公共衛生事件“前預警期”的地方政府應對權配置

方世榮 孫思雨

2019年12月以來，起始于湖北省武漢市的新冠病毒肺炎疫情抗擊工作，有許多教訓值得總結反思，其中之一就是社會普遍質疑當地政府未能及時預警和公布疫情信息。2020年1月27日，武漢市市長在接受央視記者專訪時解釋了原因：傳染病疫情的披露必須依據法律、法規規定的權限進行，武漢市政府未經授權不能披露，①參見《“我們愿意革職以謝天下”，董倩采訪武漢市長周先旺實錄》，武漢市市長的原話如下：“因為它是傳染病，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個信息以后，授權以后，我才能披露，所以這一點在當時很多不理解。后來特別是元月20日，國務院召開常務會議，確定了這個病作為乙類傳染病，并進行甲類傳染病的管理，而且要求屬地負責，從這之后，我們認為我們的工作就主動多了。”澎湃新聞網https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5659034.這反映出了公共衛生事件管理體制上的問題。根據《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第十九條、第三十八條和《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條的規定，傳染病疫情預警和疫情信息的公布，屬于國家衛生行政部門、省級人民政府及其衛生行政部門的職權，由此，該市長的解釋顯然有法律上的根據。但需要研究的是，在尚待國家衛生行政部門和省級政府決定預警并公布疫情信息的前端時段，省級以下的地方政府（本文以下將省級以下地方政府均簡稱為“地方政府”）對本地實際上已經顯現的疫情風險應當有何種應對處置權，相關法律法規均無明確規定。此時出現了地方政府職權配置并依職權積極作為的一個“空窗期”，而這有可能正是疫情防治的黃金期。本文將這個時段稱之為“前預警期”，并試對這一時段的起點、終點以及地方政府的相應職權配置等問題做出探討，以期有益于今后相關法律制度的完善。

一、地方政府應對突發公共衛生事件的權限缺位

突發事件通常有其特定的生命周期，每一個突發事件都會經歷一個潛伏生長、顯現暴發、持續演進、消解減緩和解除消失的發展過程。①張小明：《公共部門危機管理》，北京：中國人民大學出版社，2013年，第11頁。根據這一規律，突發事件總體上劃分為預警期、暴發期、緩解期、善后期四個階段。②薛瀾、鐘開斌：《突發公共事件分類、分級與分期：應急體制的管理基礎》，《中國行政管理》2005年第2期。合理科學的突發事件應急管理貫穿于突發事件發展的整個過程，根據不同階段的特征要分別賦予各級各類行政機關相應的職權，形成與突發事件生命周期相協調的、循環有效的應對處置模式。《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）將政府及其主管部門的應對職權分別配置到預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等四個階段。在監測與預警階段，要求建立嚴密的信息收集和上報制度、嚴格的監測網格制度以及屬地為主的預警制度。對于公共衛生事件的預警，該法第四十三條規定：“縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期。”這項規定并非像一般人理解的那樣，是指縣級以上地方各級政府有權直接依據《突發事件應對法》的規定作出預警，在這里，《突發事件應對法》實際上是通過援引其他法律法規的方式作出的權限規定，即地方政府要根據“有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序”預警。對于傳染病導致的突發公共衛生事件，需要援引的“有關法律、行政法規”特指《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等專門性的法律和行政法規。《突發事件應對法》在總則第七條中還規定：“法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責的，從其規定；地方人民政府應當積極配合并提供必要的支持。”這就是說，當其他法律、行政法規規定由國務院有關部門對突發事件的應對工作負責時，地方政府還只處于配合、支持的地位。對此，需要進而分析《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》的相關權限規定。《傳染病防治法》第十九條第二款規定，國務院衛生行政部門和省級人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警。這是對預警主體及權限的規定。第三十八條第二、三款分別規定，國務院衛生行政部門、省級政府衛生行政部門分別就不同區域范圍定期公布傳染病疫情信息；傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責公布傳染病疫情信息，并可以授權省級政府衛生行政部門公布本行政區域的傳染病疫情信息。國務院《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條也有相同規定。這是對傳染病疫情信息公布主體及權限的規定。從上可以看出，決定并作出傳染病預警和公布疫情信息的主體及其職權，都只限于國家衛生行政部門、省級人民政府及其衛生行政部門，省級以下地方政府均無這類權限。那么，當傳染病風險已顯現出征兆（如已有一定數量的疑似病例并有傳播跡象等），而國家衛生行政部門和省級人民政府又還在研判、尚未作出預警和向社會公布疫情信息之前，地方政府顯然也不能被動等待、無所作為，為了及時維護當地人民群眾的生命健康和財產安全，當地政府應當積極采取必要的措施來應對可能發生的風險，這就需要對其配置相應的權限以便依法定職權開展工作。例如，為了讓社會公眾提高警覺、采取必須的預防措施，地方政府就要具有一定的相關信息披露權。信息披露是具有基礎性的首要條件，如果有關信息都不能及時透露是無法引導社會公眾有效預防的。遺憾的是，《傳染病防治法》對此并無規定，這就是地方政府職權配置上的一種法律缺位。《突發公共衛生事件應急條例》第三十一條似就此問題有所涉及，其規定是：“應急預案啟動前，縣級以上各級人民政府有關部門應當根據突發事件的實際情況，做好應急處理準備，采取必要的應急措施。”但仔細分析可以發現，這是指有權機關作出預警和公布疫情信息后、要啟動應急預案前的應急處理準備和必要措施，并不是指在預警和公布疫情信息之前地方政府應當采取的必要應急措施。同時，這里規定的“必要應急措施”過于含糊，具體包括可以采取哪些措施、是強制性措施還是非強制性措施、針對何種對象等都語焉不詳，其實際操作性非常有限。因此，前預警期中地方政府的風險應對權仍未在法律上得到解決。法定職權的“真空”必然會形成法定職責的空缺，進而將導致地方政府不能及時有效應對，并有理由擺脫本應具有的責任。

