基本公共文化服務供給質量評價及其改進
——來自山東省的實踐

楊 林 楊廣勇

(山東大學 商學院，山東 威海 264209)

一、引言

黨的十九屆四中全會指出，“發展社會主義先進文化、廣泛凝聚人民精神力量，是國家治理體系和治理能力現代化的深厚支撐”。近年來，隨著文化強國戰略的加速推進和公共財政的大力支持，基本公共文化服務取得了長足的發展，集中表現在服務群體范圍的擴大和服務項目的拓展方面，但由于缺乏健全的標準體系支撐(1)楊林、秦玥：《國家善治導向下公共文化服務有效供給的財政對策研究》，《經濟與管理評論》2017年第2期。，基本公共文化服務的具體項目不明確、管理不規范、服務效能不高的問題仍普遍存在，影響了我國基本公共文化服務在質量和內涵方面的真正均等化。

2015年，我國開始將標準化的管理理念引入到基本公共文化服務中，《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》明確提出“建立基本公共文化服務標準體系”，并“按照一定標準推動實現基本公共文化服務均等化，切實保障人民群眾基本文化權益”，標準化建設已成為推動實現基本公共文化服務均等化和滿足人民群眾基本文化需求的基本手段和重要途徑。在具體實施過程中，我國相繼出臺了《國家基本公共文化服務指導標準(2015-2020年)》(以下簡稱《國家指導標準》)和地方實施標準，明確要求“以縣為基本單位推進落實”，實施標準的出臺和推進主體的下移，無疑切中了當前我國基本公共文化服務的難點和重點。2016年12月25日通過的《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《公共文化服務保障法》)，首次以法律的形式規定，公共文化設施建設與管理和公共文化服務提供應根據國家指導標準和地方實施標準合理確定和組織實施，這表明標準化建設作為完善公共文化服務體系和提高公共文化服務供給質量的主要方式已成為社會各界的共識。2017年初《文化部“十三五”時期文化發展改革規劃》進一步提出，全面推進基本公共文化服務標準化均等化。黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。解決好發展不平衡不充分問題，需要大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要。因此，研判地方政府基本公共文化服務供給質量與標準化實施的程度，探究其影響因素，無疑成為各級政府推進基本公共文化服務標準化、填平補齊公共文化服務短板、完善公共文化服務體系，進而推動區域間、城鄉間公共文化服務均衡協調發展的必然選擇。

20世紀80年代，隨著新公共管理運動的興起，質量管理理念被引入到西方國家公共管理之中，以提高公共服務的供給效率，而新公共服務理論則將如何更好地為公民提供優質的服務視為政府改革的核心目標。實踐中，西方國家逐漸形成“推動-反饋”式的公共服務質量改進過程，其首要步驟便是制定公共服務標準，核心內容是對提供的公共服務進行質量評價。作為公共服務的重要部分，我國基本公共文化服務的早期研究主要集中在均等化的實現路徑等方面(唐亞林等，2012(2)唐亞林、朱春：《當代中國公共文化服務均等化的發展之道》，《學術界》2012年第5期。)。近年來，隨著研究的深入和政策的推進，越來越多的學者開始關注和研究公共文化服務標準化建設與供給質量提升問題。但相關研究成果大多是從全國范圍進行基本公共文化服務的定性研究，基于市縣樣本的針對性研究相對較少。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，作為文化小康建設的主渠道，加快推進基本公共文化服務標準化、均等化成為在文化領域實現國家治理體系和治理能力現代化的客觀選擇。鑒于此，本文以山東省所屬地級市為樣本，基于標準化建設視角，客觀評價地方基本公共文化服務供給質量，發現問題，并構建模型，進一步剖析影響供給質量的因素，以期為地方政府精準推進基本公共文化服務平衡充分供給和高質量發展提供技術支撐與決策參考。

