鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村垃圾治理研究

[提 要]農(nóng)村垃圾治理是一個(gè)關(guān)系到農(nóng)村生活環(huán)境的宜居度、農(nóng)民健康的重大民生問題。已有相關(guān)研究缺乏對參與農(nóng)村垃圾治理各主體的具體責(zé)任及其關(guān)系的探討。通過對江西省X市進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，從內(nèi)容、模式、效果三個(gè)層面梳理當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀及其存在的問題，并從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面分析當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理問題的原因;最后在參照國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的農(nóng)村垃圾治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于治理視角從群眾、村莊等各主體關(guān)系提出當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理的對策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村垃圾治理;問題;原因;對策

[作者簡介]楊洪芹（1984—），女，井岡山大學(xué)政法學(xué)院助教，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)治理。（江西吉安 343009）

[基金項(xiàng)目]井岡山大學(xué)博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目（人文科學(xué)）“社會(huì)治理精細(xì)化背景下的社會(huì)工作專業(yè)化研究”（JRB1711）

一、選題緣由與文獻(xiàn)回顧

（一）選題緣由

據(jù)估算，我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量在1億噸左右，已接近城市生活垃圾總量，但農(nóng)村生活垃圾無害化處理率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市水平[1]。農(nóng)村垃圾治理是一個(gè)關(guān)系到農(nóng)村生活環(huán)境的宜居度、農(nóng)民健康的重大民生問題。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》（2015）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）就指出全面治理農(nóng)村垃圾是改善農(nóng)村環(huán)境的有力舉措，是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2018年2月印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》（2018）強(qiáng)調(diào)“改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉，事關(guān)農(nóng)村社會(huì)文明和諧”。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要建立最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾處理體系，并且指出到2020年，全國90%以上行政村的生活垃圾要得到有效處理。因此，研究當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理問題具有比較重要的理論及實(shí)踐意義。

（二）文獻(xiàn)回顧

農(nóng)村垃圾治理是當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題，搜索中國知網(wǎng)等數(shù)據(jù)平臺發(fā)現(xiàn)，有關(guān)農(nóng)村垃圾治理的研究成果比較豐富。通過閱讀及整理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾處理存在用地布局不盡合理、農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理較為薄弱、技術(shù)人員的專業(yè)知識不足、管理體制落后、村民環(huán)保意識欠缺等問題。張英民認(rèn)為農(nóng)村垃圾主要是垃圾治理規(guī)劃不合理，以及垃圾可以進(jìn)行資源化利用[2];張立秋分析了我國農(nóng)村生活垃圾收集處理的模式，并在調(diào)查的基礎(chǔ)上對不同類型農(nóng)村生活垃圾收集處理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析[3];王莎通過對當(dāng)前農(nóng)村垃圾處理問題的分析，指出當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理存在村民環(huán)保意識欠缺、政府治理農(nóng)村垃圾的缺位、缺乏垃圾治理制度體系的構(gòu)建等問題[4];劉暢指出當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理缺乏政策標(biāo)準(zhǔn)、專門針對農(nóng)村生活垃圾的成熟處理技術(shù)較少[5]。相關(guān)研究者從處理技術(shù)、處理機(jī)制、處理主體培育等方面提出了相關(guān)對策。劉暢認(rèn)為農(nóng)村垃圾處理關(guān)鍵是通過相應(yīng)的制度保障落實(shí)“3R”垃圾處理技術(shù)[6];劉艷艷、蔣祥龍從合法化層面提出欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村垃圾治理的法治化路徑[7];李全鵬基于對當(dāng)前中國農(nóng)村生活垃圾生成機(jī)制的研究，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村散亂的、日常性的垃圾治理取決于農(nóng)村空間的再造和村民主體意識的重建[8]。姚金鵬、鄭國全通過梳理中外農(nóng)村垃圾治理與處理模式，認(rèn)為今后需從農(nóng)村居民垃圾處理意識、農(nóng)村垃圾處理模式選擇指標(biāo)體系、農(nóng)村垃圾處理規(guī)章制度等方面進(jìn)行研究[9]。