二、“前預警期”及地方政府面臨的任務

“前預警期”是一個時間段，它始于地方政府及其相關部門發現并向上級機關報送有關傳染病風險信息，止于上級有權機關研判信息后作出預警并公布疫情信息，期間長度取決于研判和決定時間的長短。地方政府及其相關部門發現并報送出疑似傳染病的線索等信息，表明傳染病風險已有明顯征兆，因為《突發事件應對法》《傳染病防治法》等已規定了有具體標準的監測和信息上報制度。如《國家突發公共衛生事件相關信息報告管理工作規范（試行）》明確了信息上報的參考標準，包括：發現不明原因肺炎病例、兩周內在集體單位發現有相同臨床癥狀的不明疾病3例以上等。達到這類標準顯然就是傳染病風險的征兆，意味著疫情危機可能正在發生，當然也有可能最后查明的結果是并不存在，但從預防為主的原則講，對此必須以“正在發生”來應對而不可僥幸地以“并不存在”來看待。為此，前預警期自監測到傳染病隱患并上報就開始了，直到有權機關作出預警決定、公布疫情信息為止。此后便正式進入了“預警期”而不再是“前預警期”。前預警期的特點在于：

其一，這一期間的長度不具有事先的確定性。國務院衛生行政主管部門和省級政府等有權機關作出預警決定，要建立在必要的風險信息評估之上，只有通過科學且充分的評估，才能保證警報發布的準確性。由于現有科學技術和經驗等限制，人類對不同類型突發事件風險信息識別、分析、評估的能力不完全相同，所耗費的時間也不會一樣。例如，對于大規模食物中毒的公共衛生事件從發現相關信息到決定、發布預警，可能在短時間內即可完成，而對于不明新型傳染疾病的公共衛生事件可能就需要一個較長久的研判、決定過程。基于研判危機信息的這種復雜性，當能科學確定傳染病已達到發布警報的條件時，該傳染病有可能已處于擴散、暴發期，造成了較大危害并增加了后續治理的困難和成本。這種前預警期時間長度的不確定性，表明作出預警與盡早介入防治之間有一個不確定的時間差，有時這個時間段會比較長，這就對風險發生地的地方政府提出了不能被動等待預警決定的要求：即使有權的上級機關暫未決定預警也必須盡早介入，相關工作不可滯后，因而法律必須賦予地方政府在此時必要的風險處置應對權。

