宏觀審慎監管政策下的商業銀行流動性要求評述

張冰玉

一、監管背景

2007 年金融危機爆發之后，金融體系的脆弱性和監管漏洞被廣為詬病。長期以來，各國央行和金融監管機構一直試圖通過國家監管和一系列國際協議來加強全球金融體系的穩定性和控制系統性風險。2008年金融危機之后，這項艱巨的任務變得更加緊迫。2009年9月，全球20個主要經濟體聯合成立了金融穩定委員會（Financial Stability Board），其目的在于從國際合作的層面協調各國金融當局和國際標準制定機構的工作，以發展和促進實施有效的金融監管和政策。自此，金融危機后的國際金融體系的監管改革正式拉開帷幕，以美國2010年的《多德-弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）、歐洲2013年《資本要求指令》（CRD IV）和《巴塞爾協議 III》為代表的數十項法律法規應運而生，都旨在解決一系列的金融系統漏洞。

術語“宏觀審慎”已成為監管體系改革方面努力的代名詞，然而，“宏觀審慎”在實踐中的定義仍然有些模糊。但是，在金融危機后的這十年時間里，有一個切實的變化正在發生，即20個主要經濟體通過與巴塞爾銀行監管委員會（Basel Committee on Banking Supervision）的合作，同意在2019年全面實施有關銀行債務結構和資產要求的新規則，即《巴塞爾協議III》，以強化銀行對抗風險的能力，提高整個金融體系的穩定性。巴塞爾銀行監管委員會是一個匯集各國央行和金融監管機構的組織，該委員會制定了《巴塞爾協議III》，重新定義并擴展了銀行資本、流動性和杠桿率的標準，與它的前任協議一樣，其目標在于創建一個更有彈性的金融體系，并確保銀行能夠抵抗嚴重的經濟和金融壓力帶來的沖擊。

事實上，在《巴塞爾協議 III》之前，金融經濟學家在討論流動性時，沒有普遍接受流動性研究指標。對此，《巴塞爾協議 III》就某些流動性要求達成一致，并提出了兩個新的概念，即流動性覆蓋率（Liquidity Coverage Ratio）和凈穩定融資率（Net Stable Funding Ratio），到2019年，銀行必須全面實施這些比率的要求。盡管各國對實現《巴塞爾協議 III》中流動性要求的具體實施細節各不相同，但背后的原則在全球司法管轄區內普遍適用。

本文分析了宏觀審慎監管的發展與實質，并探討了在這樣的監管環境下，銀行如何實現《巴塞爾協議 III》的流動性要求，并且對此要求產生的影響進行評價。

二、宏觀審慎監管實質

“宏觀審慎”一詞最早出現在1979年巴塞爾銀行監管委員會的文件中，第一份公開使用該術語的文件是全球金融系統委員會（Committee on the Global Financial System）所作的報告。報告中將宏觀審慎監管定義為促進金融體系和支付機制的安全文件的監管機制。“宏觀審慎”在2000年9月國際清算銀行總經理Andrew Crockett的演講中更加突出。他將宏觀審慎政策的目標定義為“限制金融危機給經濟帶來的成本，包括由所采取的政策引發的任何道德風險所產生的成本。”他明確強調了單個機構的監管挑戰與整個金融系統的監管挑戰之間的關聯。第一，一家銀行可能為了削減其信用風險敞口而減少對客戶貸款的發放，但如果所有銀行都這樣做，信貸緊縮可能會引發經濟衰退。第二，如果所有的經紀人都同時削減了由于價格下跌而導致的資產風險敞口，則在這過程中，資產價格的下跌會加劇。第三，如果許多金融機構縮短了對特定借款人的融資期限，那么擠兌的風險可能會增加，從而使金融機構更容易受到攻擊（Crockett，2000）。Andrew Crockett對單個機構的利益與整個社會利益之間的分歧的關注，正是宏觀審慎政策關注的焦點。

宏觀審慎政策框架包括一系列政策工具，并由執行這些工具的主體提供支持（IMF， 2011）。宏觀審慎政策側重于整個體系，而不是其個別組成部分（Crockett，2000）。至關重要的是，宏觀審慎政策的有效性取決于對金融狀況的持續評估，特別是對整個金融系統風險累積的評估。

