“2020年后國際化學品與廢物健全管理框架”磋商進展及我國應對建議

葛海虹，趙靜，菅小東，林軍，葉旌，韋洪蓮

生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029

國際化學品管理大會第五屆會議(Fifth of the International Conference of Chemicals Management, ICCM5)將于2020年在德國波恩舉辦。ICCM5將在評估《國際化學品管理戰略方針》(Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM) (簡稱“化管方針”)實施情況的基礎上，審議通過“2020年后國際化學品與廢物健全管理框架”(簡稱“2020年后化學品管理框架”)。新的管理框架將接替2006年國際化學品管理大會第一屆會議通過的SAICM，成為指導2020年后國際化學品與廢物健全管理新的指導性框架文件。

當前全球化學品與廢物健全管理的形勢十分嚴峻[1-2]，距離實現《約翰內斯堡執行計劃》2020年目標尚有很大差距，國際社會對“2020年后化學品管理框架”均寄予厚望，該新框架的制訂也成為近年來國際談判的焦點。根據2015年國際化學品管理大會第四屆會議(Fourth of the International Conference of Chemicals Management, ICCM4)第Ⅳ/4號決議，閉會期間將啟動一項磋商進程(Intersessional Process, IP)，就《國際化學品管理戰略方針》實施進展及2020年后化學品與廢物健全管理工作展開磋商和討論[3]。閉會期間召開的磋商會，系統梳理了SAICM的實施現狀，根據對SAICM實施的評估結果，重點針對2020年后化學品健全管理的目標、里程碑和指標、制度安排、實施機制和財政考慮等進行磋商，初步形成了“2020年后化學品管理框架”的指導思路。

本文系統梳理了歷次磋商會的主要內容，綜述了主要國家和集團對2020年后化學品與廢物健全管理的觀點和立場，梳理了2020年后化學品與廢物健全管理新框架內容，并就中國參與該框架的制定進程中的應對策略給出了建議，以便為后續第四次閉會期間磋商會(Fourth meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP4)和ICCM5談判提供技術支持。

1 談判進程(Negotiation process)

1.1 國際化學品管理大會第四屆會議(ICCM4)

2015年9月，國際化學品管理大會第四屆會議在瑞士日內瓦召開，考慮到距離實現SAICM“2020目標”期限只有5年時間，ICCM4會議審議通過了一項關于實現SAICM“2020目標”的總體方向和指導文件，鼓勵各利益攸關方實現確切的風險降低目標，將某些化學品的生產、使用及處置對人類健康和環境的顯著不良影響降低到最低程度。會議期間，結合2014年聯合國環境大會第一屆會議(The First United Nations General Assembly, UNEA1)通過的第1/5號決議[4]和題為《長期加強化學品和廢物健全管理》[5]的成果文件，就SAICM的實施進展評估、2015—2020年會間議程安排及面向2030的國際化學品管理展開了廣泛討論。會議最終通過《<化管方針>及2020年后化學品與廢物健全管理工作》(第Ⅳ/4號決議)，決定啟動一項閉會期間進程(IP)，就SAICM實施及2020年后化學品與廢物健全管理工作制定建議。根據決議規定，閉會期間進程會向所有利益攸關方開放，閉會期間進程工作將遵循“2030年可持續發展議程”、聯合國環境大會第1/5號決議和題為《加強化學品與廢物健全管理長期工作》的成果文件，閉會期間進程還要審議為支持2030年可持續發展議程而制定可衡量目標的必要性，并為此制定工作建議，供ICCM5會議審議[4]。

1.2 第一次會間磋商會(IP1)

2017年2月，國際化學品管理戰略方針及化學品與廢物健全管理第一次會間磋商會(First meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP1)在巴西巴西利亞召開，這是自ICCM4啟動討論2020年后化學品與廢物健全管理工作建議后召開的首次閉會期間磋商會，來自全球67個國家的政府、39個產業界代表和非政府組織以及16個國際組織的200余名代表參會。會議第5項議程[6-7]審議2020年后化學品與廢物健全管理的愿景和范圍、利益攸關方及部門間協作、新出現政策問題以及與2030可持續發展議程的關系等，秘書處為此編制了2份會議文件和2份信息文件，基于發達國家、發展中國家和經濟轉型國家各自的管理水平和能力，深入討論21世紀中期實現化學品與廢物健全管理過程中可能面臨的一些挑戰、需求以及在區域和此區域層面化學品與廢物健全管理可能實施的行動，以及為實現2030可持續發展議程而制定的可衡量目標的必要性及建議[8-11]。

