網絡社會組織參與網絡空間治理的價值、困境及破解

劉美萍

據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）統計，截至2019年6月，中國網民規模為8.54億人，互聯網普及率達61.2%。其中手機網民規模8.47億，占比高達99.1%，而且網民人均每周上網的時長達27.9小時，至此，中國已經進入移動互聯網時代。互聯網的開放、即時、交互、廣泛等特點給人們的生產和生活帶來了極大的便利，改變了人們的思維習慣和行為方式，網絡空間成為民眾信息交流、情感宣泄和利益表達的重要場域。但互聯網是一把雙刃劍，帶給人們便捷的同時，也給社會治理帶來了嚴峻的挑戰。

當前中國正處于經濟轉軌和社會轉型時期，不同的價值觀念相互碰撞和沖突，民眾的利益訴求趨于多元化，各種社會矛盾不斷凸現。雙重轉型引發的問題和沖突通過網絡平臺釋放出來，導致網絡空間存在一定的張力，網絡語言暴力、網絡突發事件時有發生。特別是，網絡的虛擬性、隱匿性以及網絡規制的欠缺很容易形成“網絡自由釋放”現象，部分網絡參與主體突破了道德和法律底線，網絡謠言、網絡色情、網絡詐騙、黑客攻擊及侵害他人隱私、名譽和知識產權等違法犯罪行為時有發生。因此，目前的網絡空間異常復雜，網絡空間治理任重道遠。解決網絡空間治理的難題，傳統單向度、指令化的模式已經不合時宜，治理效果不理想。因此，網絡社會組織參與網絡空間治理成為一種必然的邏輯。

網絡社會組織參與網絡空間治理是治理理論的應有之意。治理理論興起于20世紀90年代的西方，各學科的學者都提倡多中心治理，注重多元主體網絡之下的協同與合作。故而在網絡空間治理中，網絡社會組織是必不可少的角色，這已經成為一種共識，黨和國家領導人也多次強調要充分發揮網絡社會組織在治理互聯網中的重要作用。①《習近平出席全國網絡安全和信息化工作會議并發表重要講話》，新華網，2018年4 月21 日。

筆者認為，網絡社會組織是指以互聯網為依托，擁有共同價值理念或利益訴求的網絡成員按照一定的規則自愿組成的自我管理、開展各種公益互益活動的非政府社會組織。它既包括在民政部門登記注冊的網絡社團、基金會和社會服務機構，也包括尚未注冊但又符合網絡社會組織特點的草根組織。

一、網絡社會組織參與網絡空間治理的價值

網絡社會組織在網絡空間治理中，較之網絡企業、自媒體、網民和一般社會組織有自身的優勢，發揮著無可替代的作用。

（一）網絡社會組織的比較優勢

較之網絡企業，網絡社會組織的公益性和非營利性特征使其在網絡空間治理中擁有更高的公信力。互聯網企業也是網絡空間治理的重要主體，但追求利潤最大化是企業永恒的主題，有些互聯網企業在運營過程中為了獲取更大的經濟利益，忽視企業應當承擔的社會責任，突破道德和法律底線，向網民提供有瑕疵或者虛假的信息，甚至走上違法犯罪的道路，直接降低了互聯網企業的公信力，影響在網絡空間治理中的作用。網絡社會組織都是非營利的公益或互益組織，成立的目的和初衷就是為民眾排憂解難，提供公共服務，促進社會公平，增進社會福祉。特別是一些扶危濟困、助學等方面的公益類網絡社會組織，通過開展活動直接解決民眾的困難，深受民眾的歡迎，具有很高的社會威望和公信力，這種公信力會提升網絡空間治理的成效。

較之網民個體，網絡社會組織的組織化特征使其在網絡空間治理中更為理性和有序。在網絡空間治理中，在一個虛擬隱匿的世界里，少量網民隨意任性、不負責任，甚至出現違法犯罪的情形，成為網絡空間問題的制造者。充斥于網絡中的虛假信息、網絡謠言、網絡暴力、網絡惡意炒作等現象擾亂了網絡空間秩序，加大了網絡空間治理的難度。相比之下，網絡社會組織成員的有序參與有利于維護網絡空間秩序。不僅如此，長期在組織中形成的規制意識使得成員即便離開組織場域，作為一般個體參與其他網絡活動，大多也會遵章守紀，理性參與。