二、基本公共文化服務供給質量的評價——基于山東省地級市的實踐

(一)評價標準的確定與評價方法的說明

1.山東省基本公共文化服務供給水平的基本描述

(1)物力資源：山東省基本公共文化服務設施配備水平明顯滯后于自身經濟發展水平。以每萬人圖書館建筑面積為例(3)描述性統計的數據來源均為《中國文化文物統計年鑒(2007-2016)》。，從絕對水平來看，山東省每萬人公共圖書館建筑面積在2006-2015年十年間大體翻了一番，由43.1平方米提高至83.8平方米，但仍落后于同期全國平均水平，與發達省份差距較為明顯，僅能達到廣東的70%左右、江蘇的60%左右、浙江的50%左右的水平；從相對水平來看，山東省的位次一直在20名左右，與以上發達省份的差距基本在10個位次以上。

(2)人力資源：山東省基本公共文化服務人員配備水平落后于全國平均水平。以萬人口主要文化機構從業人員為例，從絕對水平來看，山東省萬人口主要文化機構從業人員在2006-2015年十年間增長了64.4%，由2.06人提高至3.39人，但各年度均未達到全國平均水平的70%，與浙江省差距最大；從相對水平來看，山東省的位次一直在30名左右，與廣東省水平基本相當，但與江蘇、浙江的差距在不斷拉大。

(3)財力資源：山東省基本公共文化服務財政投入水平與發達省份、全國平均水平均存在較大差距。以人均文化事業費為例，從絕對水平來看，山東省人均文化事業費在2006-2015年十年間增長了268.5%，由8.3元提高至30.4元，財政投入水平得到了很大提高，但僅有全國平均水平的60%左右，與浙江省差距最大，不足其40%水平；從相對水平來看，山東省的位次一直在25名左右，與三個發達省份的差距基本在10個位次以上。

2.評價標準的確定與評價方法的說明

評價基本公共文化服務供給質量，必須基于一定的評價標準：這一評價標準應既符合當地基本公共文化服務的現實狀況，又能發揮標桿作用，合理引導地方提升基本公共文化服務水平。基于以上分析，并綜合考慮山東省人口基數、財政可承受能力和未來提升空間等方面的因素，本文選取各年度相關指標的全國平均水平作為評價標準，從省域和市域兩個層面客觀評價山東省基本公共文化服務的供給質量。

評價方法主要涉及兩個方面：(1)如何基于評價標準將多個不同量綱的指標轉化為可比指標？(2)如何對構建的評價指標體系中的各指標賦予合理的權重？對此，首先，采取比值的處理方法，即與相應指標的評價標準即全國平均水平相比，消除量綱，轉化為同度量的標準化個體指數；其次，采取主成分分析的客觀賦權方法，得到各級指標的權重，并據此將各項指標綜合起來，以標準化指數作為山東省各地市基本公共文化服務供給質量評比排序與分析的依據。

(二)評價指標體系的構建與權重的確定

1.評價指標體系的構建

結合《山東省實施標準》對于基本公共文化服務范圍的界定和已有研究成果，本文將基本公共文化服務范圍界定為服務項目、服務設施和服務保障，將其作為一級指標。基于數據可得性，本文選取八項二級指標：服務項目指標具體選取人均公共圖書館藏書量、每百萬人藝術表演團體數(4)藝術表演團體的主辦單位有文化部門和非文化部門之分，本文僅為文化部門口徑。兩項二級指標；服務設施指標選取每百萬人公共圖書館數、每百萬人文化(群眾藝術)館數、每百萬人文化站數和每百萬人博物館數四項二級指標；服務保障指標選取每萬人文化機構從業人員數(5)文化機構口徑為公共圖書館、文化(群眾藝術)館和文化站，整理發現臨沂、德州、菏澤等地市統計年鑒存在部分年份的文化機構從業人數缺失問題，對此，本文采用以下方法進行估算：由于文化機構一般為事業單位，其人員配備數量主要由事業單位的行政級別和業務屬性決定，因此，本文根據《中國文化文物統計年鑒(2008-2017)》測算出各年度山東省地市級、縣市級三類文化機構相應的人員配備標準，即館(站)均從業人員數，以此為標準，分別對以上地市相應年份缺失的文化機構從業人員數據進行估算與填補。和人均文化文物事業費兩項二級指標。為了對基本公共文化服務供給質量進行總體和分類比對，將標準化指數分為綜合指數和分項指數，后者包含服務項目、服務設施和服務保障三個分項指數。

