我國城市“最后一公里”飲用水安全保障問題與對策建議

林明利

(中國城市規劃設計研究院，北京 100044)

進入小區物業管理區域內的供水設施至居民家庭水龍頭之間的管道、水池、設備等，通常被稱為供水安全保障的“最后一公里”，直接關系到居民飲用水安全。據不完全統計，居民用戶投訴的黃水、渾水、紅蟲、臭味等飲用水水質問題，70%以上都與供水“最后一公里”有關。“最后一公里”的供水水質安全已成為群眾反映強烈的突出問題，是制約“讓百姓喝上放心水”的瓶頸和短板。做好“最后一公里”飲用水安全保障，是積極回應人民群眾所想、所盼、所急的民生優先領域，是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的基本要求，是推進城市治理能力精細化和現代化的一項重要內容。

針對我國飲用水安全保障的突出問題，自“十一五”以來，國家啟動實施水專項，設立飲用水安全保障技術研究與示范主題，經過十余年科技攻關，構建了我國“從源頭到龍頭”全流程的飲用水安全技術體系并通過示范應用，飲用水領域的科技水平大幅提升，示范區域飲用水水質顯著改善，為保障老百姓喝上“放心水”提供了技術支撐。當前，國家正大力推進城市老舊小區改造，其中“最后一公里”供水設施改造是重要內容之一。為加強“最后一公里”飲用水安全保障，充分發揮科技支撐和引領作用，本文在系統梳理和凝練已有研究成果并結合國內外工程實踐經驗的基礎上，提出了加強“最后一公里”飲用水安全保障的建議。

1 “最后一公里”供水主要問題與成因

1.1 主要問題

用戶供水水質下降甚至無法達標是城市“最后一公里”供水的主要問題[1]，主要表現為黃水、渾水、微生物增殖等水質問題，直接原因是這部分供水設施老舊失修、材質落后以及清洗消毒等運行維護不及時、不到位。此外，居民小區入住率、用水量、用戶管道材質等也是影響用戶飲用水水質的重要因素。根據國內某城市供水水質監測統計結果發現，在市政配水管道水質全部合格的情況下，多層建筑水質不合格69%產生于用戶內部，31%產生于入戶表前；高層用戶水質不合格68%產生于入戶表前，24%產生于用戶內部，8%產生于小區配水管。

飲用水在管道輸送、水池儲存過程中會發生水質下降[2-3]，原因是水中消毒劑及溶解氧會與管道、水箱材質、水中的有機物等還原性物質發生反應，或在鐵細菌、硫細菌的作用下，發生設施腐蝕與沉積反應[4]。一方面造成鐵、錳等管道內壁氧化物溶出，導致水中色度、濁度升高；另一方面由于消毒劑反應消耗，造成微生物指標升高，出現細菌增殖、耐氯紅蟲滋生、管道生物膜生長，進而導致臭味升高。

此外，由于“最后一公里”供水設施維護更新不及時、運行管理不規范等原因，“跑冒滴漏”等漏水情況時有發生，造成水、電資源浪費，帶來不良社會影響。

1.2 原因分析

1.2.1 系統管理分割，體制機制不順

根據我國《物權法》，“最后一公里”供水設施產權歸業主共有，業主可以自行管理，也可以委托物業服務企業或其他管理人管理，然而業主用戶普遍缺乏物權意識，現實中難以履行對“最后一公里”供水設施管理的權利。根據《物業管理條例》規定，供水企業承擔物業管理區域內供水設施維修、養護責任，并向業主收取相關費用。而現實中，供水企業既不擁有這些設施的產權，也沒有得到業主授權去管理這些設施。

目前，大部分小區供水設施由開發商建設，物業公司管理；小部分由單位、房管所或業主自管；一些沒有物業公司的老舊小區沒人管，帶來諸多矛盾和問題。這種狀況導致了我國城市供水系統分段式管理，即從水源地到小區物業管理范圍外，由供水企業建設管理，“最后一公里”則呈現多元化管理或無人管理的情況。因此，我國城市供水未實現從水源地到水龍頭統一管理，系統管理被分割。當“最后一公里”供水設施設備老化、不能定期清洗時，水質合格的自來水在經過這一環節后，被污染的幾率大大增加。由于供水系統管理分割、“最后一公里”監管乏力等原因，一旦出現問題，容易相互推諉、激發矛盾，“最后一公里”供水屢屢陷入“物業公司喊冤、供水企業叫屈、群眾利益受損”的困境[5]。