較之傳統社會組織，網絡社會組織的虛擬性、開放性、靈活性等特點使其在網絡空間治理中擁有更強的動員能力、更高的效率。網絡社會組織依托于互聯網成立，虛擬性使組織可以在一種跨時間、空間和地域的三維空間中運作，開放性使成員加入組織更加便捷，因此網絡社會組織的成員和志愿者人數更多，來源更廣，動員能力也更強。不僅如此，在去中心化的網絡空間中，組織網狀的扁平化的結構形態，可以使信息的傳播更及時、更迅速，活動開展更高效，成本更低，提高了組織運作的效率，也提高了網絡空間治理的效能。

（二）網絡社會組織的具體作用

網絡社會組織可以減輕網絡空間治理的壓力。這個作用從兩方面得以體現：一方面，網絡社會組織特別是一些公益慈善類的社會組織，依托互聯網開展助貧、助困、助學、助殘等各種公益活動，彌補了政府在社會服務供給方面的不足。這可以在一定程度上縮小貧富分化、融洽社會關系、減少社會矛盾和沖突，傳導到網絡空間的壓力也會隨之降低。另一方面，網絡社會組織可以增強網絡行為主體的規制意識和自律意識。網絡社會組織尤其是各種網絡行業協會不僅可以通過宣傳教育，組織成員單位學習國家網絡領域的法律法規，還可以通過制定行業標準和規范，督促成員增強安全意識，遵規守紀，加強自我約束和相互監督。網絡社會組織中的個體成員，如前所述，在組織規制的約束下自我管理、自我服務，自律意識也會不斷增強，甚至經過長時間的浸染，最終成為一種習慣。

網絡社會組織是網絡空間問題的預警器。網絡社會組織扎根于民間，成員基礎非常廣泛，涉及到各行各業，直接接觸基層民眾，和他們有著最緊密的聯系，了解他們的愿望和訴求，能及時發現問題的征兆和苗頭。網絡社會組織作為政府與網民溝通的橋梁，可以第一時間收集相關的信息傳遞給政府，有利于政府及時采取措施化解矛盾。此外，許多網絡社會組織本身就代表了某些群體的利益，是他們利益訴求的代言人，網絡社會組織可以將其成員的意見和訴求收集、整理和匯總起來，傳遞給政府相關部門。以組織的形式和政府交流溝通，不僅能避免個體表達無力和參與無序的弊端，更重要的是能幫助政府及時了解網民的需求，做到防微杜漸，防患于未然。網絡社會組織的預警功能，使網絡空間的許多問題在萌芽狀態就得以解決，降低了網絡空間治理的成本。

網絡社會組織是解決網絡空間問題的直接參與者。網絡社會組織的特點有利于凝聚大量的專業人才，整合社會資源，使各種信息和力量在最短時間內迅速集聚。憑借技術、信息和人才的優勢，網絡社會組織可以為政府的網絡空間治理提供參謀和咨詢，協助政府處理網絡突發事件、治理網絡謠言、維護網絡安全。尤其是協會類網絡社會組織大都吸收了主流媒體、互聯網企業以及新媒體從業人員，許多網絡大V和意見領袖也涵蓋其中，在網絡空間中有著很大的影響。這些網絡社會組織可以憑借自身的影響和優勢，推動網絡問題的解決，為建設風清氣正的網絡空間提供助力。而網絡社會組織聯合會這類聯合性、樞紐型的組織會集聚更多的能量，產生更大的影響。中國網絡社會組織聯合會擁有全國和地方性會員單位300多家，它的理事會組成人員中，副會長不僅包括馬云、馬化騰、李彥宏、周鴻祎等互聯網企業的大腕，還包括葉蓁蓁（人民網）、田舒（新華網）、楊谷（光明網）等國家級官方網站的總裁，這樣的組織在網絡空間治理、網絡強國建設中必將發揮巨大的作用。

