鄉村建設規劃許可實施的難點、問題和完善策略研究

唐艷萍

（廣西桂林市興安縣湘漓鎮國土規建交通環保安監站 廣西桂林 541300）

2013年發布的《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中，提出了全面開展農村土地確權登記頒證工作。2015年發布的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的意見》中，提出了對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，逐步擴大整勝推進試點范圍，整體層面要確地到農戶，從嚴掌握確認確股不確地的范圍。隨著土地確權登記制度不斷完善，為鄉村建設規劃許可制度的進一步實施奠定了基礎。

1 鄉村建設規劃許可制度實施的難點與問題

從鄉村建設規劃許可制度的實施來說，早期國土資源機構和城鄉規劃機構是兩個獨立的部門，機構改革以前，相關工作的落實，存在著很多堵點與難點，具體體現在以下方面：①部門分頭審批。兩個部門的職責差異，負責的審批工作存在不同，未能相互協作，多分頭審批，使得辦理許可證的人員面臨多頭跑的局面，辦理難度較大，辦理程序繁雜。②內容重復審查。依據《土地管理法》的建設用地審批，與依據《城鄉規劃法》的城鄉規劃許可制度實施中，部分內容重疊，機構改革前兩個部門必須要按照章程完成要求的內容審查，內容重疊部分就出現了重復審查的情況。③審查環節多和辦理周期長。從申請許可證到辦理完成整個過程，需要經過多個審查環節，受到各類因素的影響，比如審查環節多等，獲得審批需要很長時間，辦理難度較大，給群眾帶來了極大的不便。④當事人需要多頭申請以及反復提交材料等。上述分析得知，由于建設用地審批以及城鄉規劃許可審批工作由不同的部門負責，因此當事人需要多頭申請，并且按照各個部門的工作流程和要求，反復提交報件材料。

對于上述難點與問題，機構改革后，將國土資源與城鄉規劃管理職責進行整合，整合到自然資源部門，并且推進建設用地審批與城鄉規劃許可多審合一、多證合一改革。具體內容整理如下：①對功能相近以及內容重復的審批事項，進行相應的整合。②當前村莊規劃和村土地利用規劃還沒有全面覆蓋，鄉村規劃管理存在著薄弱點，基于鄉村振興以及農村土地制度改革的推進背景，要不斷強化鄉村建設規劃許可管理，做好和農田地專用審批的統籌。③對建設用地審批以及城鄉規劃許可等工作環節所涉及到的多次多項測繪資料，由于相關標準與要求不一致問題，提出統一建設用地審批與城鄉規劃許可方面的測繪成果[1]。

2 鄉村建設規劃許可制度的探索與實踐——廣西崇左為例

2.1 案例概述

以廣西崇左為例，在鄉村規劃實踐中采取先行先試的模式，獲得了不錯的成效。基于自治區鄉村風貌提升改造的背景，崇左市采取先行先試的方法，選擇江州區，保安村以及卜花村、新村，作為村莊規劃試點，將鄉村規劃許可證制度的實施，同鄉村規劃編制實踐相互結合，在2019年提出了完成41個行政村，村莊規劃以及一個縣域村莊布局規劃等任務。任務的落實，獲得了不錯的成效。現結合其實踐，進行方法的總結。

2.2 實施方法

為了保證任務的全部完成，在實踐中通過試點的形式采取村民自治方法。遵循村莊規劃的要求，將閑置宅基地以及一戶多宅宅基地等，納入用地騰挪潛力。通過騰退鄉村建設用地面積進行節余用地指標面積的計算，用于增減掛鉤制度的實施。此措施不僅使得土地資源得到了合理利用，實現了節約用地的目的，而且為鄉村建設資金來源提供了更多的選擇。具體實施中，崇左市始終堅持保護基本良田不變的原則，加大農村基礎設施建設以及公共服務設施的布局。將鄉村原有的風貌適當保留，突出鄉村特色，同時推行一事一議的議事規則，積極調動村民的參與積極性，促使工作分步實施。除此之外，充分利用上級政策支持，比如地形圖測繪獎補政策。

