我國實驗動物科技工作發展的政策支撐與思考?

王錫樂 鞏 薇 胡建武 武文卿 陸 靜 袁 寶 溫澤鋒 于海波 吳 瑕 柳全明 賀爭鳴 李根平

(1.北京市實驗動物管理辦公室,北京 100195)(2.中國食品藥品檢定研究院實驗動物資源研究所,北京 100050)(3.北京實驗動物研究中心,北京 100012)(4.中國人民解放軍軍事科學院軍事醫學研究院,北京 100850)(5.首都醫科大學,北京 100069)(6.吉林大學實驗動物中心,長春 130062)(7.北京維通利華實驗動物技術有限公司,北京 100012)(8.中國農業科學院哈爾濱獸醫研究所,哈爾濱 150069)(9.中國醫科大學實驗動物部,沈陽 110001)

實驗動物是推動科學進步與創新的重要自然科技資源之一,是生命科學研究的基礎材料和支撐條件,也是國家科技基礎條件平臺建設的重要組成部分。經過三十多年的努力,我國基本建立起實驗動物管理體制和相對完善的運行機制,在實驗動物工作規范化、法制化管理,保障實驗動物質量,推動我國實驗動物科技發展方面發揮了重要作用。但相對于國家科技創新的快速發展,隨著社會經濟發展和立法工作的不斷深入,實驗動物管理政策法規體系的建設需要不斷地完善。因此,本文從我國實驗動物管理法律法規、標準體系和管理制度等方面,全面梳理我國實驗動物科技工作發展的相關政策,淺談這些政策對我國實驗動物科技發展的導向作用,以及完善相關政策法規和落實管理措施的思考。

1 我國實驗動物管理法律法規與相關政策

我國還沒有為實驗動物管理制定專門的法律,但是在我國現行的法律體系中,一些條款與實驗動物管理密切相關,如《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國動物防疫法》《中華人民共和國畜牧法》等。這是我們實驗動物工作者需要掌握,而且必須遵守執行的法律。目前,我國現行實驗動物管理的主要依據是實驗動物的行政法規與規章,以及地方法規與規章。

1.1 行政法規與規章

為加強實驗動物的管理工作,保證實驗動物質量,適應科學研究、經濟建設和社會發展的需要,我國制定了《實驗動物管理條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》是我國實驗動物法制化管理的法律基礎。為了進一步落實《條例》,我國相繼出臺了《實驗動物質量管理辦法》和《實驗動物許可證管理辦法(暫行)》。這兩個管理辦法與《實驗動物管理條例》共同形成為我國實驗動物管理政策法規的主要架構和主旨思想。

為落實《實驗動物質量管理辦法》提出的任務,科技部又先后發布了《國家實驗動物種子中心管理辦法》(國科發財字[1998]174號)《國家嚙齒類實驗動物種子中心引種、供種實施細則》(國科發財字[1998]048號)《關于當前許可證發放過程中有關實驗動物種子問題的處理意見》(國科財字[1999]044號)《省級實驗動物質量檢測機構技術審查準則》和《省級實驗動物質量檢測機構技術審查細則》(國科財字[1998]059號)等部門規章。

此外,《關于善待實驗動物的指導性意見》《軍隊醫學實驗動物合格證(認可證)管理辦法》《國家重點保護野生動物馴養繁殖許可證管理辦法》《病原微生物實驗室生物安全環境管理辦法》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《藥物非臨床研究質量管理規范》《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法(試行)》《國家突發重大動物疫情應急預案》《科學數據管理辦法》《國家科技資源共享服務平臺管理辦法》等部門管理辦法或規范也相繼出臺。上述這些規定和管理措施的實行,從不同的層次和側面極大地加強了實驗動物生產和使用工作的管理力度,保證了實驗動物質量、動物實驗的準確性、可靠性和重復性,對推動我國生命科學研究和生物技術產業發展和水平提高起到了重要作用。

1.2 地方法規與規章

為貫徹落實《條例》等政策法規和管理制度,各省、自治區和直轄市相繼制定了地方性管理法規和地方規章。

1.2.1 地方法規

根據科技部《條例》,北京、云南、湖北、廣東、吉林、黑龍江等六個省市通過人大立法的方式先后發布了實驗動物管理的地方條例。這些地方人大發布實施的實驗動物管理條例對加強各地區實驗動物法制化管理工作,提升實驗動物這一科技基礎支撐條件的水平發揮了重要作用,有力地促進了各地區科技事業的發展。