通過對已有研究的整理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村垃圾治理問題的探討主要集中于技術(shù)及管理制度層面，以及對策的提出也主要聚焦于技術(shù)及制度建設(shè)，尚缺乏對參與垃圾治理各主體的具體責(zé)任及其關(guān)系的探討。本文擬基于一個(gè)中小城市農(nóng)村垃圾治理的個(gè)案展開深入研究。

二、個(gè)案背景與研究方法

（一）個(gè)案背景

X市位于江西中部，現(xiàn)轄2區(qū)10縣1市，面積兩萬多平方公里，截止2018年末，人口將近五百萬。據(jù)《中華人民共和國2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，根據(jù)《X市2018年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全市常住人口城鎮(zhèn)化率為50.95%。由此可見，X市城鎮(zhèn)化水平相對較低，近年來X市也在不遺余力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興。

近年來X市要在打造美麗中國“江西樣板”中走在前列，農(nóng)村垃圾治理是必須要面對的問題。目前X市政府圍繞農(nóng)村垃圾治理出臺了一系列政策?！禭市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》有專門關(guān)于農(nóng)村人居環(huán)境改善的規(guī)劃，包括深入實(shí)施農(nóng)村清潔工程，大力開展農(nóng)村面源污染治理，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容?！禭市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2016-2020）》也有關(guān)于農(nóng)村垃圾治理的規(guī)劃對策，重點(diǎn)提到完善農(nóng)村生活垃圾“村組收集、鎮(zhèn)鄉(xiāng)清運(yùn)、縣區(qū)處理”的轉(zhuǎn)運(yùn)處置系統(tǒng)，推進(jìn)農(nóng)村垃圾、污水無害化集中處理。從2016年開始，X市政府的工作報(bào)告中都提到要加強(qiáng)農(nóng)村垃圾治理，2018年X市政府工作報(bào)告指出“全面推行農(nóng)村垃圾第三方治理”。X市政府非常重視農(nóng)村垃圾治理，通過以上政策的推動(dòng)，X市在農(nóng)村垃圾治理方面的已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在治理過程中也暴露出了一些問題，圍繞這些問題值得深入討論和研究。本文正是基于這樣的考慮，選擇X市作為研究個(gè)案。

（二）研究方法

本文主要基于相關(guān)資料及調(diào)查描述當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀及問題分析，然后基于治理視角提出X市農(nóng)村垃圾治理的對策建議。本文主要采用文獻(xiàn)法、訪談法和實(shí)地觀察法相結(jié)合的方法收集資料。文獻(xiàn)法主要是收集國家、省市層面有關(guān)農(nóng)村垃圾治理的相關(guān)政策，以及有關(guān)X市垃圾治理的調(diào)查報(bào)告及相關(guān)新聞報(bào)道，然后進(jìn)行歸納整理。訪談法和實(shí)地觀察法則是進(jìn)入X市的鄉(xiāng)村，訪問村委會(huì)干部、農(nóng)村保潔員、村民等，同時(shí)通過社區(qū)觀察的方法，現(xiàn)場察看農(nóng)村垃圾的治理情況。以下主要從X市農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀、問題及影響、原因分析、對策建議四個(gè)層面展開論述。

三、X市農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀

X市農(nóng)村垃圾治理主要從2016年開始，這種農(nóng)村垃圾治理模式主要是通過自上而下的力量推動(dòng)。梳理近年來X市政府關(guān)于農(nóng)村垃圾治理的政策發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾治理是政府“十三五”規(guī)劃中的一項(xiàng)工作內(nèi)容。從2016年開始，政府工作報(bào)告中有關(guān)農(nóng)村的垃圾治理對策建議，一年比一年更加具體和深入，從中可以看出“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”是政府推行的垃圾治理模式，農(nóng)村垃圾第三方治理是未來的發(fā)展方向。截止到目前，X市的農(nóng)村垃圾治理取得明顯的成效，以下主要圍繞農(nóng)村垃圾治理的內(nèi)容、模式及效果梳理當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀。

