實現刑事案件律師辯護全覆蓋目標之路徑

婁秋琴

2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》修改后在立法上擴充了法律援助的范圍和擴展了法律援助的階段，但刑事案件的辯護率并未因此得到大幅提升。2017年司法部提出了“推動實現刑事案件律師辯護全覆蓋”這一改革主張，并于2017年10 月9 日與最高人民法院聯合出臺了《刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作辦法》，在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川、陜西省等8 個省或直轄市試行，試行期限一年。2018年3 月9 日，司法部副部長熊選國在例行新聞發布會上透露：“在今年適當的時候，要把刑事辯護全覆蓋向全國推開?！?018年11 月29 日，最高人民法院、司法部召開刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作推進會，部署在全國擴大試點工作。①戴紫君：《刑事辯護全覆蓋背景下的辯護實質化研究——以一審指定辯護為視角》，《河南科技大學學報（社會科學版）》2019年第4期。這無疑向刑事案件律師辯護全覆蓋的目標又邁進了堅實的一步。但應當如何循序漸進地推進以及設置什么樣的制度和措施予以保障，仍然需要進一步探討。

一、循序漸進實現刑事案件律師辯護全覆蓋

在某種程度上，“刑事訴訟的歷史，就是辯護權不斷擴大的歷史”②[日]田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪等譯，北京：法律出版社，2000年，第89頁。。陳永生教授表示：“在域外有些國家和地區，雖然刑事法律援助的范圍未能覆蓋所有犯罪嫌疑人、被告人，但覆蓋范圍都非常大。通常，沒有委托辯護人的犯罪嫌疑人、被告人，絕大多數都能獲得免費的法律援助?！雹坳愑郎骸缎淌路稍闹袊鴨栴}與域外經驗》，《比較法研究》2014年第1期。從社會發展來看，犯罪嫌疑人、被告人從有權進行辯護到有權獲得律師的辯護，從有權獲得辯護到有權獲得免費的辯護，從刑事辯護覆蓋率小到最終實現刑事辯護全覆蓋，這是循序漸進的過程，也是大勢所趨。

（一）從刑罰重的案件逐步覆蓋到刑罰輕的案件

2012年刑事訴訟法將應當指派律師提供辯護的案件從死刑案件擴展到無期徒刑案件，但因為無期徒刑原本就屬于重刑，直接關系到被告人終身的自由，相當部分的被告人已經聘請了律師，不會因為法律變更納入強制援助的范圍而解除自己聘請的律師去改用免費律師，即使因經濟困難而沒有聘請律師的，通常也已經通過申請法律援助而獲得辯護。因此，這個法條的修訂在實踐中并沒有大幅度擴大律師辯護覆蓋的范圍，因此還應當進一步擴大。根據現有國情，可以將律師辯護先覆蓋到可能判處十年以上有期徒刑的案件，待條件成熟后，再覆蓋到三年以上十年以下有期徒刑的案件，最后實現對所有案件的全覆蓋。從中國刑法分則的條文來看，很多罪名都是以三年和十年作為量刑檔，以此作為標準進行逐步推進，從刑罰重的案件逐步覆蓋到刑罰輕的案件，具有可行性。

