基層灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織現(xiàn)狀與對策分析
——以瑪納斯縣為例

陳大新

(瑪納斯縣蘭州灣鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)(畜牧業(yè))發(fā)展服務(wù)中心，新疆 瑪納斯 832201)

我國人口眾多，農(nóng)業(yè)作為第一生產(chǎn)力，支撐著我國糧食生產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，因此灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展直接影響了我國糧食安全問題乃至國家安全問題[1]。目前基層農(nóng)村小型水利工程主要致力于提高灌溉有效面積和用水效率以保證糧食的產(chǎn)量和質(zhì)量，其根本途徑是需要通過完善小型水利工程及配套設(shè)施來保障，而在此過程中發(fā)揮農(nóng)民的積極作用，組建農(nóng)民用水合作組織是有效的途徑之一。

1 用水合作組織現(xiàn)狀及運(yùn)行管理

1.1 用水合作組織發(fā)展現(xiàn)狀

瑪納斯縣位于新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州，地處天山北麓，準(zhǔn)噶爾盆地南緣，是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶中心。全縣總面積1.1萬km2，下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5個駐縣團(tuán)場，縣域總?cè)丝?6萬人，縣屬總?cè)丝?4萬人；耕地面積8萬hm2，農(nóng)業(yè)人口9.2萬，占全縣總?cè)丝诘?6%。縣內(nèi)水系主要包括瑪納斯河和塔西河，年徑流量14.6億m3，干、支、斗、農(nóng)引水渠道總長3908.28 km。

瑪納斯縣主要有瑪河、清水河等灌區(qū)，其中瑪河灌區(qū)屬大型灌區(qū)，總灌溉面積為4.33萬hm2，以瑪納斯河為引水水源，灌溉石河子市瑪納斯縣和15個國營農(nóng)場，實(shí)行“計劃用水、總量控制、定額管理、按方收費(fèi)”的管理制度[2]；清水河灌區(qū)是新疆典型牧區(qū)水利工程之一，其渠首位于清水河上游山區(qū)，干渠位于清水河鄉(xiāng)及旱卡子灘鄉(xiāng)境內(nèi)，目前該渠道發(fā)生諸多損壞，引水能力由最初的5.0 m3/s 變?yōu)?.4 m3/s，老化嚴(yán)重，難以滿足灌區(qū)的用水需求[3]。

截止2018年底，瑪河灌區(qū)及清水河灌區(qū)成立農(nóng)民用水合作組織共計87個，其中在民政部門已注冊登記的農(nóng)民用水合作組織共計7個總會，占全縣已知農(nóng)民用水合作組織的8.04%。已登記注冊的農(nóng)民用水合作組織涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、67個行政村，管理灌溉面積4.08萬hm2，參與農(nóng)戶數(shù)13 475戶，涉及人口5.43萬人。全灌區(qū)管理末級渠道1205 km、高效節(jié)水首部455個、農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井211個、塘壩5個。

1.2 用水合作組織運(yùn)行管理機(jī)制

農(nóng)民用水合作組織的運(yùn)行管理模式主要包括制度管理、水務(wù)管理、民主管理、灌溉管理、工程管理和財務(wù)管理等[4]。

制度管理。瑪河灌區(qū)、清水河灌區(qū)采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立總會、各行政村建立分會的模式組建農(nóng)民用水合作組織。2007—2008年，灌區(qū)所轄蘭州灣鎮(zhèn)、頭工鄉(xiāng)、涼州戶鎮(zhèn)、北五岔鎮(zhèn)、六戶地鎮(zhèn)、廣東地鄉(xiāng)等地區(qū)成立了農(nóng)民用水合作組織總會，總會主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位；2017年旱卡子灘鄉(xiāng)成立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的農(nóng)民用水合作組織總會，并在民政局注冊，注冊成立的農(nóng)民用水合作組織所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村分別成立分會，各行政村組建分會，以分會為主開展活動。

水務(wù)管理。農(nóng)民用水合作組織總會主要在縣水利部門的指導(dǎo)下開展工作，而用水合作組織分會則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所的指導(dǎo)下開展，主要分管農(nóng)民合作用水組織的灌溉管理、水利工程管理、財務(wù)管理等相關(guān)工作[5-6]。

民主管理。農(nóng)民用水合作組織總會的組成人員主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管水利的副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長或副書記、各分會主席副主席等，其中副鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長或副書記主要承擔(dān)農(nóng)民用水合作組織總會主席工作，而由選舉產(chǎn)生的分會主席副主席工作主要是灌區(qū)各村委會主任或管水的副主任擔(dān)任。