二、網絡社會組織參與網絡空間治理面臨的困境

（一）發展不成熟，影響網絡社會組織參與網絡空間治理的成效

由于時間較短，中國網絡社會組織的發展處于起步階段，總體發展不成熟，直接影響網絡社會組織在網絡空間治理中的作用。這個問題的產生既有網絡社會組織自身的因素，也有法律政策滯后、政府的扶持和監管不到位等原因。

網絡社會組織合法性困境。中國絕大多數網絡社會組織都是草根組織，在民政部門登記注冊的是極少數，導致這種現象的根本原因是有關網絡社會組織的法規政策滯后。中國網絡社會組織，以網絡社團為主，目前其管理參照《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《條例》），但部分條款并不適合網絡社團。民政部門和業務主管部門雙重管理體制是網絡社團很難逾越的門檻，許多網絡社團因為找不到業務主管部門而無法登記注冊，或者不得不到市場監管部門登記注冊。《條例》第十條規定的“要有固定住所，社團名稱應當與成員分布、活動地域相一致”等內容，網絡社團大多也無法滿足。網絡社團依托網絡開展活動，大多沒有固定住所，開放性的特點使其成員來自于全國各地，開展活動的地域也相當廣泛，這一系列的限制使網絡社團難以獲得合法身份。“非法”的網絡社會組織雖然有其存在的合理性和必要性，但社會影響力和公信力會受到影響，進而影響資金的募集和專業人才的招募。經費緊張使得某些網絡社會組織不得不進行商業化運營，甚至淪為謀取利益的工具，背離了非營利性和公益性的初衷；專業人才的匱乏會直接影響組織開展活動的成效。

網絡社會組織內部建設不完善。除卻部分規模和影響較大的網絡社會組織，許多網絡社會組織尤其是草根組織都存在著組織結構不完整、規章制度不健全等問題。完整的社會組織結構應該包括理事會（董事會）、監事會（監事）和秘書處等要素，但不少網絡社會組織沒有設置監事會（監事），或者雖然設置但形同虛設。還有一些網絡社會組織會員代表大會沒有正常召開，尤其是在組織的換屆選舉中，不按要求進行，導致權力落到少數人尤其是理事會成員手中，架空會員代表大會，取代監事會，使組織出現“內部人控制”現象，影響組織的正常運轉。規章制度不健全、內部管理混亂也是目前許多網絡社會組織存在的問題，財務制度、信息披露制度不健全、日常管理制度虛設化、科學決策機制和激勵機制欠缺等問題都會對網絡社會組織產生較大的負面影響，不僅會降低組織的運營能力，制約組織活動的成效，甚至會危及組織的生存和發展。

政府對網絡社會組織扶持和監管不到位。由于絕大多數網絡社會組織沒有登記注冊，所以民政部門及相關職能部門對網絡社會組織的監管一定程度上處于缺失狀態。目前對網絡社會組織的監管是將其納入整個互聯網系統，側重于從網絡安全、網絡信息保護等方面監控網絡非法行為。將網絡社會組織混跡于互聯網進行監管，雖然有一定的成效，但不利于其發展。一方面，網絡社會組織在網絡空間中的某些活動可能僅僅是違規或者是不道德，和網絡監管部門的監控重點未必吻合。網監部門主要通過敏感詞過濾、反動言論監控等方式對網絡空間進行管理，如果沒有過激的言行、沒有破壞社會穩定的“底線”、沒有違法犯罪，網絡主體的活動一般不會受到限制，如此對網絡社會組織的監管就會留白。另一方面，許多網絡社會組織不僅在線上開展活動，他們也會走到線下，離開了虛擬的網絡空間，互聯網監管部門對于網絡社會組織的監管無能為力。監管的乏力和缺失，致使某些網絡社會組織打著公益的旗號，卻干著謀取私利甚至是違法的事情，背離了組織的宗旨，影響了組織的聲譽。

（二）與政府合作機制不健全，限制網絡社會組織在網絡空間治理中的作用

網絡空間的治理雖然是多元共治，但政府作為公共利益的代言人和公共權力的執行者，在其中起主導作用，掌握著合作的決定權和話語權。所以政府不僅要履行作為網絡空間治理主體的職責，還要積極推動多元主體的協同治理。網絡社會組織整合社會資源屬于縱向聯合，而且囿于知識和資源的數量，難以獨立解決某類公共事務問題，在網絡空間治理中，只有和政府建立良好的合作伙伴關系，健全參與機制，才能充分發揮在網絡空間治理中的作用。