（二）從審判階段逐步覆蓋到全部訴訟階段

不同階段，律師辯護發揮的功效是不同的，審判階段的辯護有利于維護被告人的實體權利，而審前階段的辯護則有利于保障犯罪嫌疑人的訴訟權利。由于法定法律援助的案件范圍較窄，所以即使2012年刑事訴訟法修改時將強制指派律師提供辯護的范圍從僅限于審判階段延伸到了偵查階段和審查起訴階段，但案件覆蓋面仍然十分有限。2017年《刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作辦法》（以下簡稱《辦法》）要求律師辯護必須覆蓋到全部刑事案件的審判階段，雖然限定在審判階段，但由于案件類型未受限制，使得案件覆蓋面得到大幅度擴展。如果這個做法能夠與法律援助制度相結合，將有利于刑事案件的律師辯護從審判階段逐漸覆蓋到全部訴訟階段。一方面，因為審判階段直接決定著被告人的定罪與量刑，著力保障法定法律援助案件以外的其他案件在審判階段的律師辯護全覆蓋，有利于切實維護被告人的實質權利，促進司法公正，2017年《辦法》將律師辯護不但覆蓋一審程序，還覆蓋到二審程序和審判監督程序的成果應當繼續保持下去；另一方面，要加強法律援助機構與司法機關之間的銜接機制，保障法定法律援助案件在全部訴訟階段實現律師辯護的全覆蓋。目前，法定法律援助案件的律師辯護在審前程序嚴重失衡，很多案件在偵查階段和審查起訴階段應當指定辯護的卻未指定辯護，這需要通過提高執法力度或者進行程序性制裁予以糾正。此外，建立公、檢、法、司四機關協同協作和聯席會議機制，修改完善便于律師參加辯護的工作流程，改變傳統的紙質送達和通知方式，借助網絡系統完成送達指定辯護通知書、提交法律援助公函等工作，可以彌補銜接上的不足，促使法定法律援助案件的律師辯護能覆蓋到各個訴訟階段，進而再拓展到其他案件。

（三）從弱勢群體逐步覆蓋到所有人群

盲、聾、啞人，或者尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，或是未成年人，或是符合法律援助條件的經濟困難的人，屬于社會上的弱勢群體，一旦涉及刑事訴訟，很難自行辯護進行維權，所以刑事訴訟法規定他們在沒有委托辯護人的情況下，法律援助機構必須指派律師為其提供辯護。除了以上弱勢群體，各地法律援助中心還創造性地將刑事訴訟法未規定的群體也納入到法律援助的范圍，如青海省將少數民族納入援助范圍，廣東省將中文水平不高的外國人納入援助范圍，取得了良好的社會效果。為了推進刑事案件律師辯護的全覆蓋，又考慮到實現的階段性和可行性，確立“法律援助對象是給予最需要法律服務的人”的原則，在覆蓋弱勢群體的基礎上再逐步擴展到所有人群。可以將諸如盲、聾、啞以外的其他身體存在殘疾的人，智力存在障礙的人，婦女、兒童、老年人、農民、農民工率先納入法律援助的范圍，然后再覆蓋少數民族群體、中文水平不高的外國人、農村地區的人員，最后最終實現人群上的全覆蓋。以2018年為例，婦女受援人占受援人總數的24%，農民和農民工占受援人總數的63.68%，因此，將律師辯護率先覆蓋婦女和農民、農民工已具備現實基礎。

二、實現刑事案件律師辯護全覆蓋的人力保障

（一）擴大法律援助機構指派律師辯護

律師要進入刑事訴訟程序進行辯護的渠道有兩個，一個是當事人委托律師；另一個是法律援助機構指派律師。同時擴展這兩方面的渠道，當然有利于實現律師辯護全覆蓋。但是，“從中國的國情來講，現階段乃至今后相當長的時期，指望通過當事人自行委托律師的途徑明顯提高刑事訴訟的律師辯護率是不太現實的”①顧永忠：《刑事訴訟律師辯護全覆蓋的挑戰及實現路徑初探》，《中國司法》2017年第7期。。從其他國家的情況來看，刑事案件的辯護工作也主要是依靠國家的法律援助。因此，不管是從中國的國情還是世界各國的經驗來看，擴大法律援助的范圍，由法律援助機構指派律師提供辯護，這是實現律師辯護全覆蓋目標的重要人力保障。但由于中國地區經濟發展不平衡，律師分布也不均衡，例如截至2020年4 月1 日，廣東省律師已經突破5 萬人，占據全國律師總數的11%，而與廣東省毗鄰的廣西壯族自治區的律師則只有8000 余人，西部地區的律師就更不足了，有的省份僅有一兩千名律師。因此，對于本地律師資源不足的地區，通過向上一級法律援助中心申請調配或者通過建立異地律師指派庫引入其他轄區的律師，可以為刑事案件律師辯護全覆蓋做好人員儲備，避免出現法律援助機構無律師可派的狀況。