雖然對于宏觀審慎政策的確切含義及其與其他審慎政策的區別沒有明確的共識，但學者們普遍認為，其主要目的是限制系統性或全系統的金融風險（CGF，2010;McDonald，2015））。具體地說，宏觀審慎政策有兩個主要目標：第一，增強金融體系的彈性并且限制系統性風險的積聚。因此，宏觀審慎政策側重于金融機構、市場、基礎設施和更廣泛的經濟之間的相互作用。例如，這些政策的目標之一是鼓勵在繁榮時期建立反周期的資本緩沖，這些緩沖措施將用于應對銀行或其他金融系統參與者在經濟低迷時期所遭受的損失，以降低銀行系統脆弱性的積累。宏觀審慎決策的另一個目標是確保大型、系統重要性金融機構受到比小型機構更嚴格的監管，因為此類機構的潛在失敗將對金融機構、金融系統和整個經濟體系造成嚴重影響。宏觀審慎政策的起源是預防性的，不同于日常風險管理，許多宏觀審慎政策實際上是以全局觀念來進行微觀審慎工具的部署，并將其使用在解決宏觀經濟與金融穩定的問題上（Clement，2010）。例如，根據需要解決的系統脆弱性問題，宏觀審慎政策工具被用于監管銀行的資本要求、流動性及資產負債表的資產等，例如要求增加逆周期緩沖、動態準備金等。

三、宏觀審慎監管背景下的流動性覆蓋率要求

2007金融危機爆發后，短期貨幣市場的流動性枯竭，銀行面臨嚴重的融資問題，包括高評級資產的擔保融資。市場流動性的大幅減少迫使全球各大央行向其銀行體系提供巨額流動性援助。在此背景下，巴塞爾銀行監管委員會于2013年就流動性覆蓋率（LCR）達成一致（公式：高質量流動資產/凈現金流出>=100%），旨在通過要求銀行持有由現金、中央銀行儲備和政府債券組成的最低數量的高質量流動資產（HQLA），以覆蓋兩種特定壓力情景下的負債凈流出，使銀行系統更能抵御流動性沖擊。流動性覆蓋率（LCR）是《巴塞爾協議 III》流動性框架的核心，其目的是確保銀行在嚴重壓力情景下能夠滿足其流動性需求。具體而言，它旨在要求銀行保持充足的高質量流動資產（HQLA）作為緩沖，以應對監管機構規定的急性短期壓力情景下的凈現金流出（30天）。為確保銀行能夠在不干擾其融資活動的情況下實施該標準，最低LCR要求從2015年的60%起，以10個百分點的平均年增長率增長，直到2019年1月1日達到100%。《巴塞爾協議III》給出了HQLA的基本特征，包括：低風險、易于估值和確定性，以及與風險資產的低相關性。HQLA的市場相關特征包括：活躍、規模大、波動性低。在這樣的流動性要求下，假設銀行更嚴重地依賴短期批發融資，特別是來自外國同行的短期批發融資，將經歷更大的資金流出，因此需要持有更高比例的高質量流動資產（HQLA） 與總資產。

對此，銀行可以多種方式做出反應，以滿足LCR要求。例如，一家銀行可以通過減少對非金融部門的貸款來縮減其資產負債表，從而提高高質量流動資產與負債流出的比率。或者，一家銀行可以吸引更穩定的家庭存款資金，并將所得資金用于購買高質量流動資產，從而增加其銀行資產的規模。銀行也可以在不改變資產負債表規模的情況下，通過將持有的流動性資產替換為政府債券的金融內部貸款，在不影響對非金融部門貸款的同時，增加對其他資產中的高質量流動資產份額，從而滿足監管要求。再融資可以選擇來自更穩定的家庭存款，并且減少短期批發融資。簡而言之，銀行可以采取多種方法來滿足更嚴格的流動性要求。

盡管《巴塞爾協議III》的流動性覆蓋率解決了短期流動性問題，但凈穩定融資率（NSFR）針對的是長期流動性問題，側重于在一年內降低融資風險。特別是，凈穩定融資比率旨在限制銀行過度依賴短期批發融資，鼓勵更好地評估融資風險，并促進融資穩定。此規則要求穩定資金與加權長期資產的比率必須大于100%（公式：穩定資金/加權長期資產>=100%）。穩定資金包括客戶存款、長期批發融資和股票，不包括短期批發融資。凈穩定融資比率的目標是從銀行資產和負債的流動性狀況不匹配的角度來激勵銀行使用更穩定的資金來源。