（一）治理內(nèi)容：側(cè)重治理農(nóng)村生活垃圾

當(dāng)前市政府重視農(nóng)村垃圾治理，出臺了相關(guān)規(guī)劃政策和指導(dǎo)性建議推動(dòng)農(nóng)村垃圾治理工作。在政府的相關(guān)政策文件中，農(nóng)村垃圾治理內(nèi)容應(yīng)該包括農(nóng)村的生活垃圾、生產(chǎn)垃圾、農(nóng)村工業(yè)固體廢棄物等。在這些農(nóng)村垃圾的分類當(dāng)中，最主要的是農(nóng)村的生活垃圾，而且農(nóng)村生活垃圾也時(shí)常出現(xiàn)在人們的日常生活之中，影響農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，農(nóng)民一年產(chǎn)生的生活垃圾約180公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他方面的垃圾量[10]。

從訪問調(diào)查和實(shí)地觀察來看，當(dāng)前X市的農(nóng)村垃圾治理也主要側(cè)重于農(nóng)村生活垃圾的治理，這些生活垃圾是指食物垃圾（包括剩飯、果皮、菜葉、包裝盒/袋等）、污水垃圾（包括洗菜燒菜用水、洗漱用水、沖廁用水等）、其他垃圾（包括渣土、廢紙、廢電池、其他廢品等）。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然農(nóng)村垃圾治理主要側(cè)重生活垃圾，但是村民、保潔員并不注重對生活垃圾進(jìn)行分類，絕大部分村莊還是將所有垃圾倒入到一個(gè)垃圾桶里。此外，本研究者發(fā)現(xiàn)村里現(xiàn)在生活垃圾明顯減少，村莊顯得干凈整潔。但是走入田間地頭，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾（農(nóng)藥袋子、農(nóng)藥瓶子、育苗地膜等）沒有得到治理，很多村莊的保潔員并不收集田里的垃圾，農(nóng)民也很隨意的丟棄這些生產(chǎn)垃圾，從而造成田間地頭的生產(chǎn)垃圾污染比較嚴(yán)重。另外，靠近城市、圩鎮(zhèn)的村莊還面臨著工業(yè)廢物、廢水、廢氣方面的污染，工業(yè)垃圾也是農(nóng)村垃圾的污染源。

（二）治理模式：“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式

《指導(dǎo)意見》中提出農(nóng)村垃圾治理要“因地制宜建立‘村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理的模式”，這是中央部委倡導(dǎo)的當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理的主要模式。在這一倡導(dǎo)中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村垃圾治理要從分散的各個(gè)農(nóng)村將垃圾最后集中到城市來處理。每個(gè)地方都面臨著不同的農(nóng)村垃圾情況，所以中央政府同時(shí)也強(qiáng)調(diào)要因地制宜。對于X市來說，政府的文件里強(qiáng)調(diào)要形成“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式，這是符合中央的政策導(dǎo)向，同時(shí)在模式中特別強(qiáng)調(diào)“戶分類”的重要性。根據(jù)研究者的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)各個(gè)縣區(qū)在執(zhí)行過程中，實(shí)際上是“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村垃圾治理模式，即要求各個(gè)村形成一支農(nóng)村保潔員隊(duì)伍，定期收集生活垃圾，然后定期會(huì)有承包的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車到村莊的垃圾集中點(diǎn)收集垃圾，并將這些垃圾集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾集中站，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)到縣城垃圾處理廠進(jìn)行填埋或焚燒。絕大多數(shù)村莊的垃圾處理沒有做到“戶分類”，一是村民不知道如何分類，二是也沒有分類的條件，垃圾分類桶及分類池不太完善。另外，在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多地方的農(nóng)村垃圾處理是將垃圾收集及垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)承包給相關(guān)的公司企業(yè)。村民、村委會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中主要起監(jiān)督作用，這是市政府所倡導(dǎo)的將農(nóng)村垃圾交由第三方治理。

