財政體制中的“條”“塊”矛盾及其協調思路

曲京山 張曉晴 李玉松

摘 要：我國現階段財政體制的條塊矛盾表現在財權配置向部門傾斜，事權配置“條條”干預“塊塊”以及“條強塊弱”導致政府機構同構。協調“條塊”關系，需要在合理界定條塊財政責任，使其各歸其位的同時，繼續推動縱向財政分權，協調主管部門與下級財政的關系，把地方性公共決策權下放到地方。

關鍵詞：財政體制;財政分權;財政責任

一、“條”“塊”管理的財政體制含義

從廣義上講，財政是政府為滿足公共需要而開展的融資活動。而財政體制中“條條”和“塊塊”是政府間財政縱向和橫向分工的結果。一方面，由于公共事務存在不同的類別，需要橫向設置不同的職能部門專司不同種類的公共事務。另一方面，由于公共事務并非都是全國性的，很多公共事務都屬于地方性事務，需要縱向設置一個包括中央和地方政府在內的多級政府體系，通過中央和地方的合理分工，有效率地處理各個層次的公共事務。人們形象的把主管部門對特定種類公共服務自上而下的縱向財政管理活動稱為“條條”管理，而把各地方政府在轄區范圍內公共服務橫向管理活動稱為“塊塊”管理。顯然，“條條”管理是中央或上級政府行使財政權力的過程，是一種財政集權的體制形式。而塊塊管理是地方政府行使財政權力的過程，是一種財政分權的體制載體。

在傳統的計劃經濟體制條條管理被作為體制管理的主導形式。雖然名義上實行“統一領導、分級管理”，但實際上，地方政府并沒有獨立的財政決策權，塊塊管理基本上處于一種從屬和次要的地位。我國20世紀80年代以來實行的財政分權改革，基本目的就是擴大地方財政的財政自主權，加強“塊塊”管理的作用，但基于地方政府職能轉變不到位及其預算軟約束等考慮，中央仍通過“條條”對地方進行財政上的調控和約束，從而形成條塊并用的財政體制現行格局。

二、現階段財政體制管理中的“條”“塊”矛盾

（一）財權配置向部門傾斜，造成事實上的橫向財權分割

目前，各級主管部門的財權主要來自財政預算資金的二次配置權，其主要用途是滿足本級公共支出和對下級的專項轉移支付。主管部門財權的主要特征，一是財力規模大。分稅制改革以來，各級層層上收的財權，在強化“條條”管理的背景下通過財政撥款的渠道源源不斷流入部門手中，導致部門的財力分配權有增無減。二是預算約束軟。由于部門預算編制還不夠細化、預算執行缺乏有效監督、預算績效考核不夠完善等因素，主管部門的資金配置權并不存在嚴格的預算約束，而是存在很大的自由裁量空間，各個部門往往站在本部門的角度，為實現部門利益最大化而爭奪財政資金配置權。由于信息不對稱，財政部門在與各主管部門的博弈中處于劣勢，對本級財權不能進行有效的統一控制和配置。在政府內部除了財政部門這個制度上的核心預算機構之外，還存在發改委、科技廳、農業廳等其他的準預算機構，它們都擁有一定數量的財政資金分配權，造成事實上的橫向財權分割。

（二）事權配置“條條”干預“塊塊”，造成下級財政責任過重及財權（力）與事權的脫節

在目前體制下，上級各主管部門往往憑借行政優勢，一竿子插到底，直接向地方下達任務，在不同程度上影響地方政府的公共決策。其一，上級通過“條條”下達的指令有時并不符合本地區情，會偏離本地居民的公共偏好，造成財政資源的錯誤配置，其二，在下壓任務過程中，沒有考慮“塊塊”的職責范圍，讓地方政府做一些不該做的事情，導致地方財政支出責任的“越位”。其三，在下壓任務過程中，并沒有賦予地方相應的財力，承擔相應的財政支出責任，完全屬于“條條請客，塊塊買單”，或者只承擔部分支出責任，采用所謂“釣魚政策”，把留下的大部分缺口讓地方配套解決。地方政府為了實現政績，也為了“釣到”中央主管部門的專項轉移支付資金，不惜代價承諾負擔配套的支出責任。事實上很多地方政府是超出自己的財力，通過政府債務方式（許多是違規借債或采用隱性或有債務形式）進行融資。這是形成目前財政管理體制中“事權與財力”不匹配的主要原因。