四、宏觀審慎監管背景下的流動性管理評價

多年來，銀行監管機構強制執行了流動性要求，如美聯儲（Federal Reserve）要求最低存款水平占銀行負債的百分比。然而，在19世紀的最后幾十年里，發達經濟體中的這種情況已經消失了。如果對銀行的流動性管理策略感到不安，銀行監管機構仍保留干預的自由裁量權，但全球金融危機表明，它們顯然未能確保充足的流動性。一些監管者認為，銀行出于自身利益，會適當地管理流動性，而陷入了一種虛假的安全感，這種錯誤的認知至少有兩個原因：首先，銀行流動性管理存在“外部性”，這意味著銀行流動性不足給社會帶來了一些成本，而這些成本并不是銀行自己承擔的。因此，銀行流動性的社會最優水平通常高于銀行自身的選擇;其次，銀行和金融市場曾一度陷入過度樂觀的時期，包括流動性的可獲得性，這在危機爆發前無疑是如此。

巴塞爾銀行監管委員會是銀行監管機構的全球協調機構。它的運作方式是協商一致和同儕施壓，而非強制的條約權力，其資本監管標準對各國銀行監管產生了強烈影響。20國集團領導人授權該委員會修訂全球資本標準和制定全球流動性標準，從而賦予該委員會額外的影響力。巴塞爾協議新規創建了流動性監管的幾個支柱。首先是流動性覆蓋率（LCR），這是一種程式化的壓力測試，以確保銀行能夠在持續30天的嚴重流動性壓力環境中生存。第二個是凈穩定融資比率（NSFR），它測試長期承諾（如貸款）是否得到長期或其他穩定資金來源（如穩定的存款基礎或長期債券）的充分支持。第三，大力鼓勵由國家監管機構建立和運行的年度壓力測試。這三大支柱輔之以國家銀行監管機構的自由裁量權，采用其他量化指標和定性判斷。但是，評估銀行對收緊流動性監管的反應，幾乎沒有什么歷史事件。這也就導致了對宏觀審慎流動性監管影響的爭議。

首先，凈穩定融資比率在約束銀行業務模式方面可能變得過于規范，而沒有足夠的分析基礎。這里有兩個層面的擔憂：第一，該比率接受短期融資，并將其用于支持長期投資;第二，適用于不同來源的穩定資金和他們的具體權重可能會產生錯誤的激勵，即使總體水平大致正確。銀行會決定要做哪些貸款和投資，使用哪些資金來源，大型銀行有自己內部的定價公式和其他量化準則，供其單位和子單位用于作出詳細決策。因此，這些銀行可以被視為資本和流動性的內部市場。LCR和NSFR通過確定某項資產是否是銀行內部的稀缺資源，以及每種交易需要多少資金，進而幫助建立流動性的價格。

其次，盡管更嚴格的流動性監管可以降低銀行順周期效應和銀行間市場凍結的風險，但由于流動性監管對銀行向非金融經濟放貸和銀行盈利能力的影響，對其負面影響的爭論一直存在。流動性覆蓋率指標（LCR）旨在鼓勵銀行要么提高高質量流動資產（HQLA）與其他資產的比率，要么降低短期批發融資與更穩定的存款和股權融資的比率，要么兩者結合。除此之外，該指標的設計并未就銀行該如何應對流動性要求對資產負債表規模的影響進行探討。

然而，新標準要求銀行轉向質量更高、流動性更強的資

產，轉向更穩定的資金來源，這可能會影響銀行的經營，特別是從期限結構、資產和融資選擇等方面影響資產負債表的結構。因此，遵守這些規則可能會影響銀行的盈利能力和估值。并且金融機構廣泛認為，流動性監管將大幅增加銀行融資成本，并減少對實體經濟的信貸供應，由此損害實體經濟。

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基金項目：西安市 2019 年度社會科學規劃基金項目（編號：19J55）。

作者單位：西安歐亞學院