各地市基本公共文化服務指標數據及人口數據來自《山東統計年鑒(2008-2017)》，文化機構從業人數來自各地市統計年鑒，相關指標的評價標準即國家平均水平數據來自《中國文化文物統計年鑒(2008-2017)》，為了更貼合當前政策要求和實際，本文中涉及到的人口數據均為常住人口。

2.評價指標權重的確定

(1)數據處理與檢驗

首先，在空間維度上取比值，即取各地市基本公共文化服務指標與對應的全國平均水平二者的比值；在時間維度上取均值，以達到降低時間維度的目的。其次，進行KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)檢驗，以判斷是否適合于主成分分析法。檢驗結果顯示，KMO檢驗系數為0.653(>0.5)，說明進行主成分分析有效。

(2)主成分的提取與指標權重的確定

結果顯示，只有前兩個成分對應的特征根大于1，提取前兩個主成分的累積方差貢獻率達70.622%，說明前兩個成分對于全部指標的解釋力度較好，因此可以選擇前兩個成分作為主成分。利用主成分載荷矩陣系數相應除以兩個主成分特征值的平方根，分別得出主成分表達式中八個指標在兩個主成分線性組合中的系數，然后以主成分的方差貢獻率進行加權平均，得到指標系數，對指標系數進行歸一化，確定指標系數，進而根據指標系數與指標所屬層級，分別確定指標的權重(見表1)。

表1 基本公共文化服務標準化指數的指標權重及系數

(三)山東省基本公共文化服務供給質量的評價

為了便于觀測，對2007-2016年各地市基本公共文化服務標準化比值指標進行一百倍的擴大處理，并將標準化指數劃分為五個檔次(6)山東省《關于以市為單位統籌推進縣域基本公共服務均等化的指導意見》(魯辦發〔2017〕3號)提出，“到2018年，力爭使縣域人均基本公共服務支出水平差距在20%以上的市控制在15%以內，目前差距低于20%的市控制在10%以內”，根據以上要求判斷，現階段山東省基本公共文化服務供給質量與全國平均水平的合理差距以低于20%較為合宜。：第一檔次為高于120，表示遠高于全國平均水平，供給質量非常高；第二檔次為100至120之間，表示略高于全國平均水平，供給質量較高；第三檔次為80至100之間，表示低于全國平均水平但差距控制在合理范圍之內，供給質量一般；第四檔次為60至80之間，表示高于全國平均水平的及格線但與全國平均水平的差距已超過合理限度，供給質量較低；第五檔次為低于60，表示達不到全國平均水平的及格線，供給質量非常低。

1．省域：基本公共文化服務供給質量的總體評價

從表2可以發現，山東省基本公共文化服務供給呈現以下特征：(1)整體供給質量得到改善，但改善幅度較為有限。整體供給質量在十年間的變化趨勢以2011年為界分為兩個階段，綜合指數在前一階段提升相當有限，甚至出現了緩慢下降；在后一階段有了穩步的提升，但提升幅度不大，較2007年僅提升了5.39%。(2)整體供給質量較低。無論綜合指數還是分項指數，各年度的指數大多低于80，即落后于全國平均水平并超過合理差距，說明山東省基本公共文化服務供給質量還有較大的提升空間。(3)分項指數水平及其動態變化存在明顯差異，供給結構不合理。服務設施分項指數較高、提升幅度較大，十年間提升了22.53%，而服務項目和服務保障分項指數較低、不升反降，十年間均出現小幅下滑，表明山東省基本公共文化服務整體上仍然存在“重建設、輕服務”頑疾。

表2 2007-2016年山東省基本公共文化服務供給質量的評價結果(7)數據口徑為全省，包含省本級數據。

2．市域：基本公共文化服務供給質量的分類評價

(1)各地級市基本公共文化服務標準化指數的比較

表3詳細顯示了山東省所屬地級市基本公共文化服務供給質量在十年間的總體表現。從各地級市的標準化指數來看，呈現以下發展態勢：①各地級市標準化綜合指數和分項指數均值均處于第四檔次，供給質量較低，且存在結構性差異。②各地級市之間總體供給質量存在較大差異。沒有一個地級市出現在第一檔次中；僅有東營處于第二檔次，綜合指數為104.99，供給質量較高；處于第五檔次達七個城市，綜合指數處于國家平均水平的及格線以下，供給質量非常低。③各地級市在公共文化服務供給均衡發展方面表現良莠不齊。部分城市表現較好，而部分城市則存在一定程度的失衡，反映出其存在著“重投入、輕產出”的問題或“重建設、輕服務”的問題。

