政策擴(kuò)散視角下我國(guó)PPPs政策創(chuàng)新的擴(kuò)散

姜 影，王 茜

(1.大連理工大學(xué)公共管理系，遼寧大連 116024；2.亞利桑那州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，美國(guó)菲尼克斯 85004)

1 政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論研究

政策擴(kuò)散的研究始于美國(guó)，旨在通過(guò)政策的定量分析，解釋美國(guó)聯(lián)邦體制內(nèi)的政策創(chuàng)新實(shí)踐得以擴(kuò)散的原因。圍繞這一焦點(diǎn)，學(xué)者們提出多個(gè)理論模型對(duì)政策擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行說(shuō)明。Berry[7]運(yùn)用EHA法，構(gòu)建了以?xún)?nèi)部決定、區(qū)域擴(kuò)散和全國(guó)互動(dòng)為主線的政策創(chuàng)新解釋性模式；Newmark[8]則是構(gòu)建了組織擴(kuò)散模型、區(qū)域因素模型和內(nèi)部因素決定模型的政策擴(kuò)散模型，發(fā)現(xiàn)溝通、地域和自身特性是主要影響因素[9]。隨著政策擴(kuò)散研究的深入，通過(guò)個(gè)案對(duì)政治主體間引起擴(kuò)散行為變量的具體動(dòng)機(jī)的探討成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)，結(jié)果顯示州政府競(jìng)爭(zhēng)、政府間互動(dòng)、政府間學(xué)習(xí)、政府壓力與危機(jī)等是引起政策擴(kuò)散行為的發(fā)生機(jī)制[10-13]。Leichter[14]通過(guò)對(duì)英聯(lián)邦各政策擴(kuò)散個(gè)案的學(xué)習(xí)，概括出4種擴(kuò)散路徑，并對(duì)擴(kuò)散路徑的具體動(dòng)機(jī)進(jìn)行總結(jié)。Dobbin等[15]提出了強(qiáng)制理論、建構(gòu)主義理論、競(jìng)爭(zhēng)理論和學(xué)習(xí)理論來(lái)解釋公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象。Marsh等[16]在Mintrom[17]的基礎(chǔ)上將其概括成學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)制和模仿4種機(jī)制。通過(guò)對(duì)政策擴(kuò)散機(jī)制的整合，Heinze[18]基于理性選擇與決策者的信仰變化，劃分出效仿、學(xué)習(xí)、社會(huì)化和外部性4種機(jī)制。擴(kuò)散過(guò)程與內(nèi)涵的研究從2000年以來(lái)也有了新的進(jìn)展。利用政策工具、政策組合等制度設(shè)置對(duì)政策結(jié)果進(jìn)行考察分析，Wejnert[19]等人對(duì)政策擴(kuò)散結(jié)果與政策趨同現(xiàn)象進(jìn)行過(guò)程討論[20-21]。除此之外，Brown[22]等人總結(jié)出創(chuàng)新活動(dòng)擴(kuò)散過(guò)程的3條經(jīng)驗(yàn)性規(guī)律：在時(shí)間維度上呈現(xiàn)S形曲線；在空間維度上表現(xiàn)為“鄰近效應(yīng)”；在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”的層級(jí)效應(yīng)；Lucas[23]在此基礎(chǔ)上將政策擴(kuò)散過(guò)程劃分成“政策發(fā)布-政策發(fā)展-政策試點(diǎn)-政策調(diào)整-政策融合”五階段。