閉會期間的首次磋商會，與會代表重點討論了2020年后化學品與廢物健全管理的愿景，包括化學品與廢物健全管理與2030可持續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)的關系；SAICM作為國際化學品管理機制如何發展完善，如SAICM作為一種自愿的非法律約束力的機制，未來是否應當具有一定強制性和約束力；是否維持SAICM現行的廣泛參與、多方協作的機制，即非政府組織和工業界基本是與各國政府一樣平等參與SAICM相關事務等。SAICM秘書處邀請會議聯合主席根據會議各方發表的觀點整理完成“聯合主席總結”，從必要性、范圍和實施方式等方面概括2020年后SAICM的發展方向，為后續磋商提供基本的方向和思路。

1.3 第二次會間磋商會(IP2)

繼2017年第一次會間磋商會和2018年1—2月聯合國5個區域相繼召開的SAICM區域會議之后，2018年3月，國際化學品管理戰略方針及化學品與廢物健全管理第二次會間磋商會(Second meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP2)在瑞典斯德哥爾摩召開。會議繼續圍繞2006—2015年SAICM獨立評估的初步結果、2020年后SAICM和化學品與廢物健全管理的愿景、政策原則、可衡量目標和里程碑、實施和執行、治理、高層政治承諾以及進程的時間安排等事項展開第二輪磋商，磋商的成果將供SAICM不限成員名額工作組第三次會議(OEWG3)審議。

SAICM秘書處提供了第一次磋商會后聯合主席編制的概覽文件，詳細闡述了第一次磋商會的總結及SAICM各利益攸關方提供的后續意見。同時，秘書處提供了6份會議文件[12-17]和7份信息文件[18-24]，以支持與會者共同討論2020年后化學品與廢物健全管理思路和框架。根據之前的磋商成果，考慮到：(1)2020年后需要解決的問題，包括對總體愿景、政策原則、里程碑和目標清單進行陳述說明；(2)識別主要利益攸關方并促進他們共同處理這些問題(包括實施和治理)的必要性；(3)高層政治承諾對支持2020年后進程的必要性，聯合出席構建了2020年后化學品和廢物健全管理的框架?？蚣芊?個層次，由上至下分別為愿景、政策原則、目標與里程碑、實施與政策和高級別政治宣言，基于該框架對2020年后工作建議展開討論。

1.4 不限成員名額工作組會第三次會議(OEWG3)

2019年4月，戰略方針不限成員名額工作組第三次會議(Third meeting of the Open-ended Working Group, OWEG3)在烏拉圭蒙得維的亞召開。作為2020年ICCM5召開前的最后一次技術籌備會，OEWG3重點對SAICM的執行情況，包括新出現的政策性問題及其他關切問題、衛生部門戰略的執行、實現2020年化學品健全管理總體目標取得的進展以及2020年后化學品與廢物健全管理等議題進行審議和磋商。

考慮了閉會期間2次磋商會上參與者提出的觀點和意見，本次會上，聯合主席提交了一份關于“2020年后化學品和廢物健全管理”的建議提案[25]，包括愿景、范圍、原則、戰略目標、制度安排、實施機制和財政考慮等內容?？傮w來看，2020年后的化學品和廢物健全管理框架，其內容和結構以SAICM“總體政策戰略”為藍本，考慮到迄今為止閉會期間進程中的討論和各利益攸關方的意見而編寫的，是一個多利益攸關方、多部門行動和參與的建議文書，旨在根據可持續發展目標17的要求，加快進展并加強伙伴關系，以保護人類健康和環境免受化學品(生命周期過程中以及廢物產生過程中)的有害影響。

