觀念力量與制度建構：新中國農地制度改革的思想進路

趙泉民

農地制度如何設計直接關系到農村及國家的生產關系。新中國70年歷程究其實質是一個從國家建構到經濟建設的轉換過程，農地制度改革作為這一過程中的轉換邏輯之一，其圍繞著土地所有權與使用權關系，形成了兩權之間的“分”與“合”的思想進路。其間在不同經濟發展階段伴隨著國家意志而呈現出不同甚至相異的制度安排，先后歷經了“兩權合一”（農民所有、農民個體經營）→“兩權分離”（農民所有、初級農業生產合作社統一經營）→“兩權合一”（高級農業生產合作社集體所有與集體統一經營）→“兩權合一”（人民公社/生產隊集體所有、集體統一經營）→“兩權分離”（集體所有、家庭承包經營）→“三權分置”（集體所有、家庭承包、新型經營主體經營）的重大歷史變革。其快速多變的制度改革特征引起了國內外學術界的廣泛關注，這不僅是因為新中國農地制度改革軌跡中有著太多可圈可點之處，也因其變遷規律中滲透著濃厚的中國特色。不管哪一時段中何種土地制度供給，其中始終蘊涵著三個一以貫之的制度理念：均分的制度傳統、公有思想觀念和強化土地使用權制度取向。筆者對此做一初步分析，以尋找制度改革中“變”與“不變”之間的內在邏輯。

一、均分傳統是新中國農地制度改革的制度基因

“均分”觀念是長時段影響或制約中國農地制度改革的眾多變量中最為基本的一個傳統因素。毋庸置疑，“均分”是中國歷史上頗具影響力的財富分配觀，這一思想最早出現在春秋戰國時期，孔子“不患寡而患不均”和儒家“大同”理想是這一思想的淵源所在。這種思想滲透到土地制度中，一方面產生了以確定土地疆界和按勞力均分土地為特征的“井田制”、北魏時期確保某一社會階層中各成員占有土地相對平衡為特征的“均田制”，以及唐朝施行的“均田制”及“租庸調制”；另一方面也積淀出傳統社會中以“均平”訴求為特征的抑制“土地兼并”和要求“均分土地”的底層力量的反抗意識及其行動，例如清末太平天國運動中頒布的《天朝田畝制度》，其中明確提出“凡天下田，天下同耕”的分配原則及“無處不均勻”的分配方法，直接反映了數千年來底層民眾對于土地的渴望和對不平等剝削的憎恨，故被學術界認為是幾千年來農民對于土地要求的最高呼聲。可以說，在中國的歷史延續中，“平均”“均等”“大同”的思想觀念經由歷史上諸多思想家的演繹，在經歷了不勝枚舉的土地變革和農民起義實踐中沉淀下來，并日漸滲透到民眾心理、社會習俗、道德規范和價值觀的各個層面，最終成為一種影響國家制度安排的價值觀和方法論。①高海燕：《20 世紀中國土地制度百年變遷的歷史考察》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2007年第5期。

過去的社會關系及其殘余，不管是物質的、意識形態的還是其他，都會對后來的社會生產關系產生約束，社會的演變過程具有路徑依賴性，這就是歷史何以重要的原因。②[英]S.肯德里克等：《解釋過去，了解現在——歷史社會學》，王辛慧等譯，上海：上海人民出版社，1999年，第20頁。正是如此，“均田”或“均分”財富的價值訴求作為一種制度傳統在近代得到了保留和承繼，其精神實質自然也體現或滲透在20世紀后中國的革命與現代化建設全過程當中。如在孫中山“平均地權”的宗旨和“耕者有其田”的口號之中，“平均地權”思想的一個重要來源就是中國古代“均田”觀念及土地公有制度。當然，需要看到的是，因為均分一方面能夠最大限度地滿足農民對于土地孜孜以求的心理欲望，同時又能最大程度地聚集民心和贏得政治支持，故在中國共產黨領導的土地革命及新中國農地制度改革中也都程度不等地滲透著此種“均分”土地的思想傳統。某種意義上，可以這樣說，均分土地已不僅成為中國社會的一種“制度基因”潛藏在農地制度變革之中，同時也是任何一種政治力量在尋求來自于民眾最廣泛的政治支持和社會響應過程中必須因襲的一個制度傳統。