其二，此期間的地方政府及其主管部門具有雙重任務。一方面有著收集、報送相關信息和跟蹤監測的任務，一方面又需直接應對已經顯現并隨時可能擴大的傳染病風險。從后一種任務的意義上講，地方政府在前預警期實際上就要進入接近預警的臨戰狀態，只是與宣布預警后的啟動應急預案等應急管理比較，其應對工作在強度和范圍上有些差別。這后一項任務的完成當然需要明確配置相應的職權。在公共危機管理學上，“預警”其實不是從有權國家機關決定并宣布才開始的。預警一詞最早起源于軍事領域，后來逐漸發展到經濟社會領域。①張小明：《公共部門危機管理》，第138頁。公共危機管理學將公共危機預警界定為：是根據有關危機現象過去和現在的數據、情報和資料，運用科學方法，對危機出現的條件、發展趨勢和演變規律等做判斷，并作出警示，以便有關部門和公眾了解并及時采取應對措施的一系列活動。②王樂夫、蔡立輝：《公共管理學》，北京：中國人民大學出版社，2014年，第350頁。學界還有人認為它是在危機潛伏階段所進行的一切有效預防、警示工作，是對可能引起公共危機的各種要素及其所呈現的信號、征兆實施動態監測，就其發展趨勢、可能發生危機類型、危害程度等做出科學評估，并用危機警度發出警報的一套運行體系。③張小明：《公共部門危機管理》，第138頁。可見預警并不僅僅只是單一決定及發布警報的行為，而是一系列相關活動和一整套運行體系。該整體系統包括有信息收集子系統、信息加工子系統、決策子系統和警報子系統。④王樂夫、蔡立輝：《公共管理學》，第352頁。在公共危機管理學看來，預警從危機信息的收集報送就已開始，一直持續到警報的發布。而在突發公共衛生事件應對的立法上，“預警”是從有權國家機關“決定和發布預警”開始的，《突發事件應對法》第四十三條規定為“發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期”，此后包括采取啟動應急預案等一系列措施，直到轉入應急處置與救援階段；或是在“有事實證明不可能發生突發事件或者危險已經解除”的情況下，由發布警報的人民政府宣布解除警報、終止預警期為止。公共危機管理學上的預警和現有立法上的預警起點和終點顯然不同。從理論上講，現行立法設定的預警不完全符合公共危機管理學的預警理論，在法律表述上將預警起點后移至決定和宣布警報的時間節點上，排除了宣布預警之前的危機信息收集、傳遞、分析、決策等活動都屬于預警活動的構成內容，這易于使地方政府形成要等待上級有權機關決定并宣布預警才進入預警狀態的觀念。如果吸收危機管理學上預警活動的完整內容，筆者認為傳染病疫情的預警關口應當前移，即從監測到傳染病相關信息并上報就已屬于預警，國家有權機關現有的所謂“決定并公布預警”，似應表述為“決定并公布警報”而不應稱為“預警”。在立法的現有結構上，為了提升地方政府的警情意識和處警能力，在法律規定的“預警”決定公布之前確立臨界狀態的“前預警期”，形成與預警決定公布之后進入預警期的緊密承接，并賦予地方政府在此期間應對風險的相應職權，有利于疫情發生地的地方政府盡早、盡快地進入防控狀態，以免公共衛生事件在等待預警決定、宣布的過程中不斷擴大和惡化。

其三，前預警期是常態管理向應急管理的過渡階段。應急管理與常態管理不同的是，它會導致常規法律秩序的較大變動。①林鴻潮：《論應急處置狀態結束的法律機制》，《云南行政學院學報》2010年第4期。一般而言，應急管理是對突發事件的緊急應對，此時突發事件已顯現、暴發甚至持續演進，這使得應急主體必須擁有不同于常態管理的應急權力，以能采取非常措施及時控制事態，其權力的強制力度、程序簡略等要逾越常態管理的規則。對于常態管理和應急管理的轉換標志，學界有不同的觀點。有學者認為：“預警行為的作出，事實上宣告進入特殊狀態，根據預案的規定，每一級警報都對應一定的行政應急處置措施可供采取，后者會直接產生影響民眾權利義務的法律效果。”②陳無鳳：《應急行政的合法性難題及其緩解》，《浙江學刊》2014年第3期。還有學者認為突發事件發生后國家啟動應急響應便標志著開始進入應急管理。③林鴻潮：《論應急處置狀態結束的法律機制》。這就是說，有的以作出預警為應急管理狀態，有的以啟動應急響應為應急管理狀態。無論如何這都不是前預警期中的風險應對管理，因為前預警期是預警尚未作出之前的時段。但是，前預警期中的應對管理也不屬于常態管理，因為此時已經監測發現并上報了相關風險信息，表明風險已有征兆，并極有可能持續擴大發展，隨時會由有權機關確認并作出預警決定，這就超出了常態范圍。由此，前預警期既不是常態管理期也不是應急管理期，而是兩者之間的一個過渡階段。對此，地方政府以常規管理職權是不足以應對這一時期特定事項的，必須賦予與此過渡階段相適應的應對管理權，它要超越常態管理職權的力度和范圍，但又不等同于進入預警期后的應急管理職權。相對于常態管理的職權配置而言，由于突發公共衛生事件已經顯現風險并隨時可能暴發，其應對管理權限必須具有特別針對性和一定強度；相對于應急管理的職權配置而言，由于突發公共衛生事件尚待確認，有權機關還未宣布預警，因此前預警期的應對管理權限又必須保持克制，在范圍和強度上不可過于寬泛。