財務(wù)管理。通過財政轉(zhuǎn)移方式支付農(nóng)民用水合作組織主席和分會主席的工資，末級渠系維護(hù)費(fèi)用用于支付各分會聘用的專管人員工資。同時農(nóng)民用水合作組織需對各分會專管人員開展全年工作的考核并根據(jù)考核最終結(jié)果匹配工資。

2 農(nóng)民用水合作組織工作成效

(1)轉(zhuǎn)變農(nóng)民用水理念，從被動接受管理到主動參與管理。通過組建農(nóng)民用水合作組織，使農(nóng)民成為農(nóng)村用水、農(nóng)田水利工程使用的決策者，使其在用水合作組織工作中知情并參與到管理、建設(shè)、資金使用等過程，且農(nóng)民通過自身參與運(yùn)行、管理等相關(guān)工作，減少了工程“有人用無人管”的現(xiàn)象。如本縣涼州戶鎮(zhèn)東涼州戶村分會于2012年花費(fèi)超一萬元對農(nóng)民用水合作組織管理的渠道閘門進(jìn)行維修，減輕了以往閘門損壞無人修葺的現(xiàn)象，使得農(nóng)民參與用水管理的自主性增強(qiáng)。

(2)重大事項決策透明。農(nóng)民用水合作組織對全村水利建設(shè)管理的重大事項均提交會員討論，再由農(nóng)民用水合作組織執(zhí)委會決策，實(shí)行“一事一議”的民主議事方式，該決策方式充分體現(xiàn)出用水戶的民主意志才是為灌溉引水工作提供安全保障的有力措施。同時，灌區(qū)各分會還將斗渠以下的工程分段承包到每個會員頭上，使每家每戶都成為工程的管理者和維護(hù)者，起到了相互監(jiān)督、共同管理的作用，確保了灌水有序開展，提高了田間灌水質(zhì)量。在協(xié)會的管理下，工程建設(shè)管理得到了統(tǒng)一，切實(shí)做到了末級渠系維護(hù)費(fèi)取之于民、用之于民。近年來，灌區(qū)末級渠系水利工程老化失修的狀況取得一定程度的改觀。

(3)激發(fā)了用水戶探索用水管理的積極性。新的用水管理體制激發(fā)了用水戶探索用水管理的積極性。在未推行農(nóng)民用水合作組織之前，由于灌區(qū)地形等因素，灌區(qū)內(nèi)存在偷水、扒水、堵水及浪費(fèi)水的現(xiàn)象，而灌區(qū)頭工鄉(xiāng)農(nóng)民用水合作組織協(xié)會成立后，尋找發(fā)現(xiàn)灌溉中存在的問題并不斷探索，采取“聯(lián)戶”的灌溉管理方法，提高用水效率的同時也解決了用水過程中存在的問題。

(4)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了村級灌溉管理制度，提高了村級灌溉管理水平。農(nóng)民用水合作組織的建立使得內(nèi)部制度建設(shè)不斷完善，推動村級各項管理制度更加完善，運(yùn)行與管理更加規(guī)范化。例如本縣六戶地自2007年11月8日組建農(nóng)民用水合作組織以來，積極開展各項工作，每年年初召開灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織總會執(zhí)委會全體會議，商討通過農(nóng)民用水合作組織當(dāng)年灌溉計劃、灌溉順序、維修渠道計劃等的各項工作，為農(nóng)民用水合作組織的各項工作確定了方向，減少了灌區(qū)對水資源的浪費(fèi)。

(5)進(jìn)一步落實(shí)“全社會辦水利”工作。通過建立農(nóng)民用水合作組織使得農(nóng)民成為管理灌區(qū)末端渠道的“有力抓手”，促進(jìn)了灌區(qū)工程技術(shù)與管理方式的不斷更新。2016年本縣灌區(qū)實(shí)施了小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，斗農(nóng)渠發(fā)放兩證一書225套、高效節(jié)水首部335套、機(jī)井133套，塘壩2套，農(nóng)民自主參與管理工程的積極性進(jìn)一步提高。本縣六戶地鎮(zhèn)農(nóng)民用水合作組織于2017年3月底投資5萬余元對該鎮(zhèn)1號引水干渠進(jìn)行機(jī)械清淤，后利用5月停水期間投資8萬余元對永豐五六支渠閘門進(jìn)行重建，并于5月15日組織各分會利用停水之機(jī)，對農(nóng)民用水合作組織管理的支渠、分支渠進(jìn)行了一次全面清淤，共計清淤干、支、斗渠236 km；同年本縣旱卡子灘鄉(xiāng)農(nóng)民用水合作組織維修渠道1 km、各級渠道渠道清淤32 km，維修閘門20個，及時地對各村渠道閘門進(jìn)行了定期保養(yǎng)，確保渠道正常引水。