（三）治理效果：垃圾治理效果較為明顯

當(dāng)前從中央政府到地方政府都很重視農(nóng)村垃圾治理，通過相關(guān)的政策推進(jìn)，農(nóng)村垃圾污染及“垃圾圍村”的問題得到很好的改善。X市通過實(shí)施“農(nóng)村清潔工程”等一系列的政策措施，農(nóng)村的人居環(huán)境發(fā)生很大的改觀。首先是建立了一支固定的農(nóng)村保潔員隊(duì)伍，完善了農(nóng)村垃圾處理設(shè)施，形成了比較成熟的農(nóng)村垃圾處理模式;其次是農(nóng)村的生活垃圾得到定期處理，農(nóng)村生活垃圾的總量急劇減少;最后是村民也開始重視衛(wèi)生環(huán)境，不會(huì)隨意制造或亂扔垃圾，生活垃圾從源頭上明顯減少。

研究者在走訪村莊過程中也發(fā)現(xiàn)，X市村莊的村容村貌相比以前有了很大的改善，絕大多數(shù)村莊都比較干凈整潔。在對村民的訪問中，大家普遍反映現(xiàn)在村里設(shè)置了幾處固定的垃圾池、垃圾桶，每戶人家也發(fā)了一個(gè)小的垃圾桶;大多數(shù)居民會(huì)把自家的生活垃圾倒入村里的垃圾桶;村里有安排保潔員定期打掃衛(wèi)生;大家反映現(xiàn)在村里的環(huán)境都可以趕上城市里的環(huán)境了。但是研究者在實(shí)地調(diào)查的時(shí)候也發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)村垃圾治理主要是政府在推動(dòng)，村民并沒有被充分調(diào)動(dòng)起來。另外，當(dāng)前農(nóng)村垃圾處理主要是一些在路上的“表面”垃圾，還有一些在溝里、田里、塘里等比較難以處理的垃圾還未得到徹底清理。同時(shí)，有一部分村民還是會(huì)將垃圾扔到附近的草叢、樹林里。這些問題都可能會(huì)影響到農(nóng)村垃圾治理的長期效果。

四、當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理的問題及影響

以上主要梳理了X市農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀，從現(xiàn)狀中可以看出當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理取得比較好的效果，但是同時(shí)也存在一些需要重視的問題，這些問題可能會(huì)影響X市農(nóng)村垃圾治理的長期效果。以下主要基于對X市農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀的描述，分析當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理存在的問題及其影響。

（一）當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理存在的問題

1.治理主體：群眾的積極性尚不夠

《指導(dǎo)意見》提出農(nóng)村垃圾治理的基本原則之一是“政府主導(dǎo)、依靠群眾”，這是符合治理的理念要求。十九大報(bào)告中提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，所以社會(huì)治理需要多個(gè)主體共同參與，而不僅僅是政府的事情。從當(dāng)前X市的農(nóng)村垃圾治理現(xiàn)狀來看，主要是政府、市場在做，而群眾、社會(huì)組織等社會(huì)力量的參與性較弱，特別是群眾的積極性并未被充分調(diào)動(dòng)起來，這不符合當(dāng)前所倡導(dǎo)的社會(huì)治理的理念。

2.治理內(nèi)容：垃圾治理的種類較單一

當(dāng)前農(nóng)村的垃圾種類包括生活垃圾、生產(chǎn)垃圾、工業(yè)垃圾等，根據(jù)相關(guān)調(diào)查，農(nóng)村的垃圾主要是生活垃圾。X市農(nóng)村垃圾治理也主要是治理農(nóng)村的生活垃圾，這是符合當(dāng)前農(nóng)村垃圾構(gòu)成的現(xiàn)實(shí)狀況。但是研究者在實(shí)地調(diào)查的時(shí)候也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾還包括生產(chǎn)垃圾以及工業(yè)垃圾等，特別是生產(chǎn)垃圾也是農(nóng)村垃圾的重要來源，但是這部分的垃圾并未得到有效治理。農(nóng)村保潔員的清理工作主要側(cè)重生活垃圾，而農(nóng)民亂扔生產(chǎn)垃圾的現(xiàn)象比較常見，甚至有的村莊出現(xiàn)比較嚴(yán)重的生產(chǎn)垃圾污染。