當然，需要看到的是，經濟發展機制不同致使不同時段國家制度建構中賦予農民“均分”土地的內涵并非完全一致。中華人民共和國成立初期的土地改革，國家均分給農民的是土地所有權，確立起基于相對平均基礎之上的農民私人土地所有制，形成了集土地所有權、使用權、收益權和處置權為一身的“單一產權結構”（也可以說是農村土地產權“高度合一”）。當然，農民土地的這種產權結構，并非是經過像產權經濟學家德姆塞茨(Harold Demsetz)所言的那樣，經過長期自發土地市場交易所形成的，而是農民在否定了產權轉讓的市場原則前提下，投身于國家領導的剝奪地主土地產權的“群眾性政治運動”之結果，故被認為是一種特定的土地產權制度安排。但是，不管作何而論，還是應當看到，土地所有制由地主私有向農民私有的轉變，使農民乃至于整個社會受“平均地權”觀念支配著的“耕者有其田”的愿望轉變成為一種現實存在。

土地改革所確立的只是一個以平均占有土地為基本特征的小農私有化社會，占地均質性之高亙古未有。然而，為實現中國共產黨在農村中的最后目的——引導全體農民走向社會主義和共產主義，國家通過從互助組到初級生產合作社再到高級生產合作社，以及人民公社的土地集體化運動，先將土地使用權從個體農民手中收歸集體，進而又把土地所有權收歸集體，最終在否定農民先前私有產權基礎上建立起人民公社時期以公有制為核心，實行共同勞動、共享生產資料和勞動成果的農地制度，其包括四個特征：“政社合一”，即經濟組織與行政組織的統一；“一大二公”，即規模大、公有化程度高；“三級所有，隊為基礎”和“一平二調”，一平是平均主義，二調是在各生產小隊、各大隊之間調動人力、物力、財力，調整生產工具和土地。很明顯，這種“集體所有，統一經營”的土地制度中“均分”“均權”色彩更加濃厚。土地作為最主要生產資料雖由農民轉歸人民公社、大隊和隊三級集體所有與經營，各自獨立核算和自負盈虧，但無論哪一層級為核算單位，農民作為集體成員中的一分子始終都對財產占有具有名義上的平均性，即所有社員都擁有對其所在集體財產完全平等和無差異的權利，而且集體成員中的任何人均不能排斥他人而獨享這種權利。同時集體所有衍生而來的公平思想，在土地勞動產出上以工分制形式體現出其平均主義的分配原則。所以，有論者指出，集體化運動是立足于平均主義對農民階級的全面改造。①溫銳：《農民平均主義？還是平均主義改造農民？——關于農村集體化運動與中國農民研究的反思》，《福建師范大學學報（哲社版）》2003年第5期。無獨有偶，還有論者經過分析后認為，國家“自上而下”在領導土地改革、合作化和公社化等生產關系變革的政治運動中，存在著主觀指導和政策上的平均主義。②趙修義：《“平均主義”究竟意味著什么——對不同語境下“平均主義”一詞意蘊的辨析》，《探索與爭鳴》2013年第7期。不僅如此，最為主要的是，國家還將此理念在農地制度安排上轉化成為一種制度性的建構。這種建構而成的農村土地集體所有制也由此深嵌到中國的政治經濟結構之中，并成為一種思想或意識層面的“制度遺產”而被流傳下來。