對于愿景，提案中提出所有利益攸關方共同的愿景是保護人類健康和環境免受化學品和廢物的有害影響，確保所有人的健康生活、可持續性和安全的地球。關于范圍，提案中提到的范圍包括涉及化學品與廢物健全管理的環境、經濟、社會、健康、農業和勞工等方面。關于原則，提案中的表述為各利益攸關方應以現有的國際進程及相關國際公約為指導原則，包括“2030可持續發展議程”、“2006迪拜宣言”、“里約環境與發展宣言”、“21世紀議程”等和已有國際公約，如汞公約、斯德哥爾摩公約、巴塞爾公約和蒙特利爾議定書等。關于戰略目標，提案中列出了5項，目標A是旨在解決所有國家對管理化學品和廢物(包括非法販運化學品)的基本能力、法律框架和體制機制的需要，以及其他利益攸關方(如工業)在其整個生命周期內承擔防止化學品危害的責任。目標B是旨在解決新的信息和數據方面的差距，以確保全面充分的知識、數據和信息等可供所有人利用，以實現明智的決策和行動。目標C是確定、優先考慮和解決需要全球行動的關切問題。目標D是期望通過創新、可持續的方案，以解決化學品和廢物管理當前和未來面臨的問題，降低其對人類健康和環境的風險。目標E是提高所有人對實現可持續的化學品和廢物健全管理重要性的意識，建立必要的伙伴關系，促進利益相關者之間的互動和資源調動。關于機構安排，提案建議設立一個有高級別、多部門和多利益攸關方參與的國際會議來定期對文書進行審查，并成立主席團和秘書處。關于實施機制，提案中包括議事規則、國家層面的實施、區域間和部門間的合作與協調、政府間組織和國際機構參與、非政府組織參與、附屬和/或特設專家機構等。對于國家層面實施，提案中建議各國政府應與利益攸關方協商，制訂具體實施的國家行動計劃；建立國家聯絡點和多利益攸關方、多部門參與的國家聯絡點網絡。關于財政考慮，提案中列明了包括綜合融資、具體實施基金、多部門參與的伙伴關系以及秘書處財務資助等內容。其中，關于綜合融資，提出各國政府應將化學品和廢物健全管理納入國家發展計劃和優先考慮事項，加強國家的投入，同時鼓勵私營部門參與以及外部融資。

OEWG3首次對聯合主席提交的建議提案內容進行了詳細磋商，并對案文內容進行了修改，但因文本內容多、會議時間短，案文中尚有很多不確定的內容和表述留待后續IP3繼續磋商。

1.5 第三次會間磋商會(IP3)

為盡快推動并填補2020年后化學品和廢物健全管理新框架內容，SAICM秘書處于2019年9月，在泰國曼谷組織召開了第三次會間磋商會(Third meeting of the Intersessional Process for considering SAICM and the sound management of chemicals and waste beyond 2020, IP3)。本次會議重點就OEWG3未達成一致意見的議題，包括目標、里程碑和指標、體制安排、支持實施的機制、加強多部門和多利益攸關方參與，以及財政考慮及能力建設等繼續進行磋商。磋商的基礎文本整合了磋商期間聯合主席的案文、歐盟綜合性建議以及拉丁美洲和加勒比國家集團、非洲集團和少數亞太地區國家關于財政考慮的建議，并分成(A)戰略目標和目標、里程碑和指標；(B)體制安排；(C)實施機制；(D)財政考慮及能力建設4個小組進行專題討論，愿景、范圍、原則和方法等內容將在IP4期間討論[26]。