（二）吸引社會律師參與刑事法律援助

雖然法律援助機構設有專職律師，但從數據分析來看，目前法律援助機構主要依靠的力量還是社會律師。截至2019年底，全國執業律師已達到46萬余人，這種發展速度還可能繼續保持下去。從《最高人民法院工作報告》來看，各級法院在2018年審結一審刑事案件119.8 萬件，判處罪犯142.9 萬人，平均下來，每個律師只需為不到4 個被告人提供辯護?？梢?，社會律師的總體數量是充足的，關鍵在于如何引導和調動社會律師參與刑事法律援助的積極性。一般說來，法律援助制度的發展與經費的支持是密不可分的。充分保障經費的支持，有利于吸引社會律師積極參與刑事法律援助。首先，加大對刑事法律援助經費的投入。刑事法律援助的本質是政府的責任，不再只是人道主義的慈善性法律救濟，也不是律師群體的責任和義務，相應的經費理應由國家或政府提供。這幾年中國已經加大了對法律援助經費的投入，如青島市李滄區從2017年的50 萬增加到了190 萬元，漲幅280%，宿遷泗洪縣還建立了法律援助經費同級財政足額保障制度，根據工作需要撥付法律援助經費，不限額、不封頂。但相比于其他國家，中國法律援助經費占財政收入的比例仍然是非常低的。以2018年為例，法律援助經費總額為26.510708 億元，雖然比2017年增長了12.65%，但僅占全國183359.84 億元財政收入的0.0144%，因此，繼續加大對刑事法律援助經費的投入具有很大空間。其次，繼續拓展法律援助經費來源的渠道。目前中國法律援助經費主要來源于財政撥款，以2018年為例，財政撥款額為263523.87萬元，占法律援助經費總額的99.4%，而社會捐助和行業貢獻等僅占不到0.6%。因此，除了加大財政撥款外，還可以鼓勵國內外各界進行捐助，組建法律援助基金，也可以立法設置法律保險制度，鼓勵或者強制要求公民或者公民所在的公司、企業、組織每年向保險公司支付少額的保險費，一旦公民需要法律服務時，可以申請保險公司支付數倍于保險費的保險金用于支付法律服務費用，使保險金成為法律援助的經費來源。再次，保障法律援助經費合理分配并用于辦案補貼。近年來中國對法律援助經費的投入已有大幅度提高，但分配到刑事案件援助案件的辦案經費仍然嚴重不足，以2018年為例，法律援助經費支出總額為236694.47 萬元，用于辦案補貼及支出110192.12 萬元，僅占經費支出總額的46.55%，說明還有超過50%的經費還沒有用于辦案補貼上，而用于刑事案件的補貼只有36189.33萬元，僅占經費支出總額的15.28%。②法律援助經費支出總額、用于辦案補貼及支出以及刑事案件的補貼額來源于樊崇義、施漢生主編：《中國法律援助藍皮書：中國法律援助制度發展報告（2019）》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第41—42頁。按照目前的管理辦法，辦案補貼還只包括差旅費、交通通訊費、文印費、調查取證費等費用，不包含律師辦理案件的智力投入和服務而產生的報酬。而且不論案件的繁簡，也不論案卷多寡，均按照一個標準進行補貼。這樣的機制不但導致補貼金額低，而且也導致補貼實質上的不均。因此，要吸引更多的社會律師，應當將律師辦理案件的智力投入和服務納入辦案補貼中，并根據案件具體情況制定不同的補貼標準。

（三）鼓勵其他社會力量提供辯護工作

中國社會律師數量雖然在不斷增長，但發展并不均衡。一些經濟落后或欠發達的地區，仍然存在沒有律師或者律師較少的情況，可以考慮未取得律師執業證書的法律專業人員如法學院的研究生、基層法律服務人員以及退休的法官和檢察官擔任法律援助人員。左衛民教授在對改革試點進行實證研究中發現這些人員同樣能夠勝任刑事辯護工作。①左衛民、馬靜華：《刑事法律援助改革試點之實證研究——基于D 縣試點的思考》，《法制與社會發展》2013年第1期。從2018年法律援助案件承辦情況來看，基層法律服務工作者占辦結案件總數的21.56%，但社會組織人員和注冊法律援助志愿者只占辦結案件總數的2.08%。因此，鼓勵其他社會力量積極參與刑事辯護工作還有很大的空間。國家可以鼓勵其他機構或者社會組織設立法律援助基金、設置公益獎項或者評優表彰等方式吸引具有法律專業的其他社會力量積極參與刑事辯護，有利于為實現刑事案件律師辯護全覆蓋提供人力保障。

