鄉鎮政府治理的法律困境及破解路徑

摘 ? ? ?要：行政任務下移背景下，鄉鎮政府治理面臨屬地管理原則“異化”、權責不匹配、責任追究泛化、執法組織體系不健全和工作人員法治意識不強等法律困境。本文認為，擺脫鄉鎮政府治理法律困境的最優路徑是建立鄉鎮職責準入清單制度，推動政府治理重心下移，增加財政保障力度，完善考核追責機制，健全鄉鎮執法機構，提高鄉鎮工作人員治理能力。

關 ?鍵 ?詞：行政任務;權利下放;政府治理;屬地管理

中圖分類號：D630 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）01-0026-07

收稿日期：2019-08-27

作者簡介：楊彬權（1974—），男，陜西彬縣人，西北政法大學法治陜西建設協同創新中心研究員，法學博士，研究方向為行政法與行政合作治理。

基金項目：本文系司法部2018年國家法治與法學理論研究課題“政府與社會資本合作（PPP）糾紛解決機制”的階段性成果，項目編號：18SFB2013。

行政任務下移是將某些行政管理事項下移到鄉鎮政府的治理改革方式，其主要目標是通過行政管理任務下移，調動基層政府工作的積極性、主動性，提高行政效能，改善政府治理機制，其實質是將治理社會的端口前移，充分發揮鄉鎮政府作為社會治理者的主體作用。行政管理事項下移不僅是促進和提高鄉鎮政府治理能力的有力舉措，同時也是對黨的十九大報告提出的“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”“打造共建共治共享的社會治理格局”目標的具體落實和積極推動。

一、問題的提出

鄉鎮作為我國最基層的政權組織，是國家權力延伸到鄉村的“最后一公里”，是國家治理體系中最前沿、與人民群眾聯系最密切、最廣泛的治理主體，是整個國家治理體系的重中之重和關鍵環節。國家政治的穩定，社會秩序的安定，行政管理的實施，公共服務的有效供給等，在很大程度上取決于鄉鎮政府依法治理的機制和成效如何。新中國成立后，為了優化和提升鄉鎮政府依法治理的成效，從中央到地方，對鄉鎮政府的職能定位不斷進行改革和調整，一定程度上緩解和部分解決了鄉鎮基層政府治理中存在的諸多難題。但基層政府治理中存在的治理觀念落后、行政管理體制不順、治理能力不強、上下聯動機制不暢、公共服務供給不足等問題仍然沒有得到很好的破解，尤其是政府治理中存在的“看得見的管不著”“管得著的看不見”“社會治理低效疲軟”等問題沒有完全解決，從而不利于國家治理體系和治理能力現代化在基層的大力推進。為此，黨的十九屆三中全會提出“要將直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”，也就是將大量行政任務下沉到鄉鎮基層政府。下放行政任務和管理事項，優化和提升鄉鎮政府綜合治理能力，是我國政府對新中國成立后特別是黨的十一屆三中全會以來對行政管理體制改革經驗進行的高度全面總結，是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，更是我國政府統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的必然要求。通過行政任務下放，合理配置治理權限和事務，充分發揮基層政府治理在國家治理體系中的“排頭兵”作用，是建設社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興的必由之路。

二、鄉鎮政府治理的法律困境

行政任務和管理事項下放給地方，盡管有利于提升鄉鎮政府治理能力，有助于推進國家治理體系現代化，但鄉鎮政府在治理過程中面臨許多法律困境。筆者通過對多地實際調研得知，鄉鎮政府依法治理面臨著以下五個方面的困境。