3.治理模式：垃圾治理模式不太完整

“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式是政府倡導(dǎo)的農(nóng)村垃圾治理模式，當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理也是這種模式。上述提到這種模式缺乏“戶分類”這一環(huán)節(jié)，容易造成后續(xù)垃圾處理的壓力。有些生活垃圾在“戶分類”這一環(huán)節(jié)就可以減量，比如說在“戶分類”中將垃圾分為“可回收垃圾和不可回收垃圾”，有些可回收的垃圾可以在垃圾治理源頭上進(jìn)行回收利用，從而減輕后續(xù)垃圾的處理負(fù)擔(dān)。但是當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾在“戶分類”這一環(huán)節(jié)還沒有做好。其實(shí)這一環(huán)節(jié)與上述提到的調(diào)動(dòng)群眾積極性這一問題有關(guān)。

4.治理效果：治理效果難以可持續(xù)

《指導(dǎo)意見》提出農(nóng)村垃圾治理的又一基本原則是“全面治理，注重長效”，這說明農(nóng)村垃圾治理要注重對不同類型的垃圾進(jìn)行治理，同時(shí)也要注重垃圾治理的長期效果?！叭嬷卫怼钡膯栴}上述已經(jīng)提到過，而“注重長效”則強(qiáng)調(diào)農(nóng)村垃圾治理不應(yīng)該是“運(yùn)動(dòng)式”清潔，而應(yīng)該是可持續(xù)的。研究者在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)X市的農(nóng)村垃圾治理受資金、理念、方法等因素影響，也存在短期治理效果明顯，但是長期治理效果卻遭受考驗(yàn)的問題。

（二）當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理問題的影響

以上X市農(nóng)村垃圾治理存在的問題，將影響到農(nóng)村人居環(huán)境的持續(xù)改善及垃圾治理目標(biāo)的達(dá)成，具體可以從短期和長遠(yuǎn)兩個(gè)層面分析這些問題存在可能會(huì)造成的不利影響。

1.難以從源頭上減少農(nóng)村垃圾的量

農(nóng)村垃圾的制造者主要是村莊居民，如果村莊居民并未意識到自身的主體地位，在農(nóng)村垃圾治理過程中被動(dòng)參與，甚至不參與，只是依靠政府、保潔員等力量，那么農(nóng)村垃圾從源頭上可能不會(huì)減少，甚至隨著村民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾可能還存在增加的趨勢。

2.村居環(huán)境及村民生活質(zhì)量受影響

上述提到當(dāng)前垃圾治理的主要側(cè)重于農(nóng)村生活垃圾的治理，而農(nóng)村垃圾的種類中還存在生產(chǎn)垃圾、工業(yè)垃圾等，以及垃圾散落的地方不僅僅是路面，還可能存在于溝里、田里等地方，這些深層的垃圾如果沒有得到有效治理，污染現(xiàn)象依然存在，這也將影響到村居環(huán)境的整潔，以及影響到村民生活質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

3.制約X市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)首先需要建設(shè)一個(gè)干凈整潔的村落環(huán)境，近年來X市大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，垃圾治理是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前農(nóng)村垃圾治理主體不完整、治理種類單一、治理模式不完善、治理效果短期化等問題，直接導(dǎo)致農(nóng)村垃圾得不到長期有效的治理，從長遠(yuǎn)來看這將影響到X市的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也影響鄉(xiāng)村振興。

五、農(nóng)村垃圾治理問題成因的系統(tǒng)分析

農(nóng)村垃圾治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及不同的利益相關(guān)方，所以治理也應(yīng)該是由不同的主體構(gòu)成。以上分析了當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理過程中存在的問題及其影響。以下主要基于治理的視角，探討農(nóng)村垃圾治理問題背后的原因，這些原因包括微觀層面、中觀層面及宏觀層面三個(gè)面向。