關于戰略目標、里程碑和指標，會議對具體目標及備選方案進行了詳細討論和修改，但仍未能對案文達成完全一致。關于體制安排，“保留國際化管大會作為審查機構，定期審查2020年后文書的執行”獲得了代表同意，但就是否采取行動建議未達成共識。關于實施機制，重點對“解決關切問題”案文中的關于關切問題的定義、標準和識別程序建議進行討論，多數參會代表表示，雖然在解決現有新出現政策議題問題(Emerging Policy Issues, EPIs)方面工作進展較小，但仍需保留。阿根廷建議在新出現政策議題范圍內需要采取具有法律約束力的行動；挪威建議制定明確時間表的工作計劃以解決新出現政策議題；伊朗及非洲集團代表則呼吁提供新的、充足且可預測的資金以解決新出現政策議題，包括適當的技術援助和技術支持，并指出在確定實施措施之前，可將該部分內容應放置在方括號中，留待后續討論。關于財政考慮及能力建設，焦點主要在于拉美和加勒比集團及非洲集團提出的設立專門用于化學品和廢物健全管理的國際基金的設想，發展中國家認為需設立供所有利益攸關方使用的專門國際基金，并以贈款、擔保和貸款等方式為發展中國家化學品和廢物健全管理提供支持；而美國、日本和歐盟等代表認為應在目前已有資金框架下動員各利益攸關方籌集資金資源，反對建立新的國際基金，由于各方分歧較大，各方未能就上述議題達成一致意見，大部分內容放置方括號中，留待IP4繼續討論[27-32]。

2 主要觀點綜述(Summary of main standpoints)

自2017年啟動閉會期間磋商進程以來，對2020年后化學品和廢物健全管理的磋商正在推進中，經過近3年的多次討論，各方對2020年后化學品與廢物健全管理新框架文件的籌備、愿景、政策原則、戰略目標、實施和執行、財政考慮和高級別政治承諾等形成了初步觀點和立場。

2.1 籌備進程

ICCM4會議通過第Ⅳ/4決議，建議考慮2020年后化學品與廢物健全管理工作安排，并決定啟動閉會期間進程，就SAICM及2020年后化學品與廢物健全管理工作制定建議，建議閉會期間進程應盡可能的與其他相關會議及進程銜接舉行。邀請ICCM5主席團在SAICM秘書處的協助下，在第一次會間磋商會后制訂后續會議時間表。

閉會期間進程向所有利益攸關方開放，并請秘書處以可用資源為限，為各區域及各部門通過主席團明確的符合資助條件的利益攸關方參會提供支助。閉會期間進程首次會議上，應在出席首次會議的政府與會者中選出2位共同主席，主持閉會期間進程。

2.2 “2020年后”新框架

幾乎所有的利益攸關方原則上都支持構建一個2020年后化學品與廢物健全管理的有利框架，絕大多數代表傾向支持2020年后的新框架應繼續保持自愿性質、鼓勵多利益攸關方參與，同時也強調了國家實施的重要性。以伊朗、埃及、巴基斯坦和非洲集團等為代表的發展中國家強調，2020年后應是一個足夠靈活的理想框架，體現共同但有區別的責任原則，才能適應化學品和廢物健全管理所面臨挑戰的不斷演變；同時，知識共享、財政援助和技術轉讓對未來2020年后的化學品與廢物健全管理也是至關重要的，以縮小發展中國家與發達國家在化學品無害化管理方面的差距。世界衛生組織、聯合國訓練研究所等聯合國機構的代表表示，要加強部門間合作，鼓勵所有利益攸關方參與，支持一個新的平臺來解決化學品對健康和環境的負面影響。

2.3 “2020年后”愿景

2020年后愿景是為了確定2020年后化學品和廢物健全管理的方向，并促進開展相關行動。代表們均支持在SDGs目標12.4和UNEA第1/5號決議的基礎上，制定一個新的放眼長遠未來的SAICM愿景，愿景應是一個簡短的口號，可以有一個描述框架總體目標的較長句子作為補充。同時，要能吸引公眾與政治關注。

2.4 原則和方法

代表們普遍認為，總體政策戰略和“迪拜宣言”中列出的現有原則仍然適用，應予保留，同時，UNEA第1/5號決議的原則應反映在新的框架中。但討論中也存在分歧，主要分為3種觀點：一是建議列出包括新的原則在內的所有相關原則；二是維持已有政策原則；三是如果有強有力的愿景、可衡量目標和里程碑，則不需要討論政策原則問題。