（一）屬地管理原則“異化”，致使部門職責壓向鄉鎮

屬地管理原則是指特定地域范圍內的行政事務由屬地政府全面管理和具體負責的原則。屬地管理原則作為任務下移、改善條塊關系和強化政府治理的基本遵循，被廣泛應用于行政管理和社會治理等領域。屬地管理原則的大量應用，調動了屬地政府的積極性，提高了行政管理效率，強化了國家對社會的治理。但是，由于“條”的縱向職權邊界不清、職責劃分不明，部分上級政府及相關部門以屬地管理原則為由將本該自己承擔的任務和職責全部或大部分推到鄉鎮政府。實踐中，一些地方的政府部門和領導干部濫用屬地管理原則，不分場合、不分時機、不分事項地將本該由自己承擔的任務和責任轉嫁到鄉鎮政府，以達到“減壓卸責”“轉移風險”的目的。屬地管理原則的“異化”使用，模糊了“條”的管理體制和分工要求，導致鄉鎮任務過重。大量行政事務都壓到了基層，使得鄉鎮政府只能疲憊地應付上級政府和職能部門下達的各種工作任務，沒有精力干好本職的工作，這也違背了屬地管理原則的本意。

（二）下移任務重，權責不匹配

由于《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對上下級政府之間的職權職責劃分并不是很明確，除了行政專法明文規定的任務外，上級政府部門也會將本不應該由鄉鎮完成的工作“下放”或“下移”到鄉鎮一級。相對于上級政府及其各個職能部門來說，鄉鎮就如同一個筐，什么都可以往里填。鄉鎮政府要執行上級政府及其職能部門的許多工作，如經濟發展、招商引資、社會治安、計生維穩、市容衛生、勞動力安置、民政福利、危房改造、道路交通安全、森林防火、防洪抗旱，等等。對鄉鎮政府來說，可謂是“上面千條線，下面一根針”。盡管“政府管理社會、服務民眾的許多事務下移到了基層，但政府治理的重心沒有完全下移”。[1]因上級政府及相關職能部門并沒有將與之相關的行政權力和優質資源下移，從而使得鄉鎮政府擁有的職權與下移的行政任務和承擔的職責不匹配。實踐中，大量的行政任務并非依據法律法規而是上級行政機關通過行政命令、規范性文件等方式下移至鄉鎮政府。由于不屬于鄉鎮政府的法定義務和職責，無法匹配權責和設定保障機制，從而使得鄉鎮政府對許多行政事務沒有行政許可權和最終的處理決定權，通常是有責無權，權少責多。以煤礦管理為例，鄉鎮政府只有井上管理權，沒有井下管理權，無法對具體問題進行有效管理，但井下出現事故時則由鄉鎮政府承擔責任。以S省Y市的煤田火燒隱患治理項目為例，審批權歸上級政府，但在定點打樁以及圖紙規劃（圖紙規劃并未進行實地勘驗）時需要鄉級政府簽字，簽字的內容事實上是上級政府早已確定好的，鄉鎮政府沒有參與權和話語權，但鄉鎮政府要出具立項報告書。在事故發生后承擔責任卻是自下而上，鄉鎮政府領導往往是第一責任人。這種只下移任務與職責，不下放與之相應的行政權力的做法，違背了權力下放和任務下移的宗旨和目的，也導致鄉鎮政府難以取得良好的社會治理效果。