（一）微觀層面：受益主體未被充分調(diào)動(dòng)起來

微觀層面原因主要是最直接的受益主體并未被充分調(diào)動(dòng)起來。在當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理過程中，村民應(yīng)該是農(nóng)村垃圾治理的最直接的受益主體，也應(yīng)該是主要的垃圾治理主體。但是從現(xiàn)實(shí)來看，村民并未意識到自身的在垃圾治理中的主體地位，村民參與垃圾治理的意識不強(qiáng)。在實(shí)地調(diào)查中，研究者發(fā)現(xiàn)村民大多數(shù)將農(nóng)村垃圾治理作為一項(xiàng)政府給予的福利來享受，而沒有真正參與到垃圾治理中來，比如說繳納較低的垃圾處理費(fèi)、對垃圾進(jìn)行分類、監(jiān)督垃圾處理狀況。在有些情況下，村民是被動(dòng)的發(fā)動(dòng)起來，當(dāng)“運(yùn)動(dòng)式”的檢查過去之后，村民依然如故。

（二）中觀層面：政府等各治理主體間不協(xié)調(diào)

中觀層面主要涉及到政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，以及政府與市場主體的協(xié)調(diào)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，縣級人民政府是農(nóng)村垃圾治理的責(zé)任主體，需要制定實(shí)施計(jì)劃、整合各類資源、完善設(shè)施建設(shè)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主要是配合的角色，需要配合做好收集轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施建設(shè)和日常運(yùn)行等工作。在縣級層面，也涉及住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等不同部門的協(xié)調(diào)。當(dāng)前X市垃圾治理主要是依托農(nóng)村清潔工程這一項(xiàng)目推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理，通過項(xiàng)目形式將各個(gè)部門協(xié)調(diào)起來，這種協(xié)調(diào)需要不斷磨合。在省級層面，在2016年5月已經(jīng)組建農(nóng)村生活垃圾專項(xiàng)治理聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在省新農(nóng)村建設(shè)辦公室。另外，還存在負(fù)責(zé)的政府部門與市場主體的協(xié)調(diào)，因?yàn)橛行┑胤降霓r(nóng)村垃圾治理是交由公司企業(yè)來負(fù)責(zé)，那么對于公司企業(yè)的監(jiān)督責(zé)任也不太明晰，這些原因?qū)е庐?dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理模式不太完善。

（三）宏觀層面：新型城鎮(zhèn)化的負(fù)面效應(yīng)

新型城鎮(zhèn)化是近年來國家倡導(dǎo)的新的城鄉(xiāng)發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展等為基本特征的城鎮(zhèn)化。但是各地在推行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略過程中，大量青年農(nóng)村人口移居城市，出現(xiàn)農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化等問題。這從宏觀層面影響了農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)狀及問題，比如說農(nóng)村空心化、農(nóng)村老齡化的現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)民參與垃圾治理的積極性較低。針對新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所帶來的消極影響，十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)要不斷提高村民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，同時(shí)也突出農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位，這一戰(zhàn)略也將從宏觀上影響村民在農(nóng)村垃圾治理中的參與性，以及進(jìn)一步推動(dòng)地方政府重視農(nóng)村垃圾治理工作。

六、農(nóng)村垃圾治理的對策建議

自2015年11月《指導(dǎo)意見》出臺以來，各個(gè)地方也涌現(xiàn)出一些值得借鑒和學(xué)習(xí)的農(nóng)村垃圾治理經(jīng)驗(yàn)。梳理國內(nèi)相關(guān)城市的農(nóng)村垃圾治理經(jīng)驗(yàn)，可以總結(jié)為三點(diǎn)：首先是重視農(nóng)村垃圾的分類，通過分類，能夠從源頭上減少農(nóng)村垃圾;其次，政府重視，能夠通過通過立法及工作考核等方式，動(dòng)員縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極參與到農(nóng)村垃圾治理工作中來;再次是注重探索垃圾治理的長效機(jī)制，以及嘗試引用政府購買服務(wù)的形式創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理模式。改革開放40年來中國治理變革的主要方向，是從一元治理到多元治理的方向轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)主體多元化，強(qiáng)調(diào)從政府壟斷社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他社會(huì)治理力量合作治理[11]。在借鑒其他地方農(nóng)村垃圾治理的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文基于治理理念，立足X市農(nóng)村垃圾治理的現(xiàn)實(shí)狀況提出四條對策建議。