1.2.2 建設管理分離，運維專業水平低

小區建設由開發商自行選擇配套建設，小區供水設施并不直接影響房屋質量，同時業主對“最后一公里”供水設施的優劣等專業知識與產權所屬等法律知識認知不足，不少開發商為了節約成本，就選用品質較差的水泵、水箱、管道等供水設施，施工工藝達不到要求，質量差的在建成三、五年后就出現漏損等問題。而供水工程是埋在地下的隱蔽工程，短期內根本難以查找原因，留下了很多先天性的隱患。

小區開發建設后，一般由物業公司管理。一些物業公司力量薄弱，缺少專業性的供水設施管理人員，維修不及時、服務不到位，導致有的水箱管理不嚴，安保等級低；有的水池水箱密封不嚴，異物容易掉入；有的水箱常年不清洗，淤泥沉厚[6]。另外，水質監測不到位，物業公司沒有水質監測能力，僅依靠衛生防疫部門低頻率的衛生監督無法保證供水水質安全。

1.2.3 更新改造滯后，相關費用落實難

由于以前建設、管理能力和水平的限制，老舊小區“最后一公里”供水設施規劃布局分散，規模普遍偏小，設計建設混亂，建造標準不一，設施材質落后，大多老化嚴重，長期“帶病”運行，呈現“老、小、散、病”的特點。例如，一棟建筑設有一處二次供水設施，存在二次供水設施與消防、供熱混建，與商用、公建用房混建，設備、管材選型不當和材質落后，泵站用房環境差等問題。由于缺少建設資金、責任主體落實不到位等原因，“最后一公里”供水設施更新改造不及時、不到位，導致二次供水出現問題。

“最后一公里”供水設施的運行、維護、管理和更新改造需要一定的費用。由于業主對“最后一公里”供水設施產權意識不足、養護管理主體混亂，一些老舊小區供水設施缺乏養護管理和更新改造所需費用的明確來源[7]，相關費用難以落實，致使供水設施無法正常維修、管理和更新改造，“最后一公里”供水設施成為建筑“死角”，進而出現“最后一公里”供水的相關問題。

2 水專項飲用水安全保障相關研究成果概述

2.1 基本摸清了“最后一公里”供水水質不達標的主要問題

“十一五”和“十二五”期間，通過在上海、北京、深圳、鄭州等城市供水系統的水質調查發現，出廠水經管網輸配、二次供水設備供水后，水質逐漸下降，特別是經“最后一公里”供水后水質下降更為明顯，是造成龍頭水水質不合格的主要原因。其中，余氯是水質不合格的主要指標，其次是色度、濁度、pH、菌落總數、總大腸菌群等指標。老舊小區由于供水設施腐蝕、材質落后、運行管理不善等原因，龍頭水水質達標率顯著下降。

2.2 研發了“最后一公里”供水設施優化改造的系列技術

在規劃設計方面，從水質、節能降耗、管理維護角度，通過水力模型分析疊壓供水設施對整個管網運行的影響，進而優化疊壓供水設施的布局，提出應逐步取消管網壓力可直供的多層建筑屋頂水箱、高層供水疊壓供水加屋頂水箱聯合供水等建議。在蓄貯設施設計施工及管理方面，提出了包括減少水箱死水區的導流板優化布置、內襯新型環保材料的老舊水箱原位改造、不同水箱壁面材質的清洗劑選擇等在內的水箱改造及清洗消毒技術。

在“最后一公里”供水智能化監管方面，自主研發了低成本、免藥劑的供水水質在線監測設備和數據無線傳輸系統，監測指標包括余氯(總氯)、濁度、pH和電導率，可通過電子顯示屏或手機APP對居民小區水質進行實時在線監測和查看，具備水質超標報警功能和報警信息推送功能，成本不到國外同類產品價格的一半。

此外，水專項相關技術成果納入了《二次供水運行維護及安全技術規程》、《上海市住宅二次供水設計規程》、《上海市二次供水設計、施工、驗收、運行維護管理要求》、《廣州市二次供水系統水質監測技術規范》、《江蘇太湖地區二次供水技術指南》等國家和地方二次供水技術規程。

2.3 總結了適合我國實際的二次供水管理模式

通過對上海、北京、深圳、蘇州、鄭州等22個國內城市的二次供水管理系統進行調研，總結了目前我國城市二次供水管理的4種模式：一門式管理模式(深圳等)、專業化管理和服務外包相結合模式(天津等)、供水企業與物業企業并存管理模式(沈陽等)、市場化管理模式(重慶等)。這些管理模式都有實施的前提條件和各自的優勢與不足。調研還了解到，一些城市在二次供水管理方面做了有益探索和嘗試：明確了二次供水設施的產權歸屬、運行和維護的責任主體，落實了新建小區二次供水設施、改擴建和運行維護管理費用，支持供水企業接管二次供水設施，加強二次供水水質監管，值得借鑒與推廣。