（三）考核項目過多，責任追究泛化

政府建立考核機制的本質目的是通過層層傳導壓力，激發行政人員斗志，高效推進行政管理工作，也是評價政府工作優劣的重要機制。但當前，縣級政府及其職能部門對鄉鎮政府的考核過多過濫，主要表現在：一是考核主體過多。考核主體幾乎包括了縣級政府所有職能部門，每一個職能部門都有權對鄉鎮政府進行考核。二是考核項目繁雜。縣級政府及職能部門動輒就設定考核項目，動不動就要求鄉鎮政府簽訂“責任狀”。一般來說，有多少考核項目，就有多少責任狀。據調查，2017年，我國中部一個農業大省的縣級政府及其職能部門對鄉鎮政府考核的項目達到57個，幾乎是縣級黨委和政府及其職能部門工作的全部內容。[2]三是考核指標和方式多樣。既有綜合性指標考核也有單項指標考核，既有日常考核也有年終集中考核，既有以文字材料體現的考核也有上級政府領導親自帶隊的現場考核。四是考核內容難以完成。如浙江省嘉興市政府職能部門將交通安全事故數等列為某街道的考核內容，可是街道沒有交通執法權，發現道路交通違法行為無法有效制止，但這同樣會影響年終考核成績。[3]考核項目過多，導致責任追究泛化。責任追究泛化主要表現在：一是責任追究不講法定條件，只憑結果論成敗，導致問責過重。二是責任追究籠統地套用屬地原則，追責第一責任人，通常要求黨委書記、鎮長雙雙免職。三是責任追究不區分法律責任、行政責任和紀律責任，各種責任界限不清，經常交替混用。四是責任追究沒有貫徹問責與教育相結合的原則，沒有貫徹容錯糾錯機制，只要出了安全事故和違法事件都由鄉鎮干部承擔責任。五是責任追究忽視法律規定，不按程序問責。如就地罷免鄉鎮政府“一把手”的做法就違反了《憲法》和法律關于政府領導人員任免的相關規定。責任追究泛化，不僅導致基層鄉鎮工作人員容易“躺槍”，讓干部寒心，打擊干部工作積極性，也消解了責任追究的嚴肅性及精準性。

（四）執法組織體系不健全，力量保障不足

根據我國《憲法》和相關法律的規定，鄉鎮政府承擔的是綜合性管理職能，一般情況下不承擔專業性的行政執法職能，也不設置和配備專業性的行政執法機關、人員編制和執法設備。原先設在鄉鎮的縣級職能部門的派出機構、分支機構是代表上級政府在鄉鎮履行行政管理職能并被賦予有限權限，其業務指導、人員編制、工資福利、干部考核晉升等都歸屬上級政府，鄉鎮政府只負責日常的管理工作。在行政體制改革、行政執法權和行政權下放的背景下，由于機構設置、職能設定及人員配備等方面均存在問題，鄉鎮政府很難按照法治政府的要求去承接和履行下移的大量行政執法任務。如在S省S市煤田治理區，由于鄉鎮政府缺乏專門的治理人才，不具備治理方案中所需要的專業技術、專業設備，從而導致對許多行政事項的治理不規范，治理方案不科學，治理效果不理想。再如安全生產管理權力下放后，由于缺乏專門的安全管理評估人員和風險辨識人員，鄉鎮政府難以開展安全生產評估和風險辨識與預防。因此，行政任務下移背景下，行政執法組織體系的不健全和執法力量保障的不足，導致鄉鎮政府難以高效地履行下移任務和職責。

（五）工作人員法治意識不強，依法治理能力有待提升

近年來，盡管國家對政府機關工作人員不斷進行法制教育和依法行政能力培訓，但“現在，一些黨員、干部仍然存在人治思想，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法。”[4]這種現象在基層政府治理過程中表現得尤為突出。部分鄉鎮工作人員法律意識不強，專業法律知識體系不完備，缺乏法治思維、法治方法及能力，為完成上級政府安排和下放的工作任務，有時不遵守法律或有意規避法律規定，工作方法簡單、粗暴，難免出現濫用職權、超越職權等違法行為，從而與群眾發生各種沖突和矛盾。另有部分基層政府工作人員在工作過程中仍習慣強調個人在社會事務管理中的作用，慣用“運動式”“突擊式”等方法解決問題。除法治思維缺乏和法治意識不強外，部分鄉鎮工作人員仍缺乏對法律政策的理解把控能力以及化解矛盾糾紛、處理應急事務、服務社區村民、溝通協調等方面的治理能力，難以滿足行政任務下移背景下國家對鄉鎮政府工作的新要求。