三、實現刑事案件律師辯護全覆蓋配套制度的保障

（一）對應當指派辯護而未指派辯護進行法律制裁

目前中國法律并沒有規定不履行或不及時履行通知義務或者指派義務應當承擔的法律后果，實踐中仍然存在應當指派辯護而未指派辯護的情形。因此，設置程序性制裁措施并追究有關人員責任，使違反通知義務或指派義務的訴訟行為歸于無效，可以有效改善目前的現狀。2017年《辦法》進行了嘗試性的規定，對于發現第一審人民法院未履行通知辯護職責，導致被告人在審判期間未獲得律師辯護的，第二審人民法院可以否定第一審判決的效力，要求第一審法院重新審判，這是一種程序性制裁。同時還規定，人民法院未履行通知辯護職責，或者法律援助機構未履行指派律師等職責，導致被告人審判期間未獲得律師辯護的，依法追究有關人員責任，這屬于實體性制裁。在這兩種制裁方式的保障下，一審程序案件獲得法律援助的數量得到大幅增長。因此，為了保障刑事案件律師辯護全覆蓋目標的實現，有必要立法對不履行或者怠于履行法律援助工作職責的行為進行法律制裁，不但適用于審判程序，還要擴展到審前程序，通過宣告偵查和審查起訴活動無效及追究相關人員責任的方式，督促司法行政機關嚴格遵守法律，認真履行法定的義務，不但有利于保障現有律師辯護覆蓋的成果，也有利于為日后刑事案件律師辯護全覆蓋提供制度保障。

（二）準確定位值班律師的實質性辯護功能

值班律師制度是法律援助制度的重要組成部分，在刑事速裁程序和認罪認罰從寬制度的試點工作中發揮了重要作用。目前認罪認罰從寬案件占了總案件的80%左右，占比非常高，主要由值班律師提供法律服務。除了認罪認罰案件外，值班律師還可以為沒有委托辯護或指定辯護的案件提供法律幫助，這是2018年刑事訴訟法修改時增設的內容。可見，值班律師提供法律幫助的案件范圍是非常廣泛的，如果值班律師提供的法律幫助能發揮實質辯護的功能，有利于盡快實現律師辯護全覆蓋的目標。但對于值班律師能否發揮辯護的功能，在理論和實踐中都存在一定的爭議。有的學者根據值班律師提供法律幫助即時性、應急性、基礎性以及法律援助機構安排的隨機性和輪班制等特點，加上中國刑事訴訟法對值班律師行為的性質定位為法律幫助的規定，得出值班律師系法律協助者而非辯護人的結論。在實踐中，為了提高效率，有些地方的司法機關甚至認為認罪認罰案件無需值班律師的深度參與，值班律師只要起到見證、監督的作用即可，②楊波：《論認罪認罰案件中值班律師制度的功能定位》，《浙江工商大學學報》2018年第3期。所以值班律師甚至淪為訴訟行為合法性的見證人或背書者。

但事實上，將值班律師定位在具有實質的辯護功能并無大礙。第一，中國2018年刑事訴訟法將值班律師制度放在第四章辯護與代理中進行規定，表明值班律師提供的法律幫助屬于廣義的辯護范疇。第二，法律規定的值班律師提供法律咨詢和對案件處理提出意見偏向于實體性辯護內容，而程序選擇建議和申請變更強制措施則屬于典型的程序性辯護，不管是哪一類法律幫助，值班律師履行的都是辯護職能。第三，值班律師在場見證犯罪嫌疑人認罪認罰從寬具結書的簽署，不只是為了起見證的作用，而是為了防止犯罪嫌疑人受到威脅、欺騙等因素的干擾而盲目認罪或錯誤認罪，防范司法機關在認罪認罰從寬程序中濫用公權力，扮演的是權力制約者的辯護角色。第四，為了保障值班律師履行辯護職能，法律和司法文件已經賦予值班律師一系列的辯護權。如《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》首次明確承認了值班律師享有會見權和閱卷權，為履行辯護職能提供了保障。另外，不只是值班律師有權會見被追訴人，被追訴人還享有約見值班律師的權利，拓展了值班律師會見權的內涵，促使被追訴人與值班律師之間進行及時有效的溝通，實現辯護功能。第五，從刑事訴訟法第173 條和第174 條的規定來看，辯護人（含委托律師和法援律師）與值班律師在辦理認罪認罰案件中的職責完全是一樣的，可以看出值班律師的身份與辯護人無異。