3 國內外經驗借鑒

3.1 改造供水設施，由供水企業統一接管

國內外城市普遍將老舊供水設施更新改造作為提高用戶飲用水水質的重要措施。日本1992準則就規定自來水公司應改造老舊供水系統，要求逐步取消不符合要求的屋頂水箱，采用變頻增壓泵供水。北美和歐洲也在20世紀末完成了屋頂水箱的去除和配水管網的重新布置與改建。老舊管網的更新改造采用新型衛生耐腐蝕管材，例如日本東京自1998年開始，將老化的鐵質配水管改造為球墨鑄鐵管，將鉛質的或聚乙烯材質的入戶管道改造為不銹鋼管，目前,這兩種管材的比例達到99%以上，供水水質明顯提升[8]。

自“十一五”以來，面臨水源污染原水水質下降和生活飲用水衛生標準提升的雙重壓力，我國一些城市結合城市老舊小區、棚戶區改造，實施了小區管網改造、老舊二次供水設施改造和一戶一表改造，改造后由供水企業統一接管。紹興自2009年起實施供水設施改造后，實現了多層建筑基本由市政管網直接供水、高層建筑采用水箱變頻調速供水或管網疊壓供水，用戶水質合格率達到99%以上。吉林省于2014年在全省推廣小區“老舊散小”供水設施撤并改造工作，改造后實現了24 h連續供水，居民飲用水水質大幅提升，節能減排效果顯著，相關供水設施年用電下降約75%，減少水費損失2億元/年。同時，對地方經濟也有明顯的拉動作用，帶動至少60億元的項目總投資。天津、沈陽、蘇州、青島等其他城市也實施了類似的供水設施改造，改造費用由地方財政、供水企業、居民用戶等多渠道籌資解決，設施改造后由供水企業統一接管，運行維護費用計入水價。

3.2 提高出廠水水質，保障管網水質

歐美等發達國家水源水質好，出廠水出水濁度控制很低，一般低于0.05 NTU，并在供水管網中保持足量的余氯濃度，保障了管網輸配過程中的水質安全。從加拿大、美國、德國某市水質實測資料分析，發達國家的管網系統從出廠到龍頭也有一定程度的水質衰減，但下降幅度較小。如德國某城市出廠水、管網水和龍頭水的平均余氯濃度為1.12、0.54、0.23 mg/L；加拿大某城市出廠水平均濁度在0.08 NTU以下，管網水在0.5 NTU以下，出廠水平均余氯濃度為0.95 mg/L，管網水平均值達0.86 mg/L。

近些年來，我國一些城市也采取了水廠升級改造、更換優質管材等措施，提高了出廠水水質，保障了管網水質。上海市水廠實施深度處理改造后，出廠水水質大幅提高，出廠水平均濁度為0.08 NTU，管網水平均濁度為0.11 NTU，平均耗氧量在2 mg/L以內，管網余氯由原來的1.5 mg/L降低至0.7 mg/L左右，顯著改善了自來水口感。蘇州城市老舊供水管網改造后，管網水濁度平均下降10%，細菌(HPC)數量下降5.7%，余氯消耗降低5%，有效保障了管網水水質。

3.3 公開水質信息，接受公眾監督

國外城市注重供水水質監測和信息公開。水質監測項目細、采樣點多、頻率高，如加拿大某城市管網采樣點每周達100多個，且普遍采用SACAD和GIS等對管網水質進行實時監測與控制。通過加強規范化水質檢測和實時在線水質監測，及時了解和控制水質動態變化。水質數據實行信息公開，美國、澳大利亞、加拿大等國頒布和實施了水質報告制度，在美國又稱為消費者信息報告，使消費者具有知情權，接受消費者監督。我國一些城市也做到了向全社會公開飲用水水質，接受公眾監督。