三、鄉鎮政府依法治理的優化路徑

鄉鎮政府治理面臨的上述法律困境嚴重影響和制約了鄉鎮政府的治理成效，全面推進國家治理體系和治理能力現代化，必須克服和消弭這些法律困境，優化鄉鎮政府依法治理路徑。

（一）理清屬地管理原則，建立鄉鎮職責準入制度

目前，部分行政機關的領導對屬地管理原則產生了理解和適用上的偏差。屬地管理原則的最初內涵主要是指縣級的屬地管理，并不包括鄉鎮的屬地管理。[5]因為縣級政府工作部門齊全，具有屬地管理的行政執法機構和權力，而鄉鎮缺少專門的執法機構，不具有相關權力，且鄉鎮最初的設計是作為黨和國家政策的最低層級的執行者和協助者，而隨著行政任務下移，屬地管理原則逐漸包括了鄉鎮。屬地管理原則實質上包括雙重含義，既包括行政區域上的屬地職責劃分，也包括職能性質的屬地職責界定。[6]從這里可以看出，屬地管理原則并不是要取代傳統的條塊管理，而是對傳統條塊管理的優化。因此，以屬地管理為名忽視條塊管理體制，將上級政府的職責與任務隨意轉由鄉鎮政府承擔，是推脫責任、不擔當不作為、官僚主義的體現，應堅決予以禁止。為了防止上級政府部門以“屬地管理原則”為名將自己法定的職責和事項隨意下放給鄉鎮政府，應該建立鄉鎮職責準入制度，明確下放的事權和職責目錄。凡是法律、行政法規明確規定由鄉鎮政府實施的職權職責事項，應該由鄉鎮政府承擔;凡是法律、行政法規規定鄉鎮政府具有配合、協助、報告等程序性職權性的事項交給鄉鎮承擔時，應該由上級職能部門承擔主要責任，鄉鎮政府承擔次要責任;對于不適宜由上級政府部門履行的職權職責，符合屬地管理的事項和職責下放給鄉鎮承擔的，由鄉鎮政府承擔相應的責任。對于鄉鎮職責準入清單以外的事項，上級政府部門不得以任何形式、任何理由將工作任務和責任轉嫁到鄉鎮政府。

（二）推動治理重心下移，增加財政保障力度

應按照“依法下放、權責一致、能放即放”的原則制作權力下放路線圖、施工圖，明確權力下放的時間表，把鄉鎮需求且能承辦的行政權限真正下放到鄉鎮，賦予鄉鎮政府更多權限，依法合理界定鄉鎮政府職責范圍，避免出現將責多權少、弊多利少、程序繁瑣的事項下放給基層政府的選擇性放權及“摘包袱”“卸包袱”的現象。根據工作實際需要，推動執法重心下移，上級政府應該逐步把資源、管理和服務職權職責下放到基層，使基層政府要人有人、要物有物、要錢有錢、要權有權，確保鄉鎮事情鄉鎮辦、鄉鎮權力給鄉鎮、鄉鎮事情有人辦、鄉鎮責任自己擔。對于下放的行政權力，鄉鎮政府應該定期向權力下放部門反饋意見，下放權力的政府部門也要定期進行評估，評估下放權力運行的可靠性、穩妥性和社會實效性，確保下放的任務和權力鄉鎮政府能夠接得住、接得穩、接得牢。

下放權力的同時要合理劃分縣、鄉兩級財政事權和支出責任，依據法律法規，應該由縣級政府部門承擔的財政支出責任，不得以任何理由、任何形式轉移給鄉鎮;對下放給鄉鎮的事權，不能全部要求鄉鎮財政負擔，上級政府部門應該給予相應的財政支持。對于經濟基礎差、稅源基礎單一、稅收薄弱、財政收入嚴重不足的落后鄉鎮，應實行差別化財政管理體制。加大轉移支付力度，彌補鄉鎮財力缺口。對縣級以上政府及其部門安排的基礎設施建設和其他建設項目，屬于縣級以上政府事權的，應該由上級政府足額安排資金，不得要求鄉鎮政府提供項目配套建設資金。嚴格按照“誰交辦、誰出錢”的原則落實支出責任。[7]