三、前預警期的地方政府應對權配置

有學者曾提出，應將傳染病疫情的預警權和疫情信息公布權直接下放到省級以下、縣級以上的地方政府及其主管部門，④唐愛琳：《學者建議下調疫情信息發布機構層級》，財新網，http://www.caixin.com/2020-01-21/101506885.html；另參見林鴻潮：《該思考應急法律體系“疫后重建”了》，該文提出應當“在《突發事件應對法》和各種單行應急法律、法規中，要明確規定應急預案的預決策功能，賦予各級行政機關按照預案規定的觸發條件啟動應急響應的職責。”財新網http://opinion.caixin.com/2020-02-15/101515933.html.這種觀點有待商榷。現行立法將突發公共衛生事件預警和疫情公布劃歸為部、省高層級行政機關的權限，是因為這一工作必須具有高度的科學性和準確性，且不能造成社會不必要的恐慌。對此，參與《傳染病防治法》修訂工作的中國疾控中心有關專家曾指出，“錯誤的預警信息有可能引起大眾不必要的恐慌，造成不必要的動蕩，所以，傳染病預警信息的及時、科學、準確是非常重要的”，“要想做出準確的傳染病預警，就必須要一定的基礎資料和堅實的基礎工作”①陳明亭：《預防為主向前延伸的具體體現——〈傳染病防治法〉修訂的基本思路之一》，《疾病監測》2005年第1期。。不同層級政府在傳染病科學、準確認定方面的資源條件和研判能力是有差異的，地方市、縣級政府顯然不具有優勢和條件，因而在確認結果的科學性和準確性上難以保證。同時，省級以下的各行政區域都可自主宣告傳染病預警和公布疫情信息，繼而啟動各自的應急預案，極易導致混亂，影響全局性統籌安排。這可能是《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》將預警和相關信息發布權限集中于國務院衛生行政部門和省級政府及其衛生行政部門的一個重要原因。此外，在現有交通發達、電子通訊方便的條件下，省級政府與省內各市、縣級政府的聯系十分便捷，即使是國家衛生行政部門，一兩天內迅速抵達公共衛生事件發生地也不困難。因而直接下放預警權和疫情確定信息的宣布權到市、縣并不恰當。但除這類涉及科學性判斷和全局統籌的權力之外，地方政府也需要配置其他相關權限來處置前預警期中必須應對的事項。

如前所述，地方政府在前預警期就已具有預先介入防范風險的任務，需要對社會及時采取措施加以防控。由于前預警期已是預警的臨界點，其間的風險應對工作有許多與預警后的應急管理工作相似，因此地方政府有權采取的措施，可以參照《突發公共事件應對法》《傳染病防治法》《中華人民共和國染病防治法實施辦法》（以下簡稱《染病防治法實施辦法》）以及《突發公共衛生事件應急條例》中有關進入預警期之后的權限內容作出配置。

《突發事件應對法》第四十四條和第四十五條規定，在預警期內政府及其主管部門有采取相應的“防護性、保護性措施”的職權，如公布反映突發事件信息的渠道、宣傳避免或減輕危害的常識、啟動應急預案、關閉或者限制使用易受危害的場所等。該法第四十九條和第五十二條還規定，在應急處置中政府及其主管部門有權采取相關應急措施，如標明危險區域、劃定警戒區、征用應急救援所需物資等。《傳染病防治法》也規定了預警期內政府及其主管部門有權“按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施”等。同時，該法還列舉了疫情控制的一系列措施，如強制隔離治療、封鎖疫區、征用物資等。此外，《染病防治法實施辦法》第五十二條規定當地政府有根據傳染病疫情控制的需要采取“預防、控制措施”的職權，如對病人進行隔離治療、開展防病知識的宣傳等。概括地講，上述措施大體上可分為公開信息、作出指導和實施強制三種類型。在突發公共衛生事件的前預警期，地方政府的管理職權也可據此來適當配置。具體可以包括疑似病例的披露權、防護知識的指導權和有限度的臨時強制處置權等。