2.3 實施效果

從規劃實踐的效果來說，三個縣區已經建立了符合實際情況的鄉村規劃工作機制，并且在54個鄉鎮全面設置村莊規劃管理機構。其中，14個鄉鎮配置了專門的人員負責鄉村規劃管理工作，其他縣的鄉村規劃編制工作也正在逐步的推進。崇左市提出2019年鄉村建設規劃許可證發放率不得低于20%，截止到2020年不低于50%。

3 鄉村建設規劃許可工作的優化策略

3.1 加快鄉村建設規劃許可證細則的制定

從落實鄉村建設規劃許可工作的角度來說，關系著群眾最基本的利益，同群眾關系的住房問題緊密相關，不過每個地區的實際情況差別較大，在全面統籌鄉村建設規劃許可制度實施的前提下，如何貼近區域實際，加快制定鄉村建設規劃許可證細則，具有重要的意義，解決各個區域鄉村規劃管理遵循自身理解造成的混亂問題，解決管理部門認識不一以及流程不統一等問題，規范村民建房和公共事業用房建設等工作[2]。

3.2 做好設立許可文書的必要性

從當前的情況來說，現行的《城鄉規劃法》與地區城鄉規劃條例，關于鄉村建設規劃許可的法律地位，存在著差異[3]。《城鄉規劃法》為用地的法律拼爭；地區城鄉規劃條例為建設行為的許可，比如《上海市城鄉規劃條例》。對于城市化水平很高的地區來說，推進鄉村建設規劃許可證制度，需要研究是否有必要區分城鎮和鄉村的界限，并且采取差異化管理模式。當前集體建設用地進入統一的土地市場，并且成為了資本，則要考慮到企業融資和其他需要，在用地環節設立許可具有現實意義。

3.3 提高鄉村規劃編制的質量

從鄉村建設規劃許制度的實施目的分析，主要是為了依據已經獲批的規劃，進一步規范鄉村地區的土地管理以及建設管理。編制的鄉村規劃，其質量水平高低，對鄉村地區土地管理以及建設水平，有著長遠且重要的影響。基于此，編制鄉村規劃，要結合地區的實際情況，結合農業生產模式以及村民的鄉土觀念，選擇靈活的形式，提高規劃編制的質量，豐富規劃成果的表達類型[4]。

3.4 整合力量提高工作效率

自然資源管理部門積極探索改革路徑，按照“一類事項一個部門統籌”、“一個階段同類事項整合”的基本原則，合并審批，進行流程的優化，并且簡化材料，正在快速推進建設用地審批與城鄉規劃許可多審合一改革。落實到實踐，基層負責部門要積極整合力量，提高辦事效率。對于群眾提出的申請，快速啟動辦理程序，發揮多部門的力量，做好現場勘察，發揮專業的測量機構或者單位的優勢，全面推進此項工作，以最快的速度按照鄉村建設規劃許可證制度要求，幫助群眾解決問題[5]。鄉村地區的建設，應該列為基本建設行政審批管理的內容。具體實施鄉村建設規劃許可證制度，很多工作需要各級人民政府和發改委等多個部門的積極協作配合，整合工作力量，積極探索和實踐，不斷優化鄉村建設規劃許可工作，為鄉村建設與管理工作，提供有力的保障，使得群眾關心的問題和面臨的住房問題等，能夠得到切實的解決，為群眾服務，讓群眾滿意。

4 結束語

綜上所述，鄉村建設規劃許可證制度的實施，要結合當前存在的問題難題，堅持從區域實際情況出發的基本原則，積極探索適宜的道路，不斷完善鄉村建設規劃許可工作。文中結合廣西實踐，進行了鄉村建設規劃許可證制度實施的分析，總結了實施經驗，提出了優化鄉村建設規劃許可工作的策略。