（三）完善考核機制，依法依紀追責

完善考核機制需要改變對鄉鎮政府的考核事項和考核內容，取消鄉鎮政府直接參與具體經濟活動的考核事項，加大對民生改善、社會進步、生態效益等事項的考核權重，真正弱化鄉鎮政府的經濟職能。加大群眾意愿在鄉鎮政府考核中的權重，探索群眾民意表達在鄉鎮考核中的方式方法，變當前自上而下的單向考核為自上而下、自下而上的雙向考核，變當前的行政系統內部考核為內部考核、外部考核相結合的雙主體考核。強化結果考核導向，考核評價鄉鎮政府工作的關鍵指標是看有沒有解決群眾的實際問題、群眾的滿意度如何。堅決糾正機械式做法，杜絕一切形式主義，不得以開會拍照、上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實際工作的考核評價。不得以“一票否決”手段變相向基層政府推卸本應該由上級政府自己承擔的法定責任。

完善考核制度的同時要完善追責制度，以著力解決干部不擔當、不作為的問題。“堅持嚴管和厚愛結合，依法依規依紀嚴肅問責、規范問責、精準問責、慎重問責，真正起到問責一個、警醒一片的效果。”[8]正確對待被問責、追責的干部，對影響期滿、表現較好的、符合有關條件的，該留用的要留用，該升遷的要升遷。紀檢監察部門在調查和追責時要改進談話和函詢工作方法，不能干擾和妨礙鄉鎮干部的正常工作，要多鼓勵、多安慰，有效減輕基層政府領導干部和工作人員的心理負擔。定期清理上級與鄉鎮簽訂的各種“責任狀”，及時取消沒有法律依據而擅自轉移給鄉鎮政府的工作任務及責任。禁止不講法律程序、不講責任原因和種類，“胡子眉毛一把抓”“一刀切”式地追究基層政府領導干部和工作人員的責任情況的發生。

（四）創新機構設置，壯大執法隊伍

黨的十九大明確要不斷深化鄉鎮行政執法體制改革。對此，各地方應努力做到，橫向上加大各機關之間的信息共享和職能協同;縱向上，進一步理順市、縣（市、區）職責關系，下放執法權限，推進執法重心向鄉鎮政府下移，創新機構，增加和下移編制，壯大基層執法隊伍。在鄉鎮，可以考慮成立鄉鎮綜合執法局，隸屬于鄉鎮政府，以鄉鎮政府的名義執法，實行“鎮屬鎮管鎮用”。鄉鎮綜合執法局可以由縣級職能部門原來設在鄉鎮的規劃、工商、食藥監、環保、交通運輸、城管、質監等職能部門的派出機構組成，也可以由縣級職能部門和鄉鎮政府協商組成。鄉鎮綜合執法局可以行使規劃、工商、食藥監、環保、交通運輸、城管、質監等職能部門的職權職責，但公安領域的職權職責除外。管理方式上，鄉鎮綜合執法局受鄉鎮政府領導和縣級綜合執法局的工作指導。

要確保行政執法下移任務的順利進行，發揮基層政府的基本管理責任，必須將行政編制和行政資源向基層政府和行政執法一線傾斜，增加基層行政執法人員，充實基層行政執法力量。要想讓上級行政執法人員“下得去”“留得住”“站得穩”，必須保障下移行政執法人員的各種待遇和保險福利不受影響，亦可在條件允許時予以適度提高。各省、自治區、直轄市政府可以根據各省、市及各區縣經濟社會發展狀況以及財政保障能力情況，研究制定不同類別的動態保障標準，適時調整和提高基層執法人員的工資和待遇標準。通過多種舉措，確保基層的行政管理事項有人管、有人愿管，并且有能力“一竿子插到底”管理好和服務好。