（三）政府間轉移支付受部門利益支配，主觀隨意性大，規范性差，項目繁雜而分散，導致財政資金使用的低效率

專項轉移支付是目前我國規模最大和項目最多的轉移支付形式。存在的問題，一是財政部門對這一部分轉移支付難以統一控制，主管部門對專項的安排擁有更大的決策權。二是由于在項目安排上，主管部門擁有較大的自由裁量空間，而專項轉移支付又很難進行公式化的規范性分配，因而往往成為下級政府“跑部前進”的主要對象。三是由于主管部門職責交叉，部門之間又缺乏協調溝通，導致同類項目往往有來自不同“條條”下達的不同名目的專項資金，地方又無權整合使用，難以做到“集中財力辦大事”，降低了資金的使用效率。

（四）“條強塊弱”導致政府機構同構，成為政府機構龐大、行政成本居高不下的體制根源

為了實施和強化條條管理，要求機構設置“上下對口”，各級政府機構設置呈現幾乎相同的結構。各主管部門均占在各自的立場，強調本部門的重要性，增加了地方精簡機構和降低行政成本的難度。

三、協調“條塊”關系的基本思路

（一）合理界定條塊財政責任，使其各歸其位

主管部門的財政責任是負責本部門公共事務的規劃和監管。包括本級公共產品提供和委托下級公共產品的提供。至于地方性公共事務，除了少數特殊事項需主管部門進行垂直管理外，一般性公共事務完全交由下級政府負責，主管部門不再參與。地方政府立足于本地實際，建立自下而上的民主決策機制，完全根據本地居民的偏好進行地方性公共產品提供。對于上級通過“條條”委托辦理的公共事項，在上級撥付相應財力的前提下承擔相應的項目管理職責。對于“條條”垂直管理的公共事項，地方財政不承擔支出責任，但應給予積極配合。

（二）繼續推動縱向財政分權，協調主管部門與下級財政的關系

把地方性公共決策權下放到地方。財政分權主要是指公共事項的財政自主決策權。判斷分權程度的標準應看地方擁有自主決策權的財政支出。在計量口徑上，應大體相當于地方財政總規模減去上級專項轉移支付，以及專項所要求的地方配套支出。由于專項轉移支付主要是上級政府通過條條下達，相當數量的地方財政支出的決策權并不在地方，而是掌握在各個主管部門手中。“條條”很大程度上左右“塊塊”，限制了地方的財政自主權。因此，提高地方財政資金的使用效益，必須實行“自下而上”的財政決策，就必須實行縱向分權，把手中掌握的財政決策權盡可能下放到地方。

（三）繼續推動橫向財政集權，協調財政與同級主管部門的財政關系，把財政決策權集中于財政和同級人大

財政縱向分權改革必須和財政橫向集權相結合。基本思路是把財政決策權向財政部門。第一，需要進一步強化和細化部門預算，縮小主管部門對財政資金的二次分配上自由裁量權。第二，縮小由各主管部門控制的專項轉移支付規模，將這部分資金直接交由財政部門控制，統一并入均等化轉移支付，完全按照地區間基本公共服務均等化的要求、依照公式化的分配方式配置財政資金。

參考文獻：

[1]劉思敏.我國預算視角下的博弈分析[J].寧夏大學學報，2018.（03）.

[2]王文杰.中國政府中的條塊關系分析研究[J].河北企業，2018，（07）.

作者簡介：曲京山（1968-），副教授，碩士生導師，現任河北師范大學商學院會計系主任;張曉晴（1993-），石家莊供電公司助理工程師，河北師范大學商學院在讀碩士。