2.5 戰略目標和指標

多數國家和代表支持2020年后的目標數量不宜過多，同時應是明確的、簡單的和可實現的，應以具體行動為導向，具有時限性，且范圍應涵蓋全球、區域和國家各級，由多部門和多利益攸關方參與。發展中國家代表強調，在確定可衡量的行動目標時應充分考慮共同但有區別的責任原則以及各國的具體國情，特別是發展中國家及最不發達國家的化學品管理能力以及發達國家和發展中國家的差距。

2.6 體制安排和實施機制

該部分重點聚焦在2020年后新出現政策性議題保留的必要性、定義和篩選標準以及國家行動。對于2020年后新出現政策性議題，聯合國環境署認為應該保留，但應以最新科學數據為基礎。美國指出重點關注持久性影響人體健康和環境的問題上。日本認為應增加新出現政策性議題的數量和范圍。德國認為2020年后議題不應與其他國際公約重復，建議重點考慮有危害的化學品。英國呼吁考慮新的需要關注的問題，如塑料。國際化工協會聯合會(International Council of Chemical Associations, ICCA)認為新出現政策性議題的優先領域應是傳播信息，認為塑料問題已在其他國際公約中考慮，不應再列入SAICM。瑞典表示2020年后化學品和廢物健全管理主要關注點應放在執行上，只有那些真正關切的議題才能轉移到新的化學品和廢物健全管理框架中來。

對于國家行動，印度表示任何實施框架都應該是促進性的，而不應產生額外或繁瑣的機制或報告義務。德國表示未來的框架應該包括一個簡化的國家行動計劃和進度報告審查制度。阿根廷、泰國和國際消除持久性有機污染物聯盟(International POPs Elimination Network, IPEN)呼吁通過一項行動計劃，按照SAICM規定的目標，明確優先開展的活動。IPEN進一步建議行動計劃可與定期報告和進展評估相結合。尼日利亞提出除非建立了可持續和可獲得的專用資金機制，否則國家行動計劃將很難實施。

2.7 財政考慮

代表們普遍認為SAICM資金不足，2020年后的新框架應主要考慮UNEA第1/5號決議中提到的綜合化學品和廢物管理融資方式，即主流化，行業參與和專門的外部融資，以及私人募捐等新的資金來源。

歐盟指出，SAICM是一種自愿的方式，不需要資金機制，并強調政府應考慮使化學品和廢物健全管理成本內部化。美國表示，關于融資問題應考慮UNEA第1/5號決議中提到的綜合化學品和廢物管理融資方法。阿根廷強調充足、可持續和可預測的資金是至關重要的，并呼吁為化學品和廢物管理設立專項基金。巴西呼吁建立一個類似快速啟動方案(QSP)但資金更多的新國際基金，參與國際醫療合作組織(International Organization for Medical Cooperation, IOMC)的融資機構也應參與其中。泰國呼吁建立適當和可持續的資金機制，以支持各級化學品和廢物管理，并表示如果沒有良好的資金機制，任何2020年后的治理體系都可能會失敗。ICCA表示，全球化工行業已經通過其繳納的稅費支持化學品管理承諾，并將繼續致力于能力建設的資金和實物支持。

2.8 高級別政治承諾

高級別政治承諾是確保在最高級別持續提高認識和支持這一進程的基本要素，有助于實現2020年后化學品和廢物健全管理，促進各級政策實現一致性。會間磋商進程中，有國家代表提及2020年后化學品和廢物健全管理需要一個“宏偉計劃”，提請考慮構建一個志同道合的“高級別利益攸關方聯盟”，在ICCM5上組織部長級或更高級別會議，以推動各方采納2020年后化學品和廢物健全管理框架。

2.9 小結

經過3次閉會期間進程討論，2020年后的新框架基本成形，討論過程中可以看出國際社會對2020年后新框架存在共識，也有分歧。國際社會一致強調多利益攸關方、多部門參與的做法對實施SACIM和2020年后的工作具有重要意義，并持續吸引更多的利益攸關方參與。2020年后目標應與2030年可持續發展議程相結合、相聯系。