表3 2007-2016年山東省各地市基本公共文化服務供給質量的評價結果

備注：“十年間變化”是以2007年為基期，考察2016年各地市公共文化服務標準化綜合指數的年均變化率。

(2)各地級市基本公共文化服務供給質量成長性的判斷

為深入觀察各地級市基本公共文化服務供給質量的成長性表現，引入波士頓矩陣(見圖1)。波士頓矩陣，即四象限分析法。基于研究需要，對波士頓矩陣進行如下修正：將縱坐標定義為綜合指數的年均增長率，作為衡量供給質量成長快慢的標準；將橫坐標定義為綜合指數，反映各地市基本公共文化服務供給質量與全國平均水平的當期差距，結合前文檔次劃分依據，以80作為衡量各地市當期差距合理與否的標準。

圖1 山東省基本公共文化服務供給質量綜合指數及其成長性的空間分布

圖1表明，從橫坐標來看，各地市基本公共文化綜合指數基本處于40與110之間，跨度較大，且縱軸兩側城市分布不均，11個地級市在左側，說明山東省基本公共文化服務供給質量與全國平均水平差距過大的問題在市域層面普遍存在；從縱坐標來看，分布在橫軸以下的有東營、棗莊、青島、聊城四個城市，大部分城市處于縱軸以上，即公共文化服務的供給質量保持正向成長態勢，但這些城市除了萊蕪、泰安，其余均處在0～3%的較低區間內，成長性不夠突出，這勢必影響基本公共文化服務供給質量的持續改進和均等化的實現進程。

三、山東省基本公共文化服務供給質量的影響因素分析

(一)指標體系的構建

哪些因素影響基本公共文化服務供給質量？涂斌等(2012)(8)涂斌、王宋濤：《地方政府公共文化支出效率及影響因素——基于廣東省21個地級市的實證分析》，《經濟問題》2012年第3期。傾向于財政分權、文化政策等制度因素，楊林等(2013)(9)楊林、許敬軒：《地方財政公共文化服務支出效率評價與影響因素》，《中央財經大學學報》2013年第4期。側重于經濟發展水平、財政支出結構、政府規模等經濟因素。本文基于系統性和數據可得性方面的考慮，將財政分權因素納入財政投入水平之中，選擇人均轉移支付指標，以更加全面體現公共文化服務財政支出規模；為體現地方政府對公共文化重視程度這一定性解釋變量，并檢驗其對公共文化標準化水平影響在統計上是否顯著，引入地方政府重視程度虛擬變量D；考慮新型城鎮化對于公共文化服務具有不可忽視的影響，增加城鎮化率指標。這樣，可以從經濟發展水平、城鎮化水平、財政投入水平、地方政府重視程度四個層面選擇五項具體指標作為解釋變量，被解釋變量選擇已得到的基本公共文化服務標準化綜合指數和三個分項指數(見表4)。

表4 基本公共文化服務供給質量影響因素的指標體系

其中：城鎮化率為城鎮常住人口占總人口的比例；人均轉移支付為一般公共預算支出超出一般公共預算收入部分與常住人口的比值；地方政府重視程度以是否參與公共文化服務領域的國家層面發展戰略進行區分，青島、煙臺、淄博、東營、威海在“十二五”期間先后參與了國家級公共文化服務體系示范區(項目)創建和國家級公共文化服務標準化試點，表明地方政府對公共文化服務重視程度高，D=1，其他城市未參與，D=0。考慮被解釋變量為比值數據，以及降低變量存在單位根而造成數據觀察期縮減的可能性，除虛擬變量以外的解釋變量全部轉換為增長率(10)面板數據單位根檢驗人均GDP、城鎮化率、人均轉移支付等變量是不平穩的，轉換為增長率形式后，再次檢驗都拒絕單位根存在的假設，使用2007年作為基期數據，觀察值減少1，回歸的時期為2008-2016年。。數據來源于《山東統計年鑒(2008-2017)》。