（一）疑似病例披露權

疑似病例披露權是指地方政府在等待有權機關發布預警和傳染病信息之前，對轄區內存在的疑似病例信息等進行初步披露的權力。該職權的作用在于及時讓社會公眾知情，提醒病疫風險存在的可能并注意預防。但疑似病例披露不同于《傳染病防治法》第三十八條規定的傳染病疫情信息公布。兩者發布的信息內容是不同的。《傳染病防治法》第三條規定了傳染病的法定類別，其類別調整由國務院衛生行政部門決定并公布，所以此時公布的傳染病疫情信息是已經確定為傳染病的公共衛生事件相關信息。此次新型冠狀病毒肺炎就于2020年1月20日被國家衛健委宣布納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。而在前預警期，有權機關還處于對相關信息進行研判和分析的過程中，對于可能發生的突發公共衛生事件尚待定性，地方政府發布的信息內容只是提示有疑似病例的存在，包括發現的區域、臨床癥狀、可能的傳播途徑、公眾應注意的事項，以及客觀傳遞有關部門正在作出研判等信息，這與上級有權機關宣布已確定的傳染病疫情有明顯差別。

面對傳染病這類突發公共衛生事件，政府基于其嚴密的風險監測機制而先于公眾獲取有關傳染病風險的信息，并只在行政系統內部掌握，與普通民眾之間處于信息不對稱的狀態。但人們需要及時作出預防風險的行為，而行為必須以信息的取得作為前提，①[德]阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構》，林明鏘等譯，北京：北京大學出版社，2012年，第260—261頁。其信息來源就是政府的披露，因此披露疑似病例必然是地方政府提醒人們進行防護的首要環節。政府信息能直接引導公眾應對風險的心理準備和行動，披露疑似病例的存在，有利于公眾強化風險意識，增強警覺性，廣泛認識采取防護行動的必要性。同時，及時披露疑似病例信息有利于消除各種社會傳聞和謠言。隨著微博、微信等各種自媒體的發展，突發事件輿論往往與全媒體緊密相伴，而且具有極高的擴散速度。政府部門和醫療機構監測到的傳染病風險征兆，如不明原因肺炎病例、臨床癥狀和治療效果等信息，同樣也會被相關醫護人員、病患者本人及其社會關系知曉，并可能通過自媒體等各種渠道廣泛傳播，政府傳統的內緊外松策略實際上已失去效果。②薛瀾、張強、鐘開斌：《防范與重構：從SARS 事件看轉型期中國的危機管理》，《改革》2003年第3期。因而應主動公開客觀存在的疑似病例相關信息，一來可以把控社會輿論導向，避免公眾從社會上各種非正式渠道獲取真假混雜或內容變異的信息，從而陷入混亂。二來還可以提升政府公信力，防止陷入“塔西佗陷阱”③“塔西佗陷阱”來源于《塔西佗歷史》一書，塔西佗在評價一位羅馬皇帝時說，一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡。后來這一評論被引申為一種社會現象，表示“當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價”。參見胡象明、張麗穎：《公共信任風險視角下的塔西陀效應及其后果》，《學術界》2019年第12期。。《政府信息公開條例》第十九條規定，“對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”。有關傳染病疑似病例的信息作為一種風險預防信息，與社會公眾的生命健康等切身利益密切關聯，理應作為需要公眾廣泛知曉的政府信息，進入應主動公開的范圍。因而在前預警期地方政府應當具有披露疑似病例相關信息的權限。

（二）防護知識指導權

防護知識指導權是指地方政府引導、建議社會公眾為應對傳染疾病，采取必要防護方式方法的職權。在傳染病疫情防控的前預警期，傳染病疑似病例已經出現，疫情風險隨時可能發生，盡早預防是發生地地方政府一項重要工作。社會公眾因專業知識等方面的限制，缺乏相應的風險感知能力和防護能力，政府對他們提供防護指導自然必不可少。行政指導作為一種“柔性”管理方式，在前預警期應當是地方政府應對疫情風險的主要方式。因為此時上級有權機關尚未宣布預警和公布傳染病疫情，應急預案不可啟動，還不能適用大量強制性的應急措施，特別是不能對公民限制人身自由和對財產實施征用等。這就主要依賴行政指導發揮作用，防護知識指導權也應成為地方政府在這一期間所運用的主要職權。