在網絡空間治理中，部分地方政府缺乏與網絡社會組織合作的積極性和主動性，彼此間缺乏良好的信息共享和溝通協調機制，致使雙方無法獲得及時、準確、全面的信息資源，難以形成共治的合力。這極大地限制了網絡社會組織參與網絡空間治理的途徑和方式。

一方面，諸多的網絡社會組織沒有直接參與網絡空間治理。它們僅在組織所屬的領域中開展公益或互益活動，這些活動客觀上對網絡空間的治理起到了一定的作用，但作用有限。另一方面，部分網絡社會組織或者自己主動，或者應政府要求直接參與網絡空間治理，但參與的事項和范圍非常有限，比較常見的參與是在突發公共事件網絡輿情治理中，政府一定程度上借助于網絡社會組織等進行網絡輿論的正面引導，把控網絡輿情發展的方向。在網絡謠言的治理中，某些專業的網絡社會組織也會借助自身的專業知識主動進行辟謠。但這種參與是不全面、不系統的，網絡社會組織在網絡空間治理中的作用和優勢沒有得到充分發揮。

三、網絡社會組織參與網絡空間治理的破解之策

發展壯大網絡社會組織，提高參與網絡空間治理的成效，既需要網絡社會組織自身的努力，也需要政府對網絡社會組織的扶持和監管，更需要加強雙方的合作與交流。

（一）加強網絡社會組織自身建設

完善網絡社會組織內部治理機構。完善的組織結構是網絡社會組織正常運轉的前提和基礎，一方面要進一步完善理事會、監事會（監事）和秘書處的構成，特別要注重監事會（監事）的建設。監事會（監事）作為組織的內部監督機構，是組織沿著正常軌道前行的屏障，因此沒有監事會（監事）的網絡社會組織要設置監事會（監事），已經設置的組織要充分發揮其職能。另一方面要實現會員代表大會召開的制度化和常態化。會員代表大會是組織的權力機構，它確定組織未來發展的方向，決定組織的重大事宜。尤其是在組織的換屆選舉中，會員代表大會的正常召開可以在一定程度上避免“內部人控制”現象。網絡社會組織各機構彼此分工合作，各司其職，相互配合，共同促進組織發展。

加強網絡社會組織規章制度建設。網絡社會組織的健康發展，必須依靠健全的制度來規范和約束。具體來說，要完善日常管理制度、民主決策制度、激勵制度、財務制度和信息公開制度等。尤其要建立和完善信息公開制度，較之傳統社會組織，網絡社會組織的公信力更加脆弱，只有將自身的運行透明化，自覺接受社會監督，才能贏得民眾的信任。網絡社會組織應當及時主動地公開組織人員的基本情況、組織的財務信息及財務報告、審計信息等內容，方便公眾知曉組織的資金募集和使用情況，組織開展活動情況等基本信息，從而得到他們的信任和支持，提升組織的公信力，獲得更多資源，促進組織發展。

推進網絡社會組織黨建工作。黨領導一切，是新時期中國特色社會主義思想的重要內容，推進網絡社會組織黨建工作是一種必然趨勢。習近平總書記曾指出：“要加強網絡社會組織黨的建設，探索加強新興業態和互聯網黨建工作。”①《習近平在全國組織工作會議上發表重要講話》，新華網，2018年7 月4 日。黨建工作是網絡社會組織發展的“方向盤”，是網絡空間治理的“紅色引擎”，能夠提升網絡社會組織的“軟實力”，不斷釋放網上正能量，為營造風清氣正的網絡空間提供政治引領。中國網絡社會組織聯合會會長任賢良指出：“加強網絡社會組織黨建工作，對于引領網絡社會組織正確發展方向，激發內生動力，促進網絡社會組織健康有序發展等，起著重要作用。”網絡社會組織黨建工作，既要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，又要建立和完善組織架構和組織體系，健全工作機制，明確工作職能，強化各項工作。網絡社會組織黨建工作還要與業務工作融合發展，實現網絡社會組織堅持黨的領導與依法自治的統一，“發揮好黨組織把方向、作決策、促改革、抓落實的領導作用”，以黨建促進業務發展。①任賢良：《堅持黨建引領 夯實發展根基——在全國網絡社會組織黨建工作交流會上的講話》，光明網，2019年5 月13 日。