我國(guó)學(xué)者關(guān)于政策擴(kuò)散理論的研究是在西方學(xué)者的研究基礎(chǔ)上進(jìn)行的。朱德米基于政策網(wǎng)絡(luò)理論，對(duì)政策擴(kuò)散和政策轉(zhuǎn)移進(jìn)行整合性框架的構(gòu)建[24]。陳芳[25]將政策擴(kuò)散過(guò)程按照時(shí)間順序分成3個(gè)階段，對(duì)政策擴(kuò)散的內(nèi)涵、方法進(jìn)行了梳理。朱亞鵬[26]從政策創(chuàng)新與擴(kuò)散的內(nèi)涵、影響因素以及擴(kuò)散特點(diǎn)與模式三方面對(duì)我國(guó)的政策過(guò)程進(jìn)行解釋。劉偉[27]將政策擴(kuò)散機(jī)制分為3種，并根據(jù)其內(nèi)在聯(lián)系，分析不同模式下政策擴(kuò)散的假設(shè)性路徑與擴(kuò)散特征。王浦劬等[28]則是對(duì)公共政策擴(kuò)散理論進(jìn)行了歸納，將我國(guó)公共政策擴(kuò)散模式分為四類(lèi)。許凌飛[29]對(duì)中外政策擴(kuò)散動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行對(duì)比，得出我國(guó)特殊的政治體制是造成差異的主要?jiǎng)右颍煨穹宓萚30]在此基礎(chǔ)上，具體探討了我國(guó)政府間關(guān)系對(duì)政策擴(kuò)散機(jī)制的影響路徑。張劍等[31]則是率先使用量化分析的方法，以中國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化政策為例，提出公共政策擴(kuò)散的維度并進(jìn)行分析。

總體而言，國(guó)外學(xué)者對(duì)政策擴(kuò)散的研究主要采用EHA、案例分析等方法來(lái)探討擴(kuò)散過(guò)程中的影響因素、動(dòng)力機(jī)制及路徑模式，而我國(guó)關(guān)于政策擴(kuò)散的研究還處于發(fā)展階段，集中在對(duì)理論內(nèi)涵、機(jī)制模式，多采用案例分析等質(zhì)性方法，量化分析研究相對(duì)較少，不易客觀準(zhǔn)確地分析公共政策創(chuàng)新擴(kuò)散的規(guī)律與特征。因此，本文運(yùn)用文獻(xiàn)量化分析法，從政策擴(kuò)散的時(shí)間、空間和方向3個(gè)維度構(gòu)建分析框架，對(duì)我國(guó)1994—2018年的PPPs政策文獻(xiàn)進(jìn)行量化研究，探索我國(guó)PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散的過(guò)程與特征。

2 數(shù)據(jù)收集與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)收集與整理

本文的PPPs政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)由中央文獻(xiàn)與地方文獻(xiàn)兩部分組成。中央文獻(xiàn)來(lái)源為兩部分，1995—2014年的政策來(lái)源于余文恭主編的《政府與社會(huì)資本合作(PPPs)模式政策及法律文件匯編》[32]，2014年至今的政策來(lái)源于財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站[33]。地方文獻(xiàn)來(lái)源于全國(guó)省、直轄市、自治區(qū)政府網(wǎng)站。為了確保收集數(shù)據(jù)的整體性，本文按照以下原則對(duì)政策文獻(xiàn)進(jìn)行了整理篩選：一是中央政策為中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)制定的全國(guó)性政策法律法規(guī)，地方政策為內(nèi)地30個(gè)省、直轄市、自治區(qū)地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)制定的地方性政策法律法規(guī)；二是政策直接與政府與社會(huì)資本合作密切相關(guān)；三是主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、細(xì)則、條例、公告和通知等政策類(lèi)型，不計(jì)入領(lǐng)導(dǎo)人講話、信函、批示以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范等類(lèi)型的政策[34]。最終整理得到323項(xiàng)PPPs政策文件，其中中央政策文件201項(xiàng)，地方政策文件122件。

2.2 研究方法與分析框架

政策擴(kuò)散是借助政策文本，讓政策信息在不同主體間進(jìn)行擴(kuò)散的過(guò)程[35]。基于政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論，本文結(jié)合了政策文本的量化研究方法，選取中央與地方省級(jí)的PPPs政策作為觀察對(duì)象，從時(shí)間、空間和方向3個(gè)維度構(gòu)建PPPs政策擴(kuò)散的分析框架(圖1所示)，對(duì)我國(guó)323項(xiàng)政策文件進(jìn)行梳理與比較，探究PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散的模式與特征。