防護知識指導在方法上，包括以政府網站、官方微信、電視、報紙等媒介和編制發放手冊、指南等各種形式，作出宣傳教育、建議倡議、勸導指引、獎賞示范、告誡警示等。在指導內容上則主要有：第一，防病知識的指導。如對公眾宣傳建議日常防護勤洗手、加強鍛煉、保持飲食營養均衡、注意室內通風等，勸告指引在公共場合佩戴口罩、避免人群密集的聚集活動等。第二，識病知識的指導。如教育公眾掌握識別疑似病例的臨床癥狀和特點，指引是否患病的判斷標準，示范有關醫用檢測器械、藥品的使用方法等。第三，就醫知識的指導。如建議患者早發現、早治療，指引就診醫院、就診流程、注意事項，告誡患者配合接受醫院的必要隔離治療、密切接觸者自覺進行居家隔離、配合醫療部門進行醫學跟蹤調查，并警示不采納防治方法的自身危險后果和社會危害后果等等。

（三）臨時強制處置權

臨時強制處置權是指在可能發生的疫情風險明顯增大時，地方政府對有關物品、特定場所等采取一定的臨時性強制措施的權力。該職權的作用在于及時管控易于引發危機的風險點，阻止事態擴大。對于暴發性強、擴散迅速的傳染疾病，一旦出現有擴散跡象，就必須及時果斷地控制風險點，即使可能是虛驚一場，也不能是視而不見。因此地方政府僅靠非強制性的方法是難以完全奏效的，必須能采取一定的強制性手段。但這種前預警期的強制權與進入預警期之后的強制權在內容上是不能完全相同的。在宣布預警、進入預警期后，從啟動的“應急預案”和法律規定的應急處置中可以發現，政府在應急狀態下有權采取一系列的強制措施大體分為對人的強制和對物的強制兩大類。對人的強制主要有：（1）對病患者、密切接觸者等人員的強制隔離觀察和治療。①參見《中華人民共和國傳染病防治法》第39 條、《中華人民共和國染病防治法實施辦法》第52 條。（2）封鎖疫區。②參見《中華人民共和國染病防治法》第43 條。（3）限制和停止聚集性活動。③如限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動，控制或限制容易導致危害擴大的公共場所的活動。參見《中華人民共和國染病防治法》第42 條、《中華人民共和國突發事件應對法》第45 條。對物的強制主要有：（1）封閉易傳染場所。④如關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所、劃定警戒區、封閉可能造成傳染病擴散的場所等。參見《中華人民共和國突發事件應對法》第45 條、第49 條，《中華人民共和國染病防治法》第42 條。（2）控制傳染源。⑤如封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品，控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽等。參見《中華人民共和國染病防治法》第42 條、《中華人民共和國突發事件應對法》第49 條。（3）緊急物資征用。⑥如征用房屋、交通工具、場所、生產線和產品等。參見《中華人民共和國染病防治法》第45 條、《中華人民共和國突發事件應對法》第52 條。相比較而言，地方政府在前預警期中的強制權配置，由于尚不屬于應急狀態，應當遠遠小于上述范圍。一是不能具有對人的強制權，二是可以具有部分且適用事項有限的對物臨時強制權。

1.地方政府在前預警期中不能具有限制人身自由的強制權

《中華人民共和國立法法》第八條規定“限制人身自由的強制措施和處罰”只能由法律設定，與此相承接，《傳染病防治法》設定了以下幾種涉及人身自由的強制措施：

（1）《傳染病防治法》第四條、第三十九條規定，針對甲類傳染病，以及經國務院批準需要按照甲類傳染病預防、控制的乙類傳染病或突發不明傳染病，其病人、病原攜帶者、疑似病人以及相關密切接觸者均應實施隔離治療或醫學觀察，如果應隔離對象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施。這一規定明確了限制人身自由的強制措施的適用對象和條件，其一，病人、病原攜帶者、疑似病人等所患有的傳染病，必須符合《傳染病防治法》所列舉的甲類傳染病或需要按照甲類傳染病控制的乙類傳染病或其他突發不明傳染病的種類。其二，強制的前提條件必須是前述對象拒絕接受隔離治療，或者在隔離期間擅自逃脫。兩者缺一不可。在前預警期間，由于有權機關尚未宣布傳染病疫情信息，也即目前存在的疑似病例尚未確認為屬于法定傳染病的范圍，那么疑似病例的患者等也就不屬于應受強制的對象，因此不能采取強制隔離治療和觀察的措施。如果醫療機構根據患者病情判斷認為需要隔離治療的，即使當事人拒絕隔離或在治療期間擅自逃脫的，醫療機構也只能采用勸導、說服、警示等方式，而不能在公安機關協助下強制當事人隔離治療。