（二）加大政府對網絡社會組織的扶持和監管力度

各級政府要重視網絡社會組織的發展，堅持兩手抓，一手抓扶持引導，一手抓監管，促進網絡社會組織健康發展，充分發揮其在網絡空間治理中的作用。

加快立法，降低準入門檻，解決網絡社會組織合法性困境。即將出臺的《社會組織登記管理條例》要針對網絡社會組織設置專門的條款和章節。條例中不僅要明確網絡社會組織的概念、性質、功能和法律地位等基本內容，還要針對網絡社會組織大多無固定工作場所、成員分布地域廣泛等特點，適當降低注冊門檻，制定適合于網絡社會組織的登記注冊條件；公益慈善類的網絡社會組織應當和傳統公益慈善類社會組織一樣，無需業務主管部門的前置審批，直接到民政部門登記注冊；具有社會組織的基本特征，但又不完全具備登記注冊條件的網絡社會組織，可以實行備案制度，這樣可以將大批草根網絡社會組織納入政府監管的范圍，最大限度地占領網絡空間。有了合法的身份，網絡社會組織不僅可以提升公信力，提高資源動員能力，也可以享受政府稅收減免優惠政策，有效解決資金短缺和專業人才缺乏問題。

加大政府對網絡社會組織的扶持和引導。具體可以從以下幾方面展開：首先，做好主流媒體對網絡社會組織的宣傳工作。通過宣傳網絡社會組織的成功經驗和先進事跡，樹立先進典型，打造網絡社會組織品牌，既可以擴大組織的影響，也可以對其他網絡社會組織起到引領示范作用。其次，加大政府對網絡社會組織的資金支持力度。除了直接給予網絡社會組織財政補貼外，政府對網絡社會組織資金扶持的最有效途徑是購買服務。因此，政府要擴大購買服務的范圍和規模，豐富購買服務的途徑和方式。這不僅可以緩解網絡社會組織資金短缺問題，吸引和留住專業人才，也拓展了網絡社會組織的發展空間。再次，推動成立網絡社會組織孵化機構。孵化機構可以從管理咨詢、人才培育、志愿者招募、創投實踐、注冊指導等方面為網絡社會組織提供服務，政府相關部門應當積極推動網絡社會組織孵化機構的建設，幫助解決場地、資金和人才等問題。網絡社會組織孵化機構既可以新建，也可以在原有的傳統社會組織孵化機構基礎上加入網絡社會組織的內容。最后，助推樞紐型網絡社會組織建設。樞紐型網絡社會組織能夠把眾多的網絡社會組織凝聚在一起，統籌協調社會各方資源，便于加強彼此的人才和信息交流，有利于網絡社會組織進行自我管理和自我服務。中國網絡社會組織聯合會2018年5月成立后，多次開展全國范圍內的骨干人才培訓活動和經驗交流會，推動了網絡社會組織的交流與發展。因此，各級地方政府也要積極推動樞紐型網絡社會組織的建設。

加強政府對網絡社會組織的監管。一方面，政府監管部門尤其是民政部門必須完善組織內部結構，優化人員配備，改進工作方式，強化網絡社會組織監管職能。民政部門既可以內設新的機構管理網絡社會組織，也可以擴充傳統社會組織管理機構的職能，增加管理網絡社會組織的新內容。因為網絡社會組織依托于網絡成立，民政部門應當加強技術力量，吸收網絡技術專業人才加入管理隊伍，以應對網絡管理中的諸多問題。為了在管理中盡可能減少遺漏，民政部門還應該收集網絡社會組織的信息，摸清底數，建立網絡社會組織數據庫，并根據活動領域，對其進行分類管理，提高管理的效率。另一方面，建立網絡社會組織聯動管理機制。除民政部門外，網絡社會組織的監管還涉及到宣傳（網信）、公安、工信等部門，每個部門都從不同角度對網絡社會組織進行管理。宣傳部門主要是網絡輿情管理，公安部門主要是網絡犯罪的打擊和處理，工信部門則主要負責網站備案工作。因此，網絡社會組織的監管要探索多個部門共同參與的聯動機制，各部門應該做到信息共享、分工合作，形成監管合力，對網絡社會組織進行線上線下全方位的監管。