圖1 中國(guó)PPPs政策文獻(xiàn)量化研究框架

3 PPPs政策創(chuàng)新時(shí)間擴(kuò)散模式分析

以PPPs政策發(fā)布年份為橫軸，以當(dāng)年中央與地方政府發(fā)布PPPs政策擴(kuò)散累計(jì)數(shù)量為縱軸制作復(fù)合統(tǒng)計(jì)圖(圖2所示)，考察中央與地方政府間的PPPs政策時(shí)間擴(kuò)散的過(guò)程，并據(jù)此分析過(guò)程中的政策擴(kuò)散模式。

圖2 1995—2018年我國(guó)政府PPPs政策發(fā)布的時(shí)間擴(kuò)散分布

3.1 中央政府PPPs政策創(chuàng)新時(shí)間擴(kuò)散模式分析

根據(jù)上圖的擴(kuò)散分布曲線，可以將中央政府的PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程分成3個(gè)階段。

子 棱 男，18—94歲，文儒坊進(jìn)士府第后人，1941年福州淪陷，他是福州省立醫(yī)學(xué)院的學(xué)生，毅然輟學(xué)從戎，1949隨國(guó)民黨軍隊(duì)撤退到臺(tái)灣。

第一階段：發(fā)展萌芽期(1995—2003年)。1995年原對(duì)外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的《關(guān)于以BOT 方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》是我國(guó)最早的政府與社會(huì)資本合作的相關(guān)政策[36]，在計(jì)委主導(dǎo)下，開(kāi)展了廣西來(lái)賓B電廠、成都自來(lái)水六廠及長(zhǎng)沙電廠等幾個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。2001—2003年國(guó)務(wù)院及政府部門(mén)相繼發(fā)布相關(guān)政策，提出將PPP模式引入到我國(guó)公用事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。但從整體上看，由于項(xiàng)目主要以BOT模式運(yùn)營(yíng)，其主要目的為吸引投資而非實(shí)現(xiàn)雙方效益最大化，因此出現(xiàn)水土不服，運(yùn)作數(shù)量少，立法工作難以進(jìn)行的問(wèn)題，缺乏本土化的PPP模式政策指南，政策創(chuàng)新仍處于起步時(shí)期。

第二階段：緩慢擴(kuò)散期(2004—2013年)。2004年建設(shè)部發(fā)布并實(shí)施了“126號(hào)令”[37]，將特許經(jīng)營(yíng)的概念引入到市政公用事業(yè)，計(jì)劃部門(mén)也擴(kuò)散至建設(shè)、交通和環(huán)保等行業(yè)部門(mén)，并出臺(tái)相應(yīng)的政策文件。但其單一的籌資取向并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，因此存在著大量的低價(jià)與非理性競(jìng)標(biāo)，PPP模式在中后期并沒(méi)有起到相應(yīng)作用。到2008年，隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受重大損失，PPP模式仍處于沉寂狀態(tài)，政策擴(kuò)散處于低速緩慢增長(zhǎng)過(guò)程。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，政府出臺(tái)“四萬(wàn)億”計(jì)劃的積極財(cái)政政策，各地方政府為提高GDP績(jī)效而不加限度的投資。“計(jì)劃”基本實(shí)施完成正值“十二五”開(kāi)局之年，為解決遺留的政府債務(wù)問(wèn)題，PPP模式被重新廣泛關(guān)注，政策創(chuàng)新數(shù)量有了小幅的增加，政策時(shí)間擴(kuò)散由緩慢進(jìn)入到逐漸增長(zhǎng)階段。

第三階段：快速擴(kuò)散期(2014—2018年)。2014年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》[38]，首次提出并明確“政府與社會(huì)資本合作”的概念，隨后成立PPP中心，并與發(fā)改委相繼發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》及《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》[39-40]，推出了首批示范項(xiàng)目。2015年李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)上明確提出部署推廣PPP模式，隨后國(guó)務(wù)院及各部委密集出臺(tái)了一系列政策文件，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共服務(wù)建設(shè)中，PPP成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的主導(dǎo)模式之一，政策創(chuàng)新時(shí)間擴(kuò)散進(jìn)入到快速擴(kuò)散期。