（2）《傳染病防治法》第四十三條規定，傳染病暴發、流行時，縣級以上地方政府報經上一級政府決定，可以宣布本行政區域為疫區；省級政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖。由于傳染病的傳染性和擴散性極強，傳染病防治要求在必要時劃定疫區，并實施封鎖，以隔絕疫區內外人員的出入。這意味著封鎖疫區本質上是禁止人的自由行動，因而具有限制人身自由的內涵。但實施封鎖這一措施在前預警期內是不能運用的，理由在于：首先，有權機關沒有宣布預警及公布疫情信息，此時不滿足封鎖疫區的前提條件，即未宣布本行政區為甲類傳染病（或按照甲類傳染病預防、控制的乙類傳染病或突發不明傳染病）疫區。其次，前預警期尚未進入應急狀態，此時不能夠隨意限制公民人身自由。正如參與突發事件應對法立法工作的于安教授所言，應急期間公民權利必然受到克減，“應急立法關注的主要問題是克減的最低限度”⑦于安：《制定〈突發事件應對法〉的理論框架》，《法學雜志》2006年第4期。。封鎖疫區是在確有必要的情況下采取的一項非常重大的決定，其涉及到大規模人群的人身自由和生活保障，是迫不得已的情況下以犧牲公民人身自由來換取生命保障的措施，因而不能在前預警期內適用。

（3）《傳染病防治法》第四十二條規定，傳染病暴發、流行時，縣級以上地方政府可以限制和停止集市、影劇院演出或其他人群聚集的活動。這一措施的強制性在于要以強行驅散眾人、強制帶離個體等方式實現。而前預警期還沒確認宣布傳染病，未進入傳染病暴發、流行的應急狀態，因而還不能對人群聚集活動運用這種強制措施，否則就過度干涉了公民的正常生活。據此，在前預警期，即使地方政府基于預防的目的認為有必要減少或取消各種聚集性活動，也只能通過說服勸導、警示危險等方式來引導公民。

2.地方政府在前預警期中可具有部分且適用范圍受限的對物強制權

所謂“部分”是指相對于預警宣布后可運用的多種類強制措施而言，地方政府此時有權采取的強制措施種類要少一些。而適用范圍受限，則要求地方政府只能針對特定性、個別性的“物”采取強制措施。其原因主要是前預警期還不屬于傳染病疫情確定后的應急狀態，地方政府具有強制性的職權配置必須盡可能加以限制。

（1）不能實施物資的緊急征用。行政征用是行政機關基于公共利益而強制取得公民私有財產的使用權，并事后予以補償的行為。征用具有行政機關對被征用對象單方強制的特點，即被征用方必須接受行政機關的征用決定。因而它是要受法律嚴格限制的。《突發事件應對法》和《傳染病防治法》都對預警之后的應急處置中規定了緊急征用，即在必要時根據傳染病控制的需要可以實施。所謂“必要時”是指行政機關因疫情防治的應急救援需要，在自身物資缺乏的特定情形下，對單位和個人緊急征用所需的相關物資。而在前預警期，尚不屬于抗擊疫情的緊急狀態，不涉及大規模的應急救援行動，通常不存在相關物資缺乏的情況，因此不能實施緊急征用。如確有某種特殊物品的短缺，也只應經過平等協商，以租用或購買的方式來取得。

（2）針對特定場所可采取臨時關閉的強制措施。關閉特定場所是指關閉除醫療機構之外的具體易傳染場所，如已出現多個疑似病例的某個市場、酒店等。目的在于預防性切斷疑似傳染病的傳播途徑，避免人群進入這類特定空間而染病。這一措施是限制場所的使用，而非限制人身自由。在前預警期，易傳染場所的關閉只限于特定、具體的場地，而不是整個區域。這是因為，在前預警期，傳染病疫情并未確定和宣布，不能肯定已進入暴發、流行狀態，因而不得實行廣泛性的場所關閉，即只能針對疑似病例集中發生、高度懷疑為易傳染的具體場所。