改革開放后的“兩權分離”和“三權分置”均分的則是農地使用權（更確切地說，前者均分的是承包經營權，后者流轉狀態下均分的是土地承包權）。特別要強調的是，家庭承包經營這一制度在堅持土地集體所有制性質不變的基礎上，國家賦予農民經營自主權和部分剩余控制權，實現了土地所有權和使用權之間的“分離”：農地所有權由村集體組織擁有，使用權（即土地承包經營權）則是由社區集體的每個成員以土地均分為特征而天然享有，即按人（勞）均分土地使用權。一語以蔽之，家庭承包經營制就是農民憑其天然成員權而對農地的“均分承包”。其實，從比較視角看，國家在界定農民對于土地的權益時，無論是人民公社時期還是改革開放后家庭承包經營制，都采用了平均分配制度。有所不同的是，人民公社時期，每個集體成員平等分享土地收益，是追求事后產品分配公平的收益權平均；而家庭承包經營制度下每個社區成員平等享有土地的使用權，則是追求事前產權分配公平的使用權平均。③羅必良等：《農業家庭經營：走向分工經濟》，北京：中國農業出版社，2017年，第332頁。盡管國家在其制度設計目標中都蘊含著均分思想，但后者激勵的是農民的生產性努力，故能在相當大程度上調動廣大農民的生產積極性，為農業生產帶來了天翻地覆的變化。因此，從制度效能上看，家庭承包經營制績效是顯著的，啟動了中國農村土地“產權合一”到“產權分離”的歷史演變，實現了制度目標由強調“土地權利之所有”到追求“土地權利之所用”的轉變。

從上面論述可以看出，經濟社會背景差異所致的國家制度安排在界定農民對于土地的權益時均分的內涵有所不同，但均分土地的制度精神或意蘊卻是一以貫之。所以，有論者指出，平均地權是20 世紀中國的主流思想，也全國人民的基本共識。④龍登高：《中國傳統地權制度及其變遷》，北京：中國社會科學出版社，2018年，第146頁。同時，值得一提的是，均分土地之所以受到制度供給者和農民的普遍認同與接受，是因其在中國共產黨政權及新中國國家建設過程中具有產生和存在的合理性和不可替代性。由此可以推斷，“均分”土地的觀念仍將是中國現在和未來農地制度改革中制度供給者需要尊重和承襲的一種制度化思想。不可否認，市場經濟運作機制在不斷完善，但“平均地權”和“耕者有其田”觀念的效力與作用并不會因此而泯滅或塵封，這種“制度化遺產”還會繼續主導著制度決策者和農民對地權的認知，任何試圖完全以效率配置土地資源的行為取向都會受此挑戰。正如論者強調的：“實質性傳統將在何處終結？答案是它將永遠不會終結。至少，只要人類還生存著它就不會終結……變化著的環境、利益和利益沖突的后果以及活躍著的理智能力和想象力，都給傳統施加了所有各種各樣的壓力。就在它們給傳統施加壓力的時候，它們本身也沒有逃脫傳統。”⑤[美]E.希爾斯：《論傳統》，傅鏗、呂樂譯，上海：上海人民出版社，1992年，第428頁。所以，未來中國農地制度也只有在尊重農地權利公平基礎上去求得新的發展或變革。

二、公有觀念是新中國農地制度演進的支配性力量

制度參與者的信念、認知、心智構念和意向性決定著社會制度變遷的路徑與方向。經濟學家諾斯（Douglass C.North）曾指出：“人們所持的信念決定了他們的選擇，而這些選擇反過來又構造了人類處境的變化”，因此，“信念是構建理解經濟變遷過程之基礎的關鍵”。①Douglass C.North. Understanding the Process of Economic Change.Princeton University Press，2005.pp.23-83.由此言之，土地“公有”這種主導思想或意識形態一旦被人們所內化、所承認以及被正式確定下來后，其不僅會成為社會成員一種“共同的信念”（或稱為“共享觀念”），而且還成為支配新中國農地制度改革過程中需要長期堅守或遵循的思想原則和支配性力量。

