面的考量，往往以天然的山、水等地理標志作為行政區劃的邊界，即“山川形便”。但這很容易形成地方割據勢力，因此引入了“犬牙交錯”，將“兵家必爭之地”進行劃分，使其屬于不同的行政區域，從而削弱地方權力，強化中央權力。但隨著技術的進步，地形地貌在軍事行動中的地位下降，地方不能再依靠特殊地理環境割據一方。因此，“犬牙交錯”的行政區劃已經不再具有必要性，而且在現實中還常常給民眾帶來不便。

（4）行政區劃層級過多、基層行政區劃規模過小。行政區劃層級過多，一直是學界關注的問題，行政區劃層級過多增加了管理層次，提高了管理成本，降低了行政效率。

相對于我國的領土面積和人口規模，省級行政區劃數量較少。省級行政區劃數量較少有兩方面的問題，一是，限于省一級政府的管理幅度，省無法直接管理縣，因此必然增加市一級行政區劃，增加了行政區劃層級;二是，省級行政區劃過少，導致區域中心數量較少，區域中心的輻射面積減少，不利于經濟的發展和行政治理。增加了市一級的行政層級，短期內是有利的，但隨著改革開放的深入，社會的發展，部分地級市發展不足，城市規模小，財政能力不足，不能帶動所轄縣的發展，反而會搶奪縣的發展機會。

基層行政區劃規模過小，是指縣級和鄉級行政區劃規模較小?？h級和鄉級行政區劃規模較小，行政區劃數量較多，在管理幅度的限制之下，會增加行政層級。同時，會限制區域資源的集中，限制地區經濟的發展和行政治理。

（5）行政區劃單位名稱較為雜亂。在我國現行的行政區劃中，就“市”而言，有直轄市、省轄市、設區的市以及不設區的市等，甚至一些鄉鎮也以“市”命名。以至于讓人無法分辨“市”在我國行政區劃中到底屬于哪一級別。關于“區”的行政區劃也有多重含義：有一般的地級市轄區;相當于縣級的特區;相當于地級的區。由此可見，我國的行政區劃單位名稱亟需規制。

四、行政區劃變革的建議

交通、通訊的發展，雖然客觀上導致了行政層級過多，但這是在設定行政區劃不能預料到的，因此將其與問題四分開論述。但是它們導致的結果相同，因此在解決辦法上一起論述。

（1）增加民族自治區省級行政區劃的數量。針對省級民族自治區域面積過大，不利于國家對領土的管理和控制，增加了行政成本，削弱了中心城市對經濟發展的輻射和促進功能等問題，國家應該謹慎縮減省級民族自治區規模，增加省級民族自治區數量。通過增加省級行政區劃的數量，增加省一級權力中心，縮減區域內部與行政區劃中心的距離，較少行政成本，增加中心城市對周圍地區的經濟社會發展輻射面積，從而促進經濟發展和加強行政治理。

（2）針對我國當前行政區劃層級過多的問題，不能簡單采取取消某一層級的單一改革措施。需要從省、市、縣、鄉多個層級的綜合改革入手。

通過謹慎增加直轄市，增加省級行政區劃的數量，減少縣級行政區劃數量。我國現如今只有四個直轄市，從數量上來看還很少。并且對于中國現行的行政區劃變革，調整幅度不宜過大，又要減少層次，以確保信息的通暢和資源的充沛，這樣看來增設直轄市是最好的選擇。而且就經驗而言，直轄市的經濟發展優于省轄市。

通過適度整合縣鄉，減少縣級行政區劃數量?？s小省級行政區劃面積，增加省級行政區劃數量，可以使一個省級行政區劃管理的縣級數量減少，有利于省轄縣的實施。適度整合縣鄉，減少縣的數量，也有利于省轄縣的實施。

在增加省級行政區劃數量，減少縣級行政區劃數量的基礎上，推進省直轄縣改革，取消市領導縣體制。這就減少了行政區劃的層級，解決了市管縣容易出現的信息滯后，行政效率低下的問題。并且對于增強縣級財力也有幫助，沒有市的截留、挪用，省對縣的補助就可以直接到縣，縣的財力自然增加，財政明顯就有了進一步的保障。

當前省直轄縣的試點過程中，由于省級行政區劃數量較少，縣級行政區劃數量較多，省級行政區劃的管理幅度有限，地級市作為中間一級行政區劃有存在必要，因此省直轄縣試點開展阻力較大，政策落實效果較差。在增加省級行政區劃數量，減少縣級行政區劃數量的基礎上，減少省級行政區劃管理縣的數量，解決管理幅度問題，才能更好地推進省直轄縣改革。

（3）對于不適合現代社會發展的“犬牙交錯”的行政區劃，應在整合縣鄉行政區劃時，加以調整。

（4）推行省直轄縣，其目的就是減少行政區劃層級，也就是減少“市”一級的行政區劃，在減少之后，我國的“市”的存在就會減少，在這種情況下，規范“市”的使用就簡單的多。而對于“區”，可以盡量統一，在直轄市中設區，而對于相當于縣級的區，則統一以縣命名，這也可以與省直轄縣相銜接。

從秦漢的郡縣制到現如今試點的省直轄縣，都是我國行政區劃體制的憲制努力。正如我們不能以現在的情況評價秦漢的郡縣制，我們也不能再將來的某一天批評今天的行政區劃變革，至少在此刻，基于現如今的社會發展，省直轄縣是適合當今社會發展的，是可以促進經濟發展和國家治理的。

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作者簡介：陳廣緒（1995-），女，安徽滁州人，上海大學法學院2017級法學理論專業碩士研究生，研究方向：法學理論。