（三）建立和完善政府與網絡社會組織在網絡空間治理中的合作機制

良好的合作機制能夠推動網絡社會組織積極有效地參與網絡空間治理。網絡社會組織依據什么樣的規范、按照什么樣的步驟，如何參與網絡空間治理，政府需要制定出大體的框架，完善雙方的合作機制，拓寬網絡社會組織參與的渠道和途徑，為網絡社會組織參與網絡空間治理提供有效的指引。

合作意識是雙方合作的基礎，也是合作機制建立的前提，因此首先要增強雙方的合作意識，在此基礎上完善合作機制。合作機制至少要包括以下幾方面：一是建立和完善權力分配機制。政府要把網絡空間治理的任務進行分解，并根據政府和網絡社會組織等各參與主體的特點和優勢，確定各自承擔的工作及角色，合理劃分邊界，實現資源的優化配置。政府必須改變傳統的管理思想，轉變工作職能，在網絡空間治理中，讓渡一部分公共權力和空間給網絡社會組織，雙方各司其職，共同參與網絡空間治理。二是建立和完善信息共享機制。在信息的收集和處理方面，雙方各有優勢，政府作為信息資源的最大掌握者，擁有龐大的信息系統，網絡社會組織根植于民間，有著敏銳、分布廣泛的觸覺和神經，能夠及時獲取各個領域的動態和信息。雙方在做好各自信息公開工作的基礎上，要建立信息交流機制，政府可以根據需要，按領域、按權限向網絡社會組織開放數據庫資源，網絡社會組織也要有制度化的渠道和途徑向政府傳遞信息，最終實現信息資源的共享。三是建立和完善行動協調機制。在網絡空間治理中，政府和網絡社會組織的目標要一致，行動要協調，避免出現各執其事、分散經營的現象。因此，必須搭建政府與網絡社會組織協商溝通的平臺和渠道，建立網絡空間治理的議事協調機構，建立雙方溝通的常態化交流機制和突發事件聯絡機制。政府各部門可以在各自管理的領域和相關的網絡社會組織協商制定合作計劃，確定合作目標，選擇恰當的合作方式①歐陽果華：《治理網絡謠言：政府與網絡社團的合作模式探析》，《中國行政管理》2018年第4期。，最終實現目標一致、行動協調。

政府與網絡社會組織的合作可以根據具體情況采取不同的模式，目前主要的合作模式有：邀請協作、項目合作、委托代理、職能轉移等。邀請模式是指在網絡空間治理中政府邀請相關網絡社會組織協助政府開展某方面的工作。如重大突發事件網絡輿情的治理以及影響較大需要緊急處理的網絡謠言都可以采用這種模式。項目合作模式是指“政府為了達到政治穩定、社會安定、意識形態安全等目標”，在互聯網的關鍵領域，“由政府進行策劃、協調和監管，通過項目制方式”，與相關網絡社會組織進行合作，發揮各自的優勢，實現對網絡空間的治理。如網絡領域意識形態的斗爭是一項重要而持久的任務，它直接關系到黨和國家的安危，可以采用這種模式。委托代理模式是指政府通過支付一定的費用，把一部分網絡空間治理的工作委托給符合條件的網絡社會組織，并設立治理目標和考核標準，依靠網絡社會組織的優勢完成相關的工作。如網絡安全的宣傳工作就可以委托給網絡社會組織。職能轉移模式是指政府把網絡空間治理的部分職能剝離，卸載給網絡社會組織。尤其是網絡行業協會，可以承載政府轉移的部分行業管理職能，既減輕了政府的負擔，又能充分發揮網絡社會組織的作用，擴大網絡社會組織的影響。②歐陽果華：《治理網絡謠言：政府與網絡社團的合作模式探析》。

總之，完善網絡空間治理合作機制，制定長遠的規劃方案，統籌政府和網絡社會組織的分工與合作，選擇合適的模式，有助于網絡社會組織參與網絡空間治理的常態化、制度化和組織化，提高治理的成效。