制度演進是由人們的觀念所決定。社會的制度安排是社會精英和社會成員為實現某些認同的價值目標，所共同選擇的（或認同的）一套組織社會與經濟活動的規則。這一選擇表現為社會精英與社會大眾之間的博弈過程。②曹正漢：《觀念如何塑造制度》，上海：上海人民出版社，2005年，第80頁。長期以來，高度緊張的人地關系使得中國農民問題的核心，集中在如何通過制度供給保障農民對于土地資源的實際占有這一問題上。滿足農民對土地的欲望不僅是國家經濟發展之必須，而且是民心趨從的重要條件。在歷史上，一旦出現嚴重的土地集中，農民失去對土地的使用權，“耕者有其田”就會成為發動社會變革最富號召力的旗幟。故而，土地及其收益分配是決定農民政治態度的關鍵性因素。“普通的中國農民心中只有一個愿望：擁有足夠的財產以養活自己的家人；為此，他們渴望擁有一塊土地以及土地上生產的東西。”③蕭公權：《中國鄉村：19 世紀的帝國控制》，張皓、張升譯，北京：九州出版社，2018年，第616頁。這也就意味著現代國家的建構，首先需重塑農民與土地、農民與國家之間的關系。革命和制度創新的目標追求決定著社會制度變遷的方向，有別于資本主義私有制，“共產主義—社會主義”意識形態是以消滅生產資料私有制為己任。因而，以追求和實現馬克思主義為宗旨的中國共產黨在其成立之時，就必須將“土地公有”作為其追求的目標之一。因為在馬克思、恩格斯及列寧等理論家關于土地問題和小農經濟改造的經典理論中，至少包涵著兩個充滿“現代性”特征的信念：一是土地規模化經營優于小塊土地經營，大生產優于小生產，有助于農業生產率提高；二是公有制優于私有制，土地集中要以公有制為基礎，并以土地公有制代替土地私有制，促使個體勞動轉化為社會勞動。④吳帆、吳毅、楊蓓：《意識形態與發展進路：農業合作化運動再反思》，《天津社會科學》2012年第1期。也就是說，馬克思列寧主義思想和共產黨政綱決定了社會主義的政治特性就是要實行生產資料公有制。這也就意味著，以“共產主義—社會主義”意識形態為指導的中國共產黨在其成立之時，就已選定了其對土地問題的基本理想或主張：在中國實行土地公有制。因此，建立土地公有制不僅成為新中國推動國家政權建設的一種“不二選擇”，而且也是一種居于社會主導地位的意識形態偏好或者說是“國家意志”在經濟領域的最高體現。

國家的意識形態偏好決定了農村土地產權制度創新和變遷必須符合革命的目標或政治理想——建立土地公有制（集體所有制）基礎之上的社會主義制度。正是如此，新民主主義革命時期及新中國成立以后，國家對于農村土地制度的安排都是以此為核心，并以政治運動的形式推動農村土地改革和農業集體化，灌輸國家意志，實行“土地歸公”，建立了統一的領土主權，同時還將農地私權集中于政府之手。其結果使得國家擁有了土地的終極所有權，并通過各級“代理者”直接支配和控制土地，以此建構自己的強大權威。⑤徐勇：《現代國家、鄉土社會與制度建構》，北京：中國物資出版社，2009年，第122頁。這里，值得一提的是，土地公有或農村土地集體所有并非只是一項簡單的制度安排，而是一種制度設計和一系列相關制度安排的總和。這種制度系統是隨著現代國家建構過程中政治運動的深入和意識形態控制的強化而層層深入與完備，其最終在中國社會各個階層中牢固建構起了既符合官僚集團或核心領導者的偏好，同時又為底層民眾所普遍接受的“土地公有”這一制度觀念。事實上，正是這種“共有的信念”在確保農民與國家政治共識形成之同時，其最主要的效能是節約了農地制度變遷的交易成本，進而為政治體系運作和政治秩序維持提供有力支持。