財政資金問題一直是歷次磋商的焦點，大家一致同意資金對2020年后化學品和廢物健全管理具有重要意義，提出應從國內、國際等多途徑獲取推進這一進程的資金，發達國家普遍支持化學品和廢物健全管理的資金應該內部化、本國化；而發展中國家則普遍支持建立長期的、穩定的供資機制或專項基金支持。

對2020年后新框架是否具有法律約束力，國際社會尚存一定分歧，絕大多數代表同意2020年后框架繼續維持自愿性機制，是不具法律約束力的框架；極少數代表提出在2020年后框架中加入具有法律約束力的元素有助于解決高危農藥等問題，促進化學品與廢物管理。也有代表指出，是否加入法律約束力取決于政治承諾、財政和技術支持。

3 展望和建議(Outlook and recommendations)

3.1 談判進程展望

現階段各國對2020年后新框架內容進行了深入討論，2020年初，計劃將在羅馬尼亞召開IP4，重點就2020年后化學品和廢物健全管理案文內容再次磋商，尤其是2020年后框架的愿景、范圍、原則和方法，以及之前尚未達成一致意見的目標、體制安排、實施機制和財政考慮等內容，不排除還會產生新觀點的可能性。2020年10月，ICCM5將在德國召開，屆時關于2020年后化學品和廢物健全管理的磋商成果將提交審議。

3.2 關于中國參與“2020年后化學品管理框架”的建議

(1) 做好國內化學品管理發展趨勢研究，積極參與國際談判進程。目前，國際社會對2020年后化學品與廢物健全管理框架中的諸多問題立場相似，但各方在2020年后的目標、資金及實施機制等核心問題仍存在較大分歧。面對國際化學品健全管理日益凸顯的現實需要，需密切跟蹤國際談判進程，預判2020年后化學品及廢物管理可能出現的新動態。同時，結合推進落實《中國落實2030可持續發展議程國別方案》的工作要求，開展國內化學品與廢物健全管理頂層設計和化學工業未來發展趨勢研究，掌握國內基線水平，提出我國對2020年后化學品與廢物健全管理的優先事項，積極參與國際談判，貢獻中國方案。

(2) 探索建立協調機制，鼓勵所有利益攸關方參與。多利益攸關方、多部門參與SAICM及2020年后化學品和廢物健全管理已達成國際共識，SAICM作為指導各國開展化學品健全管理的指導性框架文件，范圍涵蓋環境、工信、經濟、貿易、社會、衛生和勞工等與化學品相關的諸多領域，涉及外交部、生態環境部、工信部、財政部、農業農村部、應急部和衛生健康委等多部委，屬于“政出多門”，缺乏綜合協調和頂層設計。同時，國內行業協會、高等院校和科研院所等機構國際談判參與度較低，應盡快建立部際間協調機制，鼓勵所有利益攸關方在實施過程中的參與度，共同助力2020年后化學品與廢物健全管理。

(3) 建立健全法規體系，加強化學品環境無害化管理。在全球化大趨勢的推動下，各區域化學品生產、使用和貿易都在增長，2000—2017年期間，全球化工產能幾乎翻了一番，并逐步從發達國家向發展中國家轉移。但由于我國化學品環境管理工作起步較晚，化學品環境管理法規、標準滯后，化學品環境風險評估制度和風險評估技術體系建設不健全，化學品風險防控管理能力與發達國家仍存在較大差距。應積極學習借鑒發達國家和地區的先進經驗，結合我國國情，研究基于我國國情的化學品管理戰略和路線，建立和完善化學品管理法規制度體系，提升我國化學品管理能力。

(4) 加大化學品基礎科技研究支持力度，為談判提供數據支持。SAICM框架下不斷涌現的新出現政策性議題和關切問題，歐盟、美國和日本等正準備采取一些行動或國際合作活動，但我國相關基礎研究不足，技術方法和能力欠缺，總體水平薄弱。應增加資金投入，開展國際關注及一些前沿問題的基礎科研，組建跨部門的專家和技術支持隊伍，跟蹤國際最新的研究動態，推動我國化學品管理技術能力再上新臺階，為國際談判提供支持。