淺析事業(yè)型代建單位管理難點(diǎn)和對(duì)策

顧宏偉

(工程代建管理辦公室,北京 100088)

2004年，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)《關(guān)于投資體制改革的決定》明確指出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”。代建制是一種由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等全過(guò)程進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式[1]。其目的是解決行政機(jī)關(guān)直接管理建設(shè)項(xiàng)目造成的“投資、建設(shè)、管理、使用”四權(quán)合一的模式，是促進(jìn)我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目健康發(fā)展的重要舉措。

1 我國(guó)代建制的典型模式[2-4]

1.1 上海模式(指定專(zhuān)業(yè)公司代建模式)

上海模式為政府專(zhuān)業(yè)代建公司模式，由政府組建或指定若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的國(guó)有建設(shè)公司、投資公司或項(xiàng)目管理公司，或是確定短名單、有限選定代建機(jī)構(gòu)的方式，按照企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的方式代理建設(shè)。

1.2 北京、廈門(mén)模式(市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)代建模式)

北京、廈門(mén)模式為政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，批準(zhǔn)若干家具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力的項(xiàng)目管理公司參與，自行組織或委托專(zhuān)業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的代建公司承擔(dān)代建任務(wù)。

1.3 深圳模式(政府專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式)

深圳模式為政府成立具有較強(qiáng)技術(shù)實(shí)力的政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，如深圳市建筑工務(wù)署等，這些機(jī)構(gòu)按照政府事業(yè)單位進(jìn)行管理(又稱(chēng)事業(yè)型代建單位)，在政府的授權(quán)下，對(duì)所有政府的投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施代理建設(shè)。

2 事業(yè)型代建單位管理的難點(diǎn)

事業(yè)型代建模式實(shí)質(zhì)上是一種集中代建模式，由事業(yè)型代建單位代替政府行使業(yè)主權(quán)力，對(duì)工程的可研論證、建設(shè)手續(xù)審批、設(shè)計(jì)委托、工程招投標(biāo)、施工管理、竣工移交等全過(guò)程全方位負(fù)責(zé)。這種單位以政府機(jī)構(gòu)的身份出現(xiàn)，能夠統(tǒng)籌利用各種資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)工程、財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)人力資源共享和代建管理經(jīng)驗(yàn)共享，取得了較好的管理效益，但在運(yùn)行過(guò)程中還存在以下管理的難點(diǎn)。

2.1 與使用單位之間的角色定位和職責(zé)劃分[5]

代建單位雖按照政府指令，具有獨(dú)立行使項(xiàng)目法人的權(quán)利，但代建項(xiàng)目管理的好壞，與使用單位的積極配合密不可分，尤其是在項(xiàng)目前期可研論證、項(xiàng)目需求提報(bào)、后期維護(hù)管理等方面，需要使用單位積極參與，而在設(shè)計(jì)管理、施工管理、采購(gòu)招標(biāo)等專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的方面，需要使用單位給予代建單位空間，不過(guò)度參與。要避免因?yàn)闄?quán)責(zé)不清，相互掣肘，影響項(xiàng)目管理。

2.2 編制員額少與代建項(xiàng)目多的矛盾

受事業(yè)單位編制員額限制，事業(yè)型代建單位不可能像企業(yè)型代建單位一樣，隨著代建任務(wù)量的增大，通過(guò)增加人力資源來(lái)滿足項(xiàng)目管理的需要。當(dāng)代建任務(wù)量較少時(shí)，事業(yè)型代建單位可以很好的利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行代建管理，然而，隨著代建單位承擔(dān)的建設(shè)任務(wù)增加，人少事多的矛盾越發(fā)突出，導(dǎo)致管理上的失控，輕則影響工期進(jìn)度，重則導(dǎo)致質(zhì)量事故。

2.3 缺乏競(jìng)爭(zhēng)，難以形成有效激勵(lì)

事業(yè)型代建單位執(zhí)行代建任務(wù)為政府指定，代建所需經(jīng)費(fèi)一般從項(xiàng)目管理費(fèi)中支出，不是以盈利為目的，難以通過(guò)代建項(xiàng)目管理效益的提高實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的回報(bào)。這種事業(yè)型管理模式導(dǎo)致代建單位難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，提高管理水平，創(chuàng)新管理模式。導(dǎo)致所屬人員按部就班、平平穩(wěn)穩(wěn)的多，大刀闊斧、敢于創(chuàng)新的少，單位長(zhǎng)期發(fā)展動(dòng)力不足。

3 事業(yè)型代建單位管理效益提高的辦法和舉措

對(duì)于事業(yè)型代建單位在管理過(guò)程中的難點(diǎn)，如何解決和避免，從而提高事業(yè)型代建單位的管理效益，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試和探索。

3.1 完善細(xì)化職責(zé)分工

在事業(yè)型代建模式下，各項(xiàng)目使用單位雖不承擔(dān)建設(shè)單位職責(zé)，但依然需要在項(xiàng)目決策實(shí)施和交付后的全生命周期擔(dān)當(dāng)一定角色，其與代建單位之間的職責(zé)需要有明確的界面，可以通過(guò)政府指定規(guī)定和簽訂代建協(xié)議的方式，將雙方職責(zé)明確細(xì)化，在哪個(gè)階段，由哪個(gè)單位發(fā)起，哪個(gè)單位協(xié)助，哪個(gè)單位決策，要有清單式的表述。如在項(xiàng)目建議書(shū)階段，應(yīng)由使用單位牽頭，代建單位利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)提供技術(shù)協(xié)助；在可研論證階段，應(yīng)由代建單位牽頭，使用單位共同參與，從使用方角度提出意見(jiàn)建議；在項(xiàng)目實(shí)施階段，代建單位牽頭，使用單位監(jiān)督配合；在運(yùn)行使用階段，使用單位牽頭，代建單位提供協(xié)助。