（五）培育鄉鎮工作人員的法治意識，提高依法治理能力

法治意識的主要內涵是法治思維和法治方式。法治思維和法治方式是法治中國建設的新方法。“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、提升執政能力，是新時期法學研究的重要課題。由政法思維轉向法治思維，由權力主導轉向權利本位，用法治方式消解革命方式的社會管理創新，是政治意識形態的重要變革。”[9]在政府治理體系中，法治方式是政府治理的主要形態和方式，國家治理體系和治理能力現代化從本質上來看，就是依法治理意識的提升和依法治理能力的現代化。依法治理意識的提升和依法治理能力的現代化并不是一蹴而就的，而是一個循序漸進、潛移默化的長時期培育和提高過程。要提高鄉鎮政府工作人員的法治意識和依法治理能力，首先，鄉鎮領導干部及其工作人員在鄉鎮治理工作中要起帶頭作用，帶頭學法、知法、用法、守法。領導干部及工作人員帶頭守法，能在人民群眾中樹立好的榜樣，對整個鄉村社會起到引領和示范作用。其次，營造規范執法環境，堅持公平公正執法，杜絕人情執法、選擇執法等不正當執法行為，運用先進的科學技術和手段壓縮賣人情、找關系、權力尋租的空間。再次，加強對鄉鎮工作人員人文素養的培養，強化其政府治理策略和方法的培訓，以提高鄉鎮政府執法人員的人文情懷和親民意識。最后，可通過案例教學等方式邀請獲得全國政府法治獎的政府機關領導人員傳授治理經驗，亦可通過到沿海經濟發展強鎮或政府依法治理工作做得好的鄉鎮行政機關掛職鍛煉等途徑提高鄉鎮工作人員的依法治理能力。

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，“把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”，增加基層政府的治理能力，提高辦事效率，更好地服務于當地民眾。但在行政管理事項下移過程中，政府治理的重心并沒有完全下移，只是下放了大量的行政事務，卻沒有下放相應的行政權力和行政資源，從而導致基層政府管理事項成倍增加。社會治理能力和治理權限與基層社會發展的基本需求不相適應，難以達到預期的社會治理效果。優化和提高基層政府的治理能力，必須要推動政府治理的“重心”和“資源”不斷下移，而非“職責”和“任務”的簡單下移，應為鄉鎮政府實施下移的行政管理事項創造條件，確保基層政府有人、有權、有物。正如習近平總書記指出的：上級政府應做到“既給基層下達‘過河的任務，又切實指導幫助其解決‘橋和‘船的問題，并盡可能地在人力、物力、財力上向基層作適當傾斜，為基層開展工作創造必要的條件”。因此，基層政府治理既需要上級政府端正認識，真心實意地下放權力和資源，也需要鄉鎮政府有力配合、勇于擔當，更需要社會組織和個人的廣泛認同和積極參與，共同成為社會“治理共同體”，發揮各自的治理作用，才能最終取得“善治”的社會治理效果。

【參考文獻】

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[3]劉效仁.“屬地管理”不是推脫責任的擋箭牌[N].工人日報，2018-11-08（03）.

[4]習近平.加快建設社會主義法治國家[J].求是，2015，（1）：3-8.

[5][6]賴先進.執行中需進一步理清屬地管理原則[N].學習時報，2018-11-05（06）.

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[8]中共中央辦公廳.關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知[Z].新華社，2019-03-11.

[9]陳金釗.對“法治思維和法治方式”的詮釋[J].國家檢察官學院學報，2013，（2）：77-96.

（責任編輯：趙婧姝 王秀艷）

The Legal Dilemma of Township Government

Governance and its Solution

Yang Binquan

Abstract：Under the background of administrative task moving down，the township government is faced with legal dilemmas，such as alienated territorial management principle，mismatch of power and responsibility，generalization of responsibility investigation，lack of law enforcement organization system and weak legal awareness of staff.This paper believes that the best way to get rid of the legal dilemma of township government governance is to establish the system of township duty access list，promote the focus of government governance to move down，increase financial security，improve the mechanism of assessment and accountability，and improve the township law enforcement agencies to improve the governance ability of Township staff.

Key words：administrative tasks;decentralization;government governance;territorial management