中國的集體所有制在理論上被定性為“在社會主義條件下生產資料歸一部分勞動者所有的公有制”，“是部分勞動群眾結合在一起共同占有生產資料的一種公有制形式”。⑥邵彥敏：《“主體”的虛擬與“權利”的缺失——中國農村集體土地所有權研究》，《吉林大學社會科學學報》2007年第4期。也就是說，土地作為最主要生產資料，社會主義的內在本質已在制度上設定了其改革的目標模式，并對其制度變遷形成路徑約束。這種路徑約束表現在三個方面：一是農村土地制度改革只能是在堅持公有制的框架下進行；二是每一個勞動者都是生產資料所有者，且占有的生產資料是平等的；三是制度創新以不損害國家和集體利益為前提。①劉榮材：《路徑約束與農村土地制度變遷研究》，北京：中央編譯出版社，2012年，第138頁。這也就昭示著新中國在其改革與發展進程中，高層決策者無論何時何地都必須旗幟鮮明地對農村土地集體制度給與充分肯定，并反復強調堅持“農村集體所有制”，尤其是不能動搖對于“土地是公有的”這一基本規定的堅持，并將其上升到中國農村基本經營制度的“靈魂”和“農村最大的制度”的高度來認識，其所表達的深層意涵就是，一旦動搖土地農民集體所有這一制度，社會主義在中國農村就會失去根基，農地改革也必將失魂落魄，甚至會犯下所謂的“顛覆性的錯誤”。

農村土地集體所有制是按照馬克思主義政治經濟學理論設計的制度。鄧小平曾多次指出：“老祖宗不能丟啊！”如果說“老祖宗”就是馬克思列寧主義、毛澤東思想的基本原理，就是對共產主義、社會主義的基本信念的話，那么也就意味著土地所有制的“被鎖定”和對其他制度形式的排斥，已成為制度本身遵循著集體土地所有制的路徑依賴，其內在決定了中國農地制度改革不管是現在，即或是將來，只能是在維系土地公有制或農村集體土地所有制這一根本框架下進行。正如習近平強調的：“堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的‘魂’。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現形式，農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位。堅持農村基本經營制度，就要堅持農村土地集體所有……不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。”②習近平：《在中央農村工作會議上的講話》，《人民日報》2013年12 月24 日。

毋庸置疑，社會主義制度及其題中應有之義——農村土地公有制，不僅以其“公平”理念及其相關的制度安排獲得了合法性，而且它的內涵也已深深地影響著中國農村市場經濟的制度變遷。一個不爭的事實就是，四十多年改革開放實踐中，制度決策者盡管在農村土地制度改革上存在著不少爭論，但所有的爭論幾乎都集中在農村土地經營制度上，而很少是有關于農村土地所有權制度的爭議。所以，有論者說，自中國共產黨自成立之時直到今天，其間土地政策和土地法律幾經修改與完善，但其最初的實行土地公有制理想迄今并沒有改變。③程雪陽：《中國地權制度的反思與改革》，上海：三聯書店，2019年，第37頁。也就是說，社會中絕大多數人對這一制度是肯定的，區別僅僅是在于用什么樣的方式經營土地，而不是要不要堅持這一土地公有制度。因此，改革開放以來，從鄧小平到江澤民、胡錦濤、習近平等黨和國家主要領導人都始終表示，要堅持和完善農村土地集體所有制不動搖。其間雖然“集體”的意涵隨著土地制度調整有所變化，但集體所有的框架從未被突破，這種制度內核一直延續至今。④王敬堯、魏來：《當代中國農地制度的存續與變遷》，《中國社會科學》2016年第2期。其中緣由就在于：剛性的意識形態力量對于人們的行為有著選擇性的限定和牽引。