3.2 地方政府PPPs政策創(chuàng)新時(shí)間擴(kuò)散模式分析

同樣根據(jù)圖2的政策創(chuàng)新時(shí)間擴(kuò)散分布曲線，可以看到地方政府PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散過(guò)程同樣被分為3個(gè)階段。

第一階段：萌芽出現(xiàn)期(1995—2003年)。地方政府的PPPs政策發(fā)布時(shí)間晚于中央政府，由于中央政府在BOT模式應(yīng)用上的諸多問(wèn)題，幾部委在相關(guān)幾份文件出臺(tái)后便歸于平靜，導(dǎo)致地方政府難以借鑒，PPP模式推行困難。直到2000年，才有寧夏與安徽兩省對(duì)PPP模式的應(yīng)用推廣做出相關(guān)的政策回應(yīng)。

第二階段：緩慢擴(kuò)散期(2004—2013年)。受中央各部門(mén)主導(dǎo)的項(xiàng)目結(jié)果影響，2004——2008年地方政府沒(méi)有對(duì)PPP模式進(jìn)行明確的政策制定。直至2008年后，金融危機(jī)爆發(fā)，各地方政府為提高工作績(jī)效而無(wú)限度增加投資產(chǎn)生了大量的政府債務(wù)問(wèn)題，PPP模式才重新被提及應(yīng)用，進(jìn)入到漸進(jìn)增長(zhǎng)擴(kuò)散階段。

第三階段：快速擴(kuò)散期(2014—2018年)。受財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的政策影響，地方政府的PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散速度也急劇加快，2018年已有30個(gè)省市自治區(qū)對(duì)PPPs政策創(chuàng)新進(jìn)行政策規(guī)范。

總體而言，中央政府與地方政府PPPs政策創(chuàng)新的擴(kuò)散過(guò)程與模式，在時(shí)間上具有連續(xù)性與承接性的特點(diǎn)，這也符合我國(guó)中央政府與地方政府之間的關(guān)系，地方政府要堅(jiān)持在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮靈活性。目前，我國(guó)PPPs政策創(chuàng)新時(shí)間擴(kuò)散仍處于“S”型曲線的快速擴(kuò)散階段。

4 PPPs政策創(chuàng)新空間擴(kuò)散模式分析

以各地方政府發(fā)布的PPPs政策數(shù)量為參數(shù)，結(jié)合我國(guó)各地區(qū)的地理位置，繪制出我國(guó)地方政府頒布PPPs政策頻率的地區(qū)分布圖，可以直觀地看到我國(guó)地方政府PPPs政策發(fā)布的主要地區(qū)，如圖3所示。

觀察各地方政府的地理位置發(fā)現(xiàn)，PPPs政策的發(fā)布由頻率高的地區(qū)向周?chē)貐^(qū)擴(kuò)散，政策擴(kuò)散活動(dòng)呈現(xiàn)出地區(qū)性輻射擴(kuò)散的特點(diǎn)。政策出臺(tái)較多的區(qū)域主要集中在東部地區(qū)、以及除西藏外的西南地區(qū)，其中尤以北京地區(qū)最為密集。東部地區(qū)以北京和浙江、江蘇為主要發(fā)文地區(qū)，并向臨近的天津、河北、山東和福建等地?cái)U(kuò)散；西部地區(qū)以四川、云南為主要發(fā)文地區(qū)，并向臨近的甘肅、貴州和廣西等地輻射擴(kuò)散，除西藏地區(qū)外各地方政府均發(fā)布了至少2項(xiàng)、至多6項(xiàng)的PPPs政策文件。中部地區(qū)與東北地區(qū)也呈現(xiàn)出相同的特點(diǎn)。