1.2.2 地方規章

為貫徹實施《條例》和《實驗動物許可證管理辦法(試行)》,各地方政府以不同形式發布了管理辦法,以加強本地區實驗動物和動物實驗的管理,如2012年湖南省以政府令的形式發布了《湖南省實施＜實驗動物管理條例＞辦法》,2014年上海市科學技術委員會發布了《上海市實驗動物許可證申領管理辦法》等,有力地推動了我國實驗動物工作整體水平的提升與發展。為推進和規范實驗動物許可證制度,北京、福建、甘肅、河北、湖北、江蘇、天津、云南、重慶、安徽、廣西、貴州、江西、青海、山西、四川等省市還發布了《實驗動物許可證管理辦法》或/和《實驗動物許可證管理辦法實施細則》。這些管理辦法和細則的制定與實施,極大地完善了我國實驗動物管理制度體系,對全面推動我國實驗動物工作整體水平的提升與發展具有重要意義。

2 我國實驗動物標準體系的結構與分析

2.1 實驗動物標準構成與體系結構

實驗動物標準是國家對實驗動物質量和檢測方法提出的技術法規,涉及實驗動物生產與使用、質量檢測、動物福利、管理及監督等各方面。我國實驗動物標準體系分為2個系列、5個層次,政府主導的標準系列從上至下依次為國家標準、行業標準、地方標準,市場主導的標準系列主要有團體標準和企業標準。國家標準主要對我國常用的實驗動物和相關條件提出了要求,地方標準主要對國家標準中沒有涉及的動物和相關條件提出了要求,行業標準主要是實驗動物管理方面的要求,這三個層次的標準是我國實驗動物行政許可的依據。目前,我國已經發布實施的實驗動物國家標準94個,行業標準7個,地方標準141個,團體標準60多個,這對實驗動物工作依法實施科學監管,全方位持續提高實驗動物質量,保證科學研究工作質量起到不可或缺的重要作用。

2.2 實驗動物標準的分析與評價

相對于國家科技創新對實驗動物資源的迫切需求以及實驗動物新資源的創建與推廣應用,實驗動物國家標準和行業標準的制修訂進展比較緩慢,而近年來地方標準發展迅速,有效緩解了實驗動物許可制度因缺乏相關標準支撐而導致部分科研活動所需實驗動物無法實施相關許可的困境。部分省市的實驗動物行業協會在推動地方標準的制修訂工作中發揮了重要作用。

標準是國家為保證實驗動物質量所制訂的技術法規,是實驗動物生產、使用、檢驗和監督管理部門共同遵循的法定依據。標準不僅是一個國家實驗動物質量控制水平的體現,也是衡量實驗動物質量是否合格的標尺和科學監管的技術依據。針對實驗動物生產和使用中顯現出來的問題,結合我國生命科學和醫藥產業與檢測技術快速發展的現實,有必要加強對實驗動物標準構成與實施效果評價的分析研究,通過修訂不斷完善實驗動物標準體系,提升實驗動物標準質量水平,推動我國實驗動物工作的發展。

標準具有“雙刃劍”作用。標準的制修訂需要把握住標準結構的合理性,標準的精準性和適度性,標準的實用性和可及性,探索標準的地方性和趨同性。與此同時,建立實驗動物標準的評估機制,正確客觀地認識標準的現狀,明確質量控制的關鍵點和標準提高的方向是非常必要的。

3 我國實驗動物管理制度

實驗動物管理制度建設是實驗動物條例和相關法律法規能夠有效執行的重要保障。目前,我國各省市正在執行的生產和使用許可制度,有效地推動了我國實驗動物行業的健康發展。此外,質量合格證制度、機構認可制度、以及實驗動物質量監督檢查和行政處罰制度的不斷完善,以及其他質量公告、社會監督、信用管理等制度的建設,將有利于我國實驗動物管理體系的完善和管理的法制化和規范化。

3.1 許可證管理制度

2001年,為加強實驗動物管理,保障科研工作需要,提高科學研究水平,國家科技部等七部局聯合發布了《實驗動物許可證管理辦法(試行)》,該辦法對許可證的申請、審批、發放、管理等作出了詳盡的規定和明確的要求[1-2]。實驗動物許可證包括實驗動物生產許可證和實驗動物使用許可證,由各省、自治區、直轄市科技廳(科委)印制、發放和管理。我國實驗動物許可證管理制度已實施18年,有效推動了我國實驗動物行業的快速發展,對促進我國生物醫藥、生命健康等領域研究起到了極其重要的作用[3-4]。