另外，在工程實(shí)施全過(guò)程中，工程使用單位應(yīng)指定專(zhuān)人參與工程全過(guò)程，為兩家單位建起溝通紐帶，既能將項(xiàng)目進(jìn)度隨時(shí)反饋使用單位，又能監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)情況，更有利于使用單位接收使用項(xiàng)目后的管理保修。

3.2 優(yōu)化管理組織結(jié)構(gòu)

從事業(yè)型代建單位的組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，大多數(shù)采用的是項(xiàng)目型組織模式[6]，即以項(xiàng)目為中心，集中多種人力資源組成的組織模式，設(shè)置項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，根據(jù)工程規(guī)模配備專(zhuān)業(yè)管理人員，同時(shí)設(shè)置規(guī)劃設(shè)計(jì)部、工程管理部、造價(jià)財(cái)務(wù)部等職能部門(mén)，對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行支撐和協(xié)助管理。這種模式所需人員眾多，也無(wú)法發(fā)揮項(xiàng)目組合管理規(guī)模優(yōu)勢(shì)。

筆者認(rèn)為，可以嘗試組建以大項(xiàng)目經(jīng)理為核心的管理模式，即按照項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)或類(lèi)型成立幾個(gè)大的項(xiàng)目經(jīng)理部，每個(gè)經(jīng)理部負(fù)責(zé)幾個(gè)或十幾個(gè)距離相近或類(lèi)型相同的項(xiàng)目管理。大項(xiàng)目經(jīng)理由代建單位決策層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，如總工、主官副職等，項(xiàng)目經(jīng)理部成員由各職能部門(mén)派人組成，這些人員雙重身份，受雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以大項(xiàng)目經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)為主。

以上模式的特點(diǎn)在于：經(jīng)理部人員代表各自職能部門(mén)專(zhuān)職參與經(jīng)理部項(xiàng)目管理，可以在各自職能部門(mén)的支援下，負(fù)責(zé)該經(jīng)理部所有項(xiàng)目的與其所在職能部門(mén)業(yè)務(wù)相關(guān)的工作，如規(guī)劃設(shè)計(jì)組派駐人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)計(jì)管理工作。同時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)理為公司決策層領(lǐng)導(dǎo)可以調(diào)動(dòng)資源，協(xié)調(diào)解決矛盾問(wèn)題。項(xiàng)目經(jīng)理部可以根據(jù)所管理項(xiàng)目情況，采用批量采購(gòu)、捆綁招標(biāo)、戰(zhàn)略合作等多種方式發(fā)揮集中管理模式效益。

3.3 充分引入社會(huì)力量

充分利用社會(huì)管理力量，委托專(zhuān)業(yè)的工程咨詢公司、工程造價(jià)公司、工程管理公司以及其他專(zhuān)項(xiàng)咨詢公司，對(duì)工程項(xiàng)目管理提供智力支持，即“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)”，通過(guò)更專(zhuān)業(yè)的管理咨詢獲得更高的管理效益。聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?zhuān)職或兼職成立專(zhuān)家咨詢委員會(huì)，對(duì)設(shè)計(jì)工程可研、設(shè)計(jì)方案、造價(jià)管控、質(zhì)量監(jiān)督、設(shè)備材料等提出專(zhuān)家意見(jiàn)，為代建單位決策提供更加專(zhuān)業(yè)的建議。

3.4 強(qiáng)化內(nèi)部督導(dǎo)問(wèn)責(zé)

成立監(jiān)督督導(dǎo)部，由代建單位主官直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)監(jiān)督人員履職盡責(zé)情況，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)各經(jīng)理部實(shí)行績(jī)效考核，根據(jù)各經(jīng)理部投資完成情況、工程質(zhì)量情況、安全文明施工情況、工程進(jìn)度目標(biāo)完成情況、工程造價(jià)管控情況等各方面進(jìn)行評(píng)分考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。在不違反事業(yè)單位制度規(guī)定的情況下，適當(dāng)設(shè)置一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)有較大貢獻(xiàn)的管理人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)其工作積極性。邀請(qǐng)審計(jì)部門(mén)、使用單位等對(duì)資金使用、招投標(biāo)過(guò)程、造價(jià)管理、投資控制等進(jìn)行全過(guò)程審計(jì)監(jiān)督，為工程項(xiàng)目管理提供助力。

4 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，隨著我國(guó)建筑工程項(xiàng)目的全面發(fā)展，政府投資項(xiàng)目逐年增多，項(xiàng)目代建制在各地各部門(mén)之間發(fā)展迅速，為政府投資項(xiàng)目的管理起到了很好的作用，但從當(dāng)前來(lái)看，各種代建實(shí)施模式還存在許多問(wèn)題和難點(diǎn)，需要代建單位、使用單位和政府部門(mén)在代建過(guò)程中通力合作，創(chuàng)新管理體制和機(jī)制，提高代建管理效率，為政府投資項(xiàng)目建設(shè)提供有力保障。