綜上，從立法和理論而言，將值班律師定位為辯護人身份是順暢的，但實踐中值班律師的安排畢竟是隨機輪班的，提供的幫助是片段化的而非全程的，且法律援助機構并未提供指派辯護函及相關手續，使得值班律師無法出庭進行辯護，而且值班律師目前面臨著任務重、責任多、補貼低等現狀，導致他們很難深度參與案件進行辯護。因此，做好值班律師與法定法律援助之間的銜接，建立經費和權利等保障機制，才能真正落實值班律師的實質辯護功能，從而有助于實現律師辯護全覆蓋的目標。

（三）保障律師執業權利并提高辦理案件質量

實現刑事案件律師辯護全覆蓋，不但要有“量”的要求，更要有“質”的要求，如果刑事案件只是形式上有律師的參與，但實質上并不能有效發揮辯護的功能，即使在量上達到了全覆蓋，也背離了全覆蓋的宗旨和目的。為了保證法律援助案件的質量，司法部制定了法律援助案件辦理中受理、審查、承辦等環節的行為規范和服務標準，通過推行服務承諾制、首問責任制、限時辦結制、援務公開制，嚴格執行工作程序和操作規程，促進法律援助工作規范開展。在實踐操作中，可以通過組建辯護律師人才庫，根據案件難易程度、具體情況等，擇優選定相應資質的承辦律師，或者建立律師辯護跟蹤制度，綜合運用旁聽庭審、回訪受援人、征詢司法人員意見、評價案卷質量等方式，對律師的會見、閱卷、調查取證、解答咨詢、參加庭審等案件辦理過程進行跟蹤監督，這些做法都有利于提升刑事案件的辯護質量。但要真正實現辯護的有效性，保障律師的執業權利更是重中之重。目前，法律對律師權利的規定很多，但落實過程中仍然存在很多障礙。如值班律師的會見權和閱卷權雖然得到司法文件的認可，但還應當通過立法加以規定以便真正得以實現；如值班律師的調查取證權和出庭權，需要對值班律師的功能和作用進行法律上的準確定位才能得到真正的實現；如辦案機關不通知或不及時通知以及法律援助機構不指派或不及時指派的現象，需要立法制定法律制裁措施才能得到改善；如法律援助律師因手續上的要求使會見和閱卷受阻，需要法律援助機構的主管部門在全國范圍內做出統一的操作規范要求。還有一些權利，不但需要法律的完善，更需要配套措施的跟進，比如會見問題，除了辦案人員刻意曲解和濫用法律，對依法不應當限制會見的案件進行限制會見導致會見難以外，還存在因會見場所數量配備不到位或者管理不合理而導致的會見難。筆者曾對律師會見情況在全國范圍內通過發放問卷的方式進行過一次調查，收回有效問卷651份，其中有63 人反映會見排隊的時間需要3 個小時以上，有的甚至需要排隊6 個小時，有72 人反映會見排隊的時間需要2—3 小時，有99 人反映會見排隊的時間需要1—2 小時，僅有59 人反映排隊是在1 個小時以內，反映出律師會見普遍存在難度較大的問題。會見是律師行使辯護職能最基礎最核心的工作，如果會見都無法得到保障，更談不上案件辯護質量的保障了。如果不及時通過擴充會見室數量、延長會見時間、增加視頻會見等方式緩解，當辯護率繼續提高時，律師會見將越來越難，不但打擊了法律援助律師的積極性，也增加了委托律師的成本和難度，容易導致更多律師不敢和不愿辦理刑事案件。因此，實現刑事案件律師辯護全覆蓋，光有法律上的規定還遠遠不夠，配套制度和其他措施還必須同時跟進。