目前,我國現有的實驗動物許可單位生產的實驗動物種類還不能滿足生物醫藥等產業發展的需求。個別省、市參照農業領域相關標準、企業標準或尚無標準的情況下發放了科技創新所急需的實驗動物使用許可證,這一狀況給實驗動物管理、動物質量和動物實驗數據質量帶來不確定性,嚴重阻礙了新型或特殊實驗動物資源的開發和應用,以及實驗動物資源的有效共享。因此,需要加強新型實驗動物資源相關標準的制定,為實驗動物許可證管理提供技術依據,從而有效解決我國實驗動物資源使用過程中遇到的上述問題[5]。

3.2 質量合格證制度

實驗動物合格證是實驗動物生產者向使用者做出的動物質量承諾,由國家科技部門統一格式,網上開具。合格證必須按批次開具,每銷售一批動物就應該開具一張信息完整的合格證,隨動物運輸到使用機構。實驗動物生產單位的動物級別和使用單位的飼養環境行政許可信息必須對應,才能開具合格證。實驗動物合格證與實驗動物許可證一同構成合法開展動物實驗的證據材料,在政府科技項目驗收、科技獎勵評審等活動中,成為形式審查的重要內容。

3.3 實驗動物機構認可制度

實驗動物機構認可制度是我國自主研發、創新建立的一項具有中國特色的認可制度。這項制度的建立不僅是推動實驗動物相關機構進一步規范、有效、合情合規地飼養和使用實驗動物,提升實驗動物資源建設和科研數據質量的有效手段,而且對推動認可評價方式的國際創新、引導國際認可的戰略方向,具有積極和重要的意義。

實驗動物機構認可制度建立了較為完善的實驗動物機構認可文件體系包括《實驗動物飼養和使用機構認可規則》《實驗動物飼養和使用機構質量和能力認可準則》等認可規范文件,以及《實驗動物機構認可評審管理程序》《實驗動物機構認可評審工作指導書》《實驗動物機構認可評審報告》《實驗動物機構認可申請書》《實驗動物機構認可評審員專業分類代碼》等內部管理文件。該文件體系明確了職能部門的職責權利,保障了實驗動物機構認可從受理的條件、認可評審直至認可決定的全部流程有效執行。到目前為止,已有8家單位通過評審獲得認可證書,而且具有申請意愿的單位眾多。

3.4 實驗動物質量監管制度

3.4.1 實驗動物質量監督檢測制度

實驗動物質量檢測與評價是依照有關法規、規章和標準,由檢測機構開展的質量評價活動,是實驗動物工作行政主管部門依法管理的技術支撐和技術保證。在推動和實施許可證管理制度、保證實驗動物質量和推動實驗動物科學發展等方面,以及在查處實驗動物生產和動物實驗中的不端行為、突發事件的應急檢驗和疫病防控工作中,實驗動物質量檢測制度發揮了重要保障作用。

實驗動物質量的抽查檢驗是實驗動物主管部門綜合應用抽查和檢驗兩種方式評價、判斷實驗動物質量的行政行為。實驗動物的特殊性決定了實驗動物抽查檢驗的專業性、技術性和法定性。抽查檢驗作為實驗動物行政監督執法的重要技術依托,對發現“非標等外品”的實驗動物和使用實驗動物的不端行為具有非常重要的作用。

實驗動物質量監督檢測制度對全面了解實驗動物質量,對實驗動物質量總體水平做出科學的評估,及時發現實驗動物質量存在的問題,采取有效措施,強化實驗動物質量管理與安全意識,保障和維護實驗動物生產穩定進行發揮了重要作用。

3.4.2 實驗動物行政檢查與行政處罰制度

實驗動物行政檢查與行政處罰是我國實驗動物行業實行法制化管理的重要的強制性措施。以北京為例,實驗動物行政檢查的形式有實驗動物質量抽查、定期檢查,針對設施管理的雙隨機抽查和網上年檢,以及國家或市政府安排的其他方面的檢查等,而且實驗動物行政檢查的結果全部公開發布。針對行政檢查中發現的問題,以及其他渠道發現的問題,依法進行行政處罰。這項制度的實施促進了實驗動物質量的提高,有效消除了安全隱患,保障了實驗動物行業的健康發展。