圖3 我國(guó)地方政府PPPs政策發(fā)布頻率地區(qū)分布

根據(jù)圖2、圖3，本文統(tǒng)計(jì)了我國(guó)發(fā)布PPPs政策的各地方政府的地區(qū)分布，具體如表1所示。

表1 我國(guó)發(fā)布PPPs政策的各地方政府的地區(qū)分布

注：根據(jù)各省歷年頒布的法規(guī)規(guī)章整理。

根據(jù)表1可以發(fā)現(xiàn)，在政策擴(kuò)散的發(fā)展萌芽期，我國(guó)地方政府最早制定PPPs政策相關(guān)文件的地區(qū)集中于中東部與西部。除東北地區(qū)外，其他三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的9個(gè)省市自治區(qū)均發(fā)布了相關(guān)的PPPs政策文件，發(fā)布的政策文件主要內(nèi)容為各省關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的相關(guān)意見(jiàn)。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因在于，這一時(shí)期的東北地區(qū)由于體制性與結(jié)構(gòu)性的矛盾日趨顯現(xiàn)，以重工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)開(kāi)始向二三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，帶來(lái)的1998—2002年的“下崗潮”讓東北經(jīng)濟(jì)元?dú)獯髠胤浇?jīng)濟(jì)困難且落后，重點(diǎn)集中在國(guó)企內(nèi)部改革、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上，因此并沒(méi)有頒布相關(guān)的PPPs政策。2009年后，PPP模式開(kāi)始在四大地區(qū)逐漸擴(kuò)散。各地方政府對(duì)PPP模式的重視程度有所提升。2014年后，短短4年，已有30個(gè)省份出臺(tái)了相關(guān)的PPPs政策，僅有西藏、澳門(mén)、香港和臺(tái)灣未出臺(tái)省級(jí)政策文件。

分析發(fā)布PPPs政策的各地方政府的所屬地區(qū)發(fā)現(xiàn)，PPPs政策在空間擴(kuò)散的過(guò)程中，呈現(xiàn)出明顯的近鄰效應(yīng)，當(dāng)相關(guān)的PPPs政策擴(kuò)散至某省區(qū)后，相鄰地區(qū)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行“學(xué)習(xí)模仿”。例如2000年安徽省發(fā)布《安徽省鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)》后，相鄰的湖北省在隔年也發(fā)布了《湖北省促進(jìn)民間投資發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》。但在政策創(chuàng)新擴(kuò)散活動(dòng)中，地方政府于PPPs政策的創(chuàng)新程度并不高，主要還是以中央政府發(fā)布的PPPs政策文件為政策制定的藍(lán)本。

5 PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散方向分析

政策擴(kuò)散方向是政策信息在政府間進(jìn)行流動(dòng)的方向。政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，地方政府的擴(kuò)散過(guò)程與速度受上級(jí)政府影響，上級(jí)政府可以通過(guò)強(qiáng)制、激勵(lì)等機(jī)制對(duì)政策擴(kuò)散進(jìn)程產(chǎn)生影響[41]。分析上文圖表可以發(fā)現(xiàn)，地方政府與中央政府在政策頒布時(shí)間上有兩個(gè)相差巨大的時(shí)間點(diǎn)，分別為2011年與2015年。2011年我國(guó)的民間投資在城鎮(zhèn)固定投資的比例已超過(guò)1/2，為了能夠更好地調(diào)控、引導(dǎo)和發(fā)展民間投資，國(guó)務(wù)院于2010出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》[42]，要求各地方、各部門(mén)根據(jù)要求制訂具體實(shí)施辦法，盡快將有關(guān)政策措施落到實(shí)處，于是在2011年，四川、北京、廣東、貴州、海南和新疆等16個(gè)地方政府出臺(tái)PPPs政策。2014年12月《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》與《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》相繼發(fā)布后，2015年始內(nèi)蒙古、浙江、貴州和河北等25個(gè)地方政府相繼出臺(tái)36項(xiàng)PPPs政策。地方政府PPPs政策創(chuàng)新的每一次擴(kuò)散加速，都有明顯的政策傳遞性，以中央政府的命令要求為原則來(lái)制定PPPs政策，呈現(xiàn)出明顯的自上而下的層級(jí)擴(kuò)散。