(6)減少了水事糾紛，提高了用水效率和水費(fèi)的回收率。農(nóng)民通過參與用水合作組織工作，掌握并管理灌溉工程的方方面面，提升了群眾的積極性，大大提高了水費(fèi)回收率，同時改善了我灌區(qū)水事糾紛問題，目前灌區(qū)水事糾紛較成立農(nóng)民用水合作組織前減少了95%。

3 發(fā)展思路探析

(1)雖然用水合作組織實(shí)行民主管理、自主經(jīng)營的方式，但在灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織的實(shí)際開展情況中，卻沒有真真起到協(xié)會的各項職能。總體來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管所的“攙扶”是保證灌區(qū)協(xié)會正常工作的必要條件。用水合作組織中存在部分農(nóng)民能力和素質(zhì)較低等問題，需由相關(guān)部門建立農(nóng)民用水合作組織工作人員的培訓(xùn)機(jī)制，保證農(nóng)民用水合作組織中的成員能夠不斷適應(yīng)基層灌區(qū)管水、用水的需求。

(2)農(nóng)民用水合作組織發(fā)展運(yùn)做水平存在差異，不斷提高農(nóng)民在用水合作組織中運(yùn)行管理水平至關(guān)重要。通過開展相關(guān)人員的培訓(xùn)、建立定期評價與考核體系是保證農(nóng)民用水合作組織的健康發(fā)展的必要手段。通過考核對每年工作開展運(yùn)行好的農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行總結(jié)表彰，并給予一定的資金獎勵，在農(nóng)民用水合作組織中形成標(biāo)桿效應(yīng)，推動其它農(nóng)民用水合作組織完善發(fā)展。

(3)相關(guān)部門要對農(nóng)民用水合作組織進(jìn)行政策法規(guī)、運(yùn)行等方面的指導(dǎo)和培訓(xùn)，引領(lǐng)農(nóng)民用水合作組織向前發(fā)展，不斷提升在農(nóng)民用水合作組織中的管理和運(yùn)做水平。

(4)全灌區(qū)農(nóng)民用水合作組織末級渠系維護(hù)費(fèi)收繳票據(jù)不統(tǒng)一。如涼州戶鎮(zhèn)農(nóng)民用水合作組織使用從縣財政局領(lǐng)取票據(jù)，與水費(fèi)及兩費(fèi)票據(jù)一至。旱卡子灘鄉(xiāng)農(nóng)民用水合作組織使用由自行購買的票據(jù)。瑪納斯鎮(zhèn)農(nóng)民用水合作組織使用從鎮(zhèn)經(jīng)管站領(lǐng)取的票據(jù)。建議相關(guān)部門之間相互協(xié)調(diào)與溝通，加快實(shí)現(xiàn)灌區(qū)末級渠系維護(hù)費(fèi)收繳程序的統(tǒng)一管理。

(5)各小型水利工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不夠，特別是末級渠系工程。盡管政府對新建渠道實(shí)施以獎代補(bǔ)的鼓勵政策，但對渠道建成后的支持力度不大。建議借助農(nóng)田水利建設(shè)項目對現(xiàn)有小型渠系工程進(jìn)行投資改造或重新測算末級渠系適當(dāng)提高維護(hù)費(fèi)用，或者以目前收入的水資源補(bǔ)償費(fèi)作為資金來源，對灌區(qū)小型渠道工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用不足之處進(jìn)行必要的補(bǔ)充。

4 結(jié) 語

隨著我國小型農(nóng)村水利改革的不斷深化，組建農(nóng)民用水合作組織是實(shí)現(xiàn)小型水利工程良性運(yùn)行、加快農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的核心措施。國內(nèi)外均肯定了組建農(nóng)民用水合作組織的做法，且隨著國內(nèi)對農(nóng)業(yè)“最后一公里”問題的重視，提升農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)、推進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)與管理的規(guī)范化變得更加迫切，因此順應(yīng)政府引導(dǎo)，調(diào)動農(nóng)民積極參與用水合作組織工作，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)業(yè)水利工作中的主力作用，為地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展與國家糧食安全做出有力貢獻(xiàn)。