3.5 實驗動物從業人員崗前培訓制度

為提高實驗動物從業人員的業務素質和技術水平,保證實驗動物的質量和動物實驗的規范化,我國實行實驗動物從業人員崗前培訓制度,進行有針對性的專業培訓,熟悉、掌握基礎性的實驗動物飼育管理的各項制度,操作規程等,經考試合格后上崗。這已成為持續提升我國實驗動物從業人員業務素質,增強從業人員專業知識技能,貫徹落實相關政策法規和推進實驗動物法制化、標準化管理,推動實驗動物從業人員隊伍建設的重要措施和制度保障。

4 完善我國實驗動物政策法規與管理措施的建議

4.1 制修訂適應我國實驗動物科技發展需要的政策法規

隨著實驗動物科學技術以及相關知識產權的國際競爭日趨激烈,實驗動物工作產生了許多新情況和新問題,《條例》已不能適應形勢發展和實驗動物管理工作的實際需要,給我國實驗動物資源建設和質量監管等工作帶來嚴峻挑戰。因此,制修訂《條例》及相應的配套管理辦法,對完善我國實驗動物政策法規體系,促進實驗動物科學技術進步和產業的健康發展,為國家科技創新提供支撐保障具有重要的現實意義。

4.2 切實落實實驗動物各項管理制度

建立和實施實驗動物許可證制度、質量合格證制度和機構認可制度相結合的實驗動物管理模式,是我國在多年實踐基礎上創建的符合我國國情有中國實驗動物科技工作發展特色的新的管理模式。這一管理模式的運行必將促進我國實驗動物規范管理和行政監管體系的完善,推動我國實驗動物科學事業的快速發展。

但我們應該看到,在實際管理工作中因多方面因素導致一些行之有效的管理制度執行不到位或力度欠缺,在某些管理環節中力度偏軟,對“違規”和“違標”行為的處罰也難以到位。同時,隨著科技發展和技術進步的需要,也必將給實驗動物科學監管賦予新的內涵,如逐步建立信用制度,發揮行業自律和行業管理機制等。因此,與時俱進,完善機制,切實落實各項管理制度,依法依標強化科學監管,是今后需要我們積極面對并付出努力去解決的問題。

4.3 研究實驗動物及相關條件的標準和技術規范

目前,我國實驗動物技術標準體系處于建設和完善階段,為盡快提升我國實驗動物質量評價與監控體系能力和水平,須重點考慮三方面的工作:一是在目前國家標準立項數量受到嚴格控制的情況下,鼓勵和推動北京、上海、廣東、江蘇等生物醫藥和生物技術發展水平較高的地區,制定國家標準中沒有、應用急需的與國際先進標準接軌的地方標準,發揮標準在推進我國實驗動物新資源的標準化與應用,以及在實驗動物科學監管中的技術支撐作用;二是建立標準實施后的評估機制,開展實施過程中的績效評估,查找存在的問題,提出解決問題的思路和技術方案,促進標準質量不斷提升;三是跟蹤國際先進標準發展動向,在全面分析的基礎上開展先期研究,做好技術儲備,制定具有“國際話語權”的高標準,使我國實驗動物標準走上國際舞臺,為科技合作和成果互認保駕護航。

4.4 推動實驗動物管理政策法規要求的國際化

在實驗動物作為重要的科技資源在全球范圍內廣泛交流和配置的推動下,國際合作已成為促進實驗動物科技創新與發展的重要途徑和手段。因此,在制定我國科技創新發展規劃時,應充分考慮和研究制定有利于我國實驗動物科技工作的國際化發展戰略,建立有利于大幅提升我國實驗動物科技自主創新能力和核心技術水平的國際合作機制和合作基地,如在實驗動物關鍵領域核心技術方面,積極與發達國家開展聯合研究活動,或共同發起關鍵技術科技攻關的國際合作計劃。在實驗動物資源建設過程中,不僅注重動物資源和核心技術的引進,也要將我國的科研成果推向世界。在管理上,積極推進實驗動物機構能力認可制度,促進實驗動物國家標準向具有影響力的國際通用標準轉化,逐步形成實驗動物機構能力的國際互認。

推動建立符合國際規范要求、適應和服務于我國科技創新發展的實驗動物福利倫理審查的法制管理體系和科學管理體系,與許可制度和認可制度有機結合,全面落實實驗動物福利倫理審查在管理中的作用。研究實驗動物福利技術和福利產品,實現實驗動物福利的最大化和動物實驗倫理的國際認同,為我國科技創新發展提供保障。