此外，通過(guò)對(duì)中央部門(mén)與地方政府首次發(fā)文的年份進(jìn)行排列，可以形成政策創(chuàng)新擴(kuò)散時(shí)序圖譜，能夠更直觀地觀察到中央政府與地方政府內(nèi)部的PPPs 政策創(chuàng)新擴(kuò)散方向，如圖4、圖5所示。

根據(jù)圖4可以發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)中共中央、國(guó)務(wù)院、最高人民法院以及各主管部委在行政效力級(jí)別上的差異，我國(guó)中央政府的PPPs政策擴(kuò)散過(guò)程具有以中共中央領(lǐng)導(dǎo)、最高法法律保障、國(guó)務(wù)院條例總領(lǐng)、主管部門(mén)具體操作的自上而下的級(jí)別擴(kuò)散特征。2004年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布《中華人民共和國(guó)公路法》[43]，從法律層面上對(duì)PPP公路項(xiàng)目流程進(jìn)行規(guī)范。2013年11月12日中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將政府與市場(chǎng)間關(guān)8系的定位作為全面深化改革的重大問(wèn)題之一提出，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的決定性作用，從核心權(quán)力上提出了PPPs政策制定的指導(dǎo)意見(jiàn)，隨后兩年25個(gè)政府部門(mén)進(jìn)入到政策擴(kuò)散過(guò)程中[44]。2016年12月28日最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)》，從產(chǎn)權(quán)保護(hù)上保證PPPs項(xiàng)目的履約[45]，隔年P(guān)PPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散范圍又新增14個(gè)部門(mén)。

圖4 中央政府各部門(mén)間PPPs政策頒布的擴(kuò)散分布

此外，我國(guó)中央政府內(nèi)部各部門(mén)與地方政府的PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散在某一時(shí)間段還存在同級(jí)部門(mén)間政策平行擴(kuò)散的特征。1995年發(fā)改委、商務(wù)部等4部首次發(fā)布PPP相關(guān)政策，隨后的幾年中國(guó)家人民銀行等8大部門(mén)也做出了政策反應(yīng)。2009—2018年，山東、山西和黑龍江三省頒布政策后，18個(gè)省份相繼頒布各省份的PPPs政策，具體如圖5所示。

總體而言，我國(guó)中央政府與地方政府在PPPs政策擴(kuò)散過(guò)程中，呈現(xiàn)出明顯的“中央向地方”自上而下的層級(jí)擴(kuò)散，以及中央部門(mén)內(nèi)部從高到低的級(jí)別擴(kuò)散；同時(shí)，二者還存在著某一時(shí)間段內(nèi)同級(jí)部門(mén)間的政策平行擴(kuò)散。

圖5 地方政府各部門(mén)間PPPs政策頒布的擴(kuò)散分布

6 結(jié)論與討論

黨的十八屆三中全會(huì)后，政府與社會(huì)資本合作模式成為我國(guó)政府進(jìn)行現(xiàn)代化治理與國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，PPP模式從中央開(kāi)始擴(kuò)散至我國(guó)各級(jí)地方政府，被廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，不僅是基建項(xiàng)目與公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的重要融資手段，也是與沿線國(guó)家開(kāi)展項(xiàng)目交流的主要合作模式。本文運(yùn)用政策擴(kuò)散理論，基于政策文本量化分析方法，從政策時(shí)間擴(kuò)散、空間擴(kuò)散和擴(kuò)散方向3個(gè)維度對(duì)PPPs政策文件進(jìn)行了量化研究，分析了我國(guó)PPPs政策擴(kuò)散的過(guò)程與特征，得出了以下3點(diǎn)結(jié)論。