（一）發(fā)動(dòng)群眾積極參與農(nóng)村垃圾治理

當(dāng)前X市農(nóng)村垃圾治理存在的首要問題是群眾參與農(nóng)村垃圾治理的積極性不夠，所以在推進(jìn)今后X市農(nóng)村垃圾治理過程中，要特別重視激發(fā)群眾參與農(nóng)村垃圾治理的積極性。首先要明確群眾在農(nóng)村垃圾治理的主體地位，群眾是農(nóng)村垃圾治理的直接受益者，這方面需要通過社會(huì)宣傳、組織動(dòng)員等方式讓群眾意識到自身的角色;其次需要啟發(fā)群眾在農(nóng)村垃圾治理中可以進(jìn)行垃圾分類、定期清掃門前垃圾、減少或監(jiān)督亂扔垃圾的行為，以及監(jiān)督政府或其他主體的農(nóng)村垃圾治理工作。

（二）強(qiáng)化村莊的主要責(zé)任和自治功能

農(nóng)村垃圾治理的目的主要是美化村莊的人居環(huán)境，村莊在農(nóng)村垃圾治理中也扮演著不可忽視的角色。目前村莊主要依靠村委會(huì)進(jìn)行組織，在農(nóng)村垃圾中也要強(qiáng)化村委會(huì)的角色和功能，特別是村委會(huì)的監(jiān)督角色，以及村委會(huì)組織村民自治的功能。村委會(huì)一方面可以監(jiān)督保潔員、垃圾處理公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等工作的執(zhí)行情況，同時(shí)也需要組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，比如說可以成立農(nóng)村垃圾治理理事會(huì)，招募熱心的村民志愿者參與到農(nóng)村垃圾治理事業(yè)中來，共同改善村容村貌，建設(shè)美好家園。

（三）協(xié)調(diào)各個(gè)治理主體之間的關(guān)系

農(nóng)村垃圾治理涉及不同的政府職能部門，以及涉及村民、村兩委、企業(yè)等不同治理主體，所以需要明確各個(gè)治理主體的職責(zé)，以及調(diào)動(dòng)各個(gè)職能部門、治理主體參與垃圾治理的積極性。這方面可以學(xué)習(xí)襄陽等地的經(jīng)驗(yàn)，襄陽特別重視厘清整個(gè)農(nóng)村垃圾治理工作的管理體制機(jī)制，首先它們成立一個(gè)市級層面的農(nóng)村垃圾治理領(lǐng)導(dǎo)小組，而且是強(qiáng)調(diào)將農(nóng)村垃圾納入到部門的績效考核之中。另外，新余市的政府購買服務(wù)也是可以學(xué)習(xí)，政府購買服務(wù)可以比較有效的動(dòng)員社會(huì)力量參與農(nóng)村垃圾治理，但是政府購買服務(wù)需要厘清購買者、承接者、受益者三個(gè)方面的權(quán)責(zé)，以及建議通過第三方評估購買服務(wù)的績效。

（四）注重農(nóng)村垃圾分類，實(shí)施全面治理

農(nóng)村垃圾主要包括生活垃圾、生產(chǎn)垃圾以及工業(yè)垃圾，目前X市的農(nóng)村垃圾治理主要側(cè)重于農(nóng)村生活垃圾，但是不太重視對生活垃圾的分類。這方面可以借鑒金華市的經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村的生活垃圾進(jìn)行“二次四分法”的分類，從源頭上減少垃圾的產(chǎn)量。與此同時(shí)，也需要重視治理農(nóng)村生產(chǎn)垃圾，對農(nóng)村垃圾實(shí)施全面治理。其實(shí)對于農(nóng)村垃圾分類并不一定會(huì)增加治理成本，如果將群眾發(fā)動(dòng)起來參與垃圾分類，還可以減少垃圾治理轉(zhuǎn)運(yùn)成本，從而促進(jìn)垃圾治理的可持續(xù)。

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