(二)實證分析

1．單位根檢驗

采用IPS檢驗各變量是否存在單位根，結果顯示p值均小于0.05，所有變量都是平穩的。

2．模型選擇

經豪斯曼檢驗，所有被解釋變量檢驗結果均強烈拒絕原假設，即選擇隨機效應面板數據模型。

3．實證結果與分析

回歸結果見表5，模型1為基于所有變量的回歸結果，模型2為剔除不顯著變量后的回歸結果。

表5 基本公共文化服務供給質量影響因素的回歸結果

注：***、**、*分別表示 1% 、5% 和 10% 的顯著性水平。

從總體來看，城鎮化率(UR)、地方政府重視程度(D)、經濟增長率(GR)對基本公共文化服務標準化綜合指數存在顯著影響，但影響方向不同，前兩項指標具有正向影響，后一項指標具有負向影響。其中，城鎮化率每提高1個百分點，基本公共文化服務供給質量會提高0.08個百分點，說明加快城鎮化進程，有助于提高基本公共文化服務水平。虛擬變量D的回歸結果顯示，各地市公共文化服務標準化水平顯著地受到地方政府重視程度因素的影響，對公共文化服務重視程度高的地方政府可以較大幅度地提升當地公共文化服務供給質量，這是因為地方公共文化服務水平的整體提升往往需要多個部門在人力物力財力多方面的協同努力，對公共文化重視程度較高的地方政府更易打破部門壁壘，建立起跨部門的協調機制或更高層級的聯動機制，提高公共文化服務效率；同時，國家公共文化服務體系示范區(項目)等發展戰略有著相對完善和更為嚴格的創建、驗收標準，有利于參與進來的地方政府加快提升公共文化服務質量。值得注意的是，經濟增長率提高1個百分點，基本公共文化服務供給質量反而會降低0.47個百分點，說明地方政府在追求經濟增長過程中易忽視公共文化服務的同步發展，因此，地方政府需加快職能轉變，著力提升公共文化服務供給能力。

從分項來看，影響三個分項指數的顯著變量和系數有所不同，顯示了基本公共文化服務供給存在結構性差異：城鎮化水平顯著促進了服務項目和服務保障分項指數的提高，但對服務設施影響并不顯著，說明城鎮化進程中公共文化服務的配套設施建設存在滯后性；財政投入水平對三個分項指數影響均不顯著，說明通過簡單地采取過往的重點支出掛鉤機制(11)重點支出掛鉤機制是指包括教育、科技、農業、醫療衛生、社保、文化、計劃生育等7類財政支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤，十八屆三中全會提出要清理規范。，并不能實現基本公共文化服務項目供給質量的提升，可能的原因是投入過程中缺乏支出標準的精準決策和績效考核機制約束，公共文化支出效果并不理想；服務設施分項指數與經濟發展水平存在顯著的負相關關系，可以理解為地方政府在追求GDP增長“硬實力”的過程中，忽視公共文化“軟實力”的同步跟進，公益性文化設施的建設和維護工作滯后；服務項目、服務設施和服務保障三個分項指數均受到地方政府重視程度虛擬變量的正向影響，但影響程度有所不同，對服務項目標準化分項指數的影響幅度明顯高于服務設施和服務保障，說明積極融入國家公共文化領域發展戰略及貫徹執行相關標準有助于糾正地方政府以往的“重建設、輕服務”和“重投入、輕產出”模式的偏差，引導其加快補齊基本公共文化服務的“短板”。

四、結論與政策建議

通過以上實證分析，本文可以得出如下主要結論：(1)山東省基本公共文化服務整體供給質量偏低，且供給結構不甚合理，存在著“重建設、輕服務”的問題；(2)山東省各地市基本公共文化服務供給質量存在較大差異，其綜合指數及其年均增長率在修正后的波士頓矩陣中大體分布在40與110、0與3%的狹長區域，當期表現和成長性均不理想；(3)山東省基本公共文化服務標準化綜合指數受到城鎮化水平及地方政府重視程度的正向影響和經濟增長水平的負向影響，經濟發展與文化建設發展不平衡的矛盾仍然存在。