(1)我國(guó)PPPs政策擴(kuò)散隨時(shí)間推進(jìn)，符合“S”型曲線的前期發(fā)展趨勢(shì)，中央政府與地方政府的PPPs政策擴(kuò)散過(guò)程都經(jīng)歷了萌芽發(fā)展期、緩慢擴(kuò)散期和快速擴(kuò)散期3個(gè)階段。目前，我國(guó)PPPs政策擴(kuò)散正處于快速擴(kuò)散期，但后期的政策擴(kuò)散過(guò)程是否會(huì)進(jìn)入到平穩(wěn)擴(kuò)散期，還有待觀察。PPPs政策在我國(guó)目前面臨“政策熱、實(shí)踐冷”，項(xiàng)目落地難的問(wèn)題，許多專(zhuān)家學(xué)者提出要對(duì)PPPs“澆冷水”，因此后期的政策擴(kuò)散可能還會(huì)經(jīng)歷較大的波動(dòng)期。

(2)PPPs政策創(chuàng)新的空間擴(kuò)散具有近鄰效應(yīng)，政策擴(kuò)散活動(dòng)呈現(xiàn)出地區(qū)性輻射擴(kuò)散的特點(diǎn)，政策擴(kuò)散的方向也按照地理位置的距離，由政策發(fā)布頻率高的地區(qū)向周?chē)貐^(qū)擴(kuò)散。但這種近鄰效應(yīng)，存在局域受限的問(wèn)題，在PPPs政策的擴(kuò)散過(guò)程中，近鄰效應(yīng)在四大區(qū)域中的影響范圍只是由核心省份帶動(dòng)周邊幾個(gè)地區(qū)進(jìn)行政策的擴(kuò)散學(xué)習(xí)，并且政策的學(xué)習(xí)內(nèi)容具有相似性，擴(kuò)散創(chuàng)新度不高。

(3)PPPs政策創(chuàng)新擴(kuò)散方向呈現(xiàn)出“中央向地方”“中央部門(mén)效力由高向低”自上而下的層級(jí)擴(kuò)散。地方政府會(huì)以中央政府的政策為藍(lán)圖，中央政府各部門(mén)機(jī)構(gòu)會(huì)以效力高低的部門(mén)政策為參照，政策內(nèi)容大同小異，政策擴(kuò)散基本都為公文的傳播。而在各自?xún)?nèi)部，則是存在著部門(mén)內(nèi)部自上而下的級(jí)別擴(kuò)散與同級(jí)部門(mén)間的平行擴(kuò)散的政策擴(kuò)散特征。

我國(guó)PPPs政策的創(chuàng)新發(fā)展，離不開(kāi)政策擴(kuò)散。如何在快速擴(kuò)散過(guò)程中取得良好效果，找到面臨的政策擴(kuò)散問(wèn)題，從制度上提出創(chuàng)新性的解決方案，實(shí)施政策創(chuàng)新，對(duì)我國(guó)政府職能改革與治理體系建設(shè)至關(guān)重要。目前我國(guó)還沒(méi)有PPP立法，相關(guān)法律法規(guī)之間存在沖突、矛盾問(wèn)題，雖借鑒了相關(guān)國(guó)家地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，但低門(mén)檻的進(jìn)入與應(yīng)用，使得PPP在我國(guó)仍沒(méi)有較強(qiáng)的實(shí)施擴(kuò)散性，因此需要將政策模仿經(jīng)過(guò)政策學(xué)習(xí)后轉(zhuǎn)化為政策創(chuàng)新，這才是政策擴(kuò)散的根本目的。中央政府在政策擴(kuò)散中要將PPP模式進(jìn)行“本土化”，然后充分發(fā)揮引導(dǎo)指示與激勵(lì)功能，自上而下對(duì)地方政府進(jìn)行影響，允許創(chuàng)新過(guò)程中的錯(cuò)誤；地方政府也要根據(jù)地方的實(shí)際情況，對(duì)中央政府的政策進(jìn)行“地域化”，將政策擴(kuò)散由機(jī)械公文傳播轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)性創(chuàng)新，多元化使用工具，增強(qiáng)政策活力，提高政策擴(kuò)散效果。