4 相關建議

4.1 實施從“源頭到龍頭”供水系統全流程統一管理

理順體制機制，破除系統分割管理、建管分離造成的弊病，修訂《城市供水條例》，制定二次供水管理辦法，明確政府部門、供水企業、物業企業和用戶等各方職責。在當前業主難以承擔小區供水設施管理責任的情況下，延伸供水企業公共服務至用戶水表，打通供水“最后一公里”。“最后一公里”供水設施物權仍屬于業主所有，但不妨將其管理權剝離，并從司法解釋上闡明，統一交由供水企業管理，實現供水企業對全流程飲用水安全的全過程把控，充分發揮供水企業在人才隊伍、技術儲備、施工質量、運行維護等方面的專業優勢，降低全社會整體成本，消除管理糾紛；也有利于供水企業統籌規劃考慮二次供水系統與市政管網的協調聯動，保證供水服務壓力的平衡，促進節能降耗；同時，通過“化零為整”，建設集中式小區供水設施，提高管理效率。

對于新建小區的供水設施，建議由供水企業統建統管，或經驗收合格后由供水企業接管；對于既有合格的小區供水設施，由供水企業接管；對于老舊小區的供水設施，政府、供水企業、居民用戶等多方籌資改造后，由供水企業接管。供水企業接管的前提是將“最后一公里”供水設施管理費用納入供水成本，通過調整城市供水價格彌補。

同時，要進一步提高“最后一公里”供水設施規劃設計和運行管理標準、設備材料衛生和質量標準，制定嚴格的市場準入制度，要以儲存和輸送食品一樣的理念，做好“最后一公里”飲用水安全保障。

4.2 探索居民社區自治，增進民主參與和監督

增強居民社區自治意識、責任意識、參與意識，提升具有自我管理的多種能力，探索成立社區自治組織，對“最后一公里”供水安全進行民主參與和民主監督。鼓勵供水企業參與社區自治、社區共建，支持社區自治建設，實現供水企業資源優勢利用最大化，促進社區飲用水安全保障水平提升。同時，在雙方合作、互惠互利的基礎上，供水企業在參與社區建設過程中分享社區發展成果，如降低小區管網漏損率、提高抄表到戶率、提高繳費率等，進而促進供水企業發展。

強化科普宣傳，爭取社會認同、用戶配合。確保用戶龍頭水安全，需要對用戶家中使用的管材、水龍頭及衛生環境有一定的要求。宣傳和引導用戶裝修時使用優質管材、閥門、水龍頭等供水設施與材料；用戶較長時間不使用時需先放水再使用(如用戶水龍頭隔夜水需放水至少10 s，可保證水質穩定趨好)。

4.3 依靠科技創新，加快推廣應用先進技術成果

一是綜合應用水專項研發的全流程飲用水安全保障技術成果，如臭氧活性炭深度處理、活性炭超濾膜組合處理等，進一步提高出廠水水質。例如：可將出廠水濁度控制在0.1 NTU以內，提高出廠水的生物穩定性和化學穩定性；通過供水管網的管道更新改造和優化運行維護，有效控制管網水質下降，盡可能提高進入二次供水之前的供水水質。

二是加強“最后一公里”供水系統智能運行和安全監管。將“最后一公里”供水作為智慧水務的重要組成部分，實現供水全流程智慧生產、智慧經營、智慧服務。推行“最后一公里”供水水質在線監測和遠程監控，納入飲用水安全監管平臺，強化智能監管的預防作用、時效性和應急處置能力。

三是科學合理的規劃設計并運行維護“最后一公里”供水設施。在城市供水專項規劃“最后一公里”供水設施規劃內容中，綜合考慮管網壓力，盡可能減少二次供水設施；大型社區盡可能規劃集中式二次供水設施。合理設計水箱的導流和通氣裝置，保持水的流動性，減少死水區；采用符合衛生標準的材料，盡量采用不銹鋼、高強搪瓷等安全衛生材質；水箱做好密封，透氣孔做好網罩；定期采用優化的清洗消毒技術對水箱進行清理。合理選用二次供水設備，在管網輸配條件允許的情況下，可以適當采用疊壓供水等多種二次供水方式。

5 結語

飲用水安全直接關系到廣大人民群眾的健康，是人民最關心、最直接、最現實的利益問題。“最后一公里”供水安全保障已成為制約“讓百姓喝上放心水”的瓶頸和短板。做好“最后一公里”飲用水安全保障，是積極回應人民群眾所想、所盼、所急的民生優先領域，是不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的基本要求，也是提升城市治理能力精細化和現代化的一項重要內容。打通供水系統全流程統一管理、實現“最后一公里”供水設施建管合一，是抓住解決“最后一公里”飲用水安全問題的牛鼻子；吸納采用先進技術成果、探索社區自治和民主監督，則是解決“最后一公里”飲用水安全問題的重要利器。