針對上述問題，提出如下政策建議：

(一)標準化供給：進一步完善具有齊魯特色的公共文化服務體系

實現公共文化服務均衡發展和高質量發展既需要體現文化基本共性內容的國家指導標準，還需要體現特色個性內容的地方實施標準。山東省在基本公共文化服務標準體系建設過程中，應通過公共文化的普遍共性與齊魯文化、海洋文化等特色個性的有機結合，實現國家指導標準與地方實施標準的有效銜接，確立全省公共文化服務供給標準體系。健全空間布局、土地規劃、建筑面積、施工規范等公共文化設施建設標準體系，加快建成覆蓋全面、互聯互通的省、市、縣、鄉、村五級公共文化設施網絡；健全圖書館、文化館、博物館、藝術館、基層綜合性文化服務中心等各類公共文化機構管理和服務標準體系，進一步規范服務項目和服務流程。

(二)均等化供給：明晰政府間公共文化服務事權與支出職責

首先，明晰事權界定機制，合理劃分省、市、縣三級事權，建立基本公共文化服務供給協調機制。對于受益范圍廣泛、公益性強、非排他性較高的公共文化服務，由省級主導供給；而受益范圍限于本地區、具有一定排他性的公共文化服務，由市、縣承擔供給職責。在此基礎上，詳列職責清單、時間表與實施路線圖，明確各自承擔的公共文化服務供給范圍。其次，針對山東省公共文化服務在地級市之間、項目之間、群體之間的供給差異，依據山東省基本公共文化服務供給標準，打破地域壁壘，有效整合全省公共文化資源，頂層設計，統籌管理，系統利用，逐步形成“省-市-縣-社會”公共文化服務協同發展、良性互動的格局。第三，加大對欠發達地區和農村地區的轉移支付力度，推動革命老區、貧困地區公共文化服務實現跨越式發展，并將資金用途限定在提供公益性較強的基本公共文化服務方面，保障老年人、殘疾人、生活困難群眾等特殊群體享有基本公共文化服務。

(三)社會化供給：健全支持開展群眾性文化活動機制

按照十九屆四中全會的部署，保障人民文化權益需要把握好兩方面的要求：一是堅持以人民為中心的工作導向，二是完善城鄉公共文化服務體系。后者的一個重要舉措即是通過社會力量的參與，健全支持開展群眾性文化活動機制，推動公共文化服務供給的社會化和公共文化資源配置的優化。首先，加強制度建設。在基本公共文化服務社會化供給過程中的組織領導、政策支持、財政投入和監督管理等方面，在明確政府主導地位的前提下，明晰政府與市場活動邊界，建立健全社會化供給的制度或者地方政策法規。其次，創新政府購買服務方式。通過政府購買，探索建立“自下而上、以需定供”的互動式、菜單式服務方式，推動公共文化服務供給與人民群眾文化需求有效對接。第三，積極培育社會化公共文化服務力量。充分利用政府和社會資本合作等方式，鼓勵和引導社會資本參與公共文化服務體系建設，推動公共文化服務供給主體和供給方式的多元化。

(四)效能化供給：完善群眾參與公共文化服務的制度化渠道

根據十九屆四中全會的要求，構建基層社會治理新格局需要完善群眾參與的制度化渠道。作為文化治理的一項內容，公共文化服務的一個重要問題是如何激活群眾的主體性和創造性，使其參與到國家文化治理之中，更好發揮公共文化服務在基層供給中的社會治理效能。首先，充分利用現代信息技術，暢通群眾的公共文化需求表達渠道。通過基層社區(村居)大會、文化站等傳統渠道和近年涌現的 “民主懇談”、“四議兩公開”等新渠道，利用現代信息技術，讓群眾的公共文化服務需求得到暢通表達，真正使群眾成為公共文化服務供給和基層社會治理的主角。其次，應將群眾的需求作為地方基本公共文化服務標準決策的重要參考，積極引導群眾參與標準的制定、實施、調整的動態全過程，不斷提高基本公共文化服務標準體系的建設質量和實施效果。第三，推動群眾參與公共文化從業人員的考核評價，將公共參與度和公眾滿意度指標引入基層公共文化監督評價機制中，探索開展常態化的公共文化設施使用和服務提供的效能評估，不斷提升公共文化服務供給質量。