（3）對高度可疑傳染源可實施臨時控制的強制措施。傳染源是傳染病傳播擴散的源頭，控制傳染源是傳染病防治的重要措施。但傳染病的傳播載體并非僅限于人體，還可能涉及承載病毒的野生動物、家畜家禽、受污染的食品以及其他物品等。如21世紀以來的多次重大傳染病暴發經科學證明多是由攜帶病毒的野生動物傳染給人類的。因此，在前預警期，地方政府對高度可疑傳染源加強控制極為重要，這就需要采取一定的強制措施。如扣押市場流通的疑似傳染源的野生動物和家畜家禽及其制成品，封存疑似傳染源的其他食品、物品等，封閉疑似受病原體污染的公共飲用水源，集中隔離疑似傳染源的寵物等。這些控制措施都具有臨時性，因為在國家有權機關決定、宣布傳染病預警以及公布傳染病信息之前，是否存在傳染病未得到最后確認，地方政府只是從及時預防的角度對高度疑似傳染源的物品實施預先控制，一旦有權機關作出傳染病的確認，則扣押、封存、隔離的傳染源物品就要作銷毀、滅殺、消毒等處理。如果有權機關確認為不屬于傳染病，便要對上述物品（除禁止交易買賣的野生動物及其制成品之外）解除扣押、封存和隔離，并作出返還處理。

四、前預警期地方政府應對權配置的立法完善

配置地方政府目前在前預警期中出現空缺的應對權，需要對現行立法加以修改完善。《突發事件應對法》為了能普遍適用于自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件等的應急管理，原則上將預警權和信息宣布權都賦予了縣級以上地方各級人民政府。同時，基于某些突發事件的特殊性，對于傳染病等突發公共衛生事件的應急管理，又采取了準用他法的立法技術，要由其他有關法律、行政法規來規定權限，這體現了其原則性和靈活性的結合。據此，《突發事件應對法》作為突發事件應對的基本法無需較大修改，但應對地方政府在前預警期中增加一項原則性的授權，這可體現在該法的第四十三條中。該條規定，縣級以上地方政府應根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序宣布預警。但對“有關法律、行政法規”沒有規定上述權限和程序的縣級以上地方政府，在等待上級有權機關發布警報、宣布預警時如何積極應對本地已出現的風險卻沒有涉及。針對這一問題，可以在第四十三條中增設一款，賦予這些地方政府有權在預警宣布之前就采取相關應對措施。具體表述可以是：“有關法律、行政法規和國務院沒有規定前款權限的縣級以上地方各級人民政府，在警報發布之前可以視情況需要預先采取必要的風險防范措施。”這樣就在基本法的層面明確了地方政府在前預警期有一定的應對權，同時既不改變《突發事件應對法》現有應急四階段的體制結構，又能與單行的應急法律《傳染病防治法》相銜接，并為《突發公共衛生事件應急條例》作出具體規定提供上位法依據。與《突發事件應對法》第四十三條的增設款項相銜接，《傳染病防治法》第十九條也需增設相同內容，該法第十九條第二款的現有規定是：“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。”在此之后還可增加第三款，規定“在有權機關發出和公布預警之前，縣級以上地方各級人民政府可以視情況需要預先采取必要的風險防范措施。”國務院《突發公共衛生事件應急條例》的相應修改，則可根據《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的上述規定，將地方政府可采取的“必要的風險防范措施”作出更明確、具體的規定。如可規定為：“在有權機關發出和公布預警之前，縣級以上地方各級人民政府可以根據當地的實際情況，在必要時公布發現疑似病例的有關信息，指導公眾加強防護，對有關場所、物品實施限制性措施等。”各地方政府為貫徹法律和行政法規的規定，則可以通過相關地方政府規章、規范性文件等，細化地方政府可采取的“必要的風險防范措施”的具體內容。如疑似病例信息的范圍、披露條件和方式，防護知識指導的內容和方法，臨時強制處置措施實施的對象、條件和方法等等，并將這些內容在編制各自的《突發公共衛生事件應急預案》時納入其中，以便具體執行。

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，“針對此次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞”，要“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。確立突發公共衛生事件的“前預警期”，并對地方政府此期間應有的職權作出配置，對于完善現有應急管理體系，促使地方政府依法定職權及時、主動和有效地防控疫情具有重要現實意義。