三、強化農地使用權是新中國農地制度改革的制度取向

中國共產黨接納的是共產主義類型的社會主義理念，“它為民族國家的建構提供了超前的理念資源”⑤劉小楓：《現代性與現代中國》，上海：華東師范大學出版社，2018年，第211頁。。新中國農地制度是國家設計的旨在建立一個“既要符合社會主義公有制的原則，又要符合社會主義建立在落后的農業國基礎上的現實國情”思想邏輯中展開的。國家的所有制偏好對一個社會所有制的選擇進而對制度的選擇具有決定性作用，而且這種選擇還會影響到制度績效。所有制作為生產關系的總和，具體實現即為法律意義上的所有權，它決定著每一個生產者的前途和命運。但是，“在社會經濟生活中，農村土地集體所有制度主要是一種政治上的產權安排，更多的意義在于意識形態而非實際的經濟利益”⑥趙陽：《共有與私用：中國農地產權制度的經濟學分析》，北京：三聯書店，2007年，第67頁。。基于此，效率導向下的農村市場化改革，農地制度選擇與變革基本邏輯只能是在所有制被鎖定的條件下，沿著所有權和使用權分離，進而不斷充實、完善與擴大農民土地使用權權能這一條主線進行，最終定格在土地公有制基礎上的“集體的土地所有權+按人均分的土地使用權”制度結構。對此，有論者直言，“在中國這樣既有數千年小農經濟傳統，又有合作化運動實踐的國度”，暫時“撇開農地所有權討論農地使用制度的產權問題”①張紅宇：《中國農村土地產權政策：持續創新——對農地使用制度改革的創新批判》，《管理世界》1998年第6期。，是農地制度改革的一種“帕累托最優”選擇。事實上，20 世紀80年代以來，國家推動農地制度改革也一直是在強化農民土地使用權這一條路徑上前行，意圖在于通過擴大農地使用權權能，更好地發揮產權的激勵和穩定預期之功能，進而調動土地使用者的積極性，提高土地使用效率。

長期以來，土地所有制和使用關系是中國農地制度改革過程中的兩個核心命題。就此以1978年農村改革開放的時間為節點，中華人民共和國的農地制度改革可粗略劃分為兩個大的時段：改革開放前30年農地制度改革最為根本的一點是廢除土地私有制和排斥其他土地制度形式，確立起公有制下的農村土地集體所有制，并將其進行“體制鎖定”；改革開放后40年則是在集體土地所有制鎖定基礎上，農地制度改革沿著擴大農民土地使用權廣度、增加農民土地收益權、強化產權的保障這一線索演進：“所有權—使用權（承包經營權）”分立的制度安排架構下，農地產權制度創新活動從未間斷，農民土地權利經歷了從無到有、權利期限從短期到長久、產權權能從殘缺到趨于完整的不斷擴展過程，其主要表現在三個方面。②郭忠興、羅志文：《農地產權演進：完整化、完全化與個人化》，《中國人口·資源與環境》2012年第10期。

表現之一，農民個人對土地享有的權利從無到有。改革前人民公社體制下農村土地由集體所有、統一經營，國家通過高度集中統一的計劃來控制和管理土地上的生產經營活動，農民對于土地本身無太多明確權利。而家庭聯產承包責任制的實施，開啟了賦予農民個人一定限度土地權利的先河，確立農戶對特定地塊在承包期內的占有權、使用權和一定的收益權。所有這些不僅是體現了國家制度安排在集體所有制框架下土地權利逐漸向農民轉移的思想，而且這些權利又持續不斷被國家一系列法律所認可，乃至于權利法定化，如《中華人民共和國農村土地承包法》第十四條第二款要求發包方須“尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動”；再如《中華人民共和國物權法》明確規定了不動產登記制度，并將農地承包經營權定義為“用益物權”，也就是農民的財產權，這樣就以法律形式確認和維護農民土地承包經營權，農戶之間固化的利益結構也因受到法律保護而進一步被強化。

表現之二，農民土地承包經營權期限由短到長。家庭聯產承包責任制實施之初，農民承包經營權期限是不確定的。這難以使農民形成穩定的農業經營投資預期。因而，1984年國家首次提出將農民土地承包期延長為15年，繼而在1993年明確15年承包期到期后將農民的土地承包期再延長至30年，2017年中央再次提出第二輪承包到期后再延長30年。對于一個農民而言，經過三輪延長后會形成其對某一塊土地累計長達75年的承包期限。最主要的是，這種承包關系及承包期限是以國家法律的形式加以明確和保護的，如此確保了農民對于其承包經營的土地具有了“準所有權”性質的使用權。從戰略高度角度來看，土地承包關系長期化和穩定化有利于保護農民的農地權利免遭侵害，并利于農民維權。

表現之三，土地承包經營權權能由少到多。從產權權能變化角度看，農地制度改革過程是農民承包經營權權能由少到多增進的過程。占有權能：國家文件及法規反復強調集體經濟組織不得違背農民意愿強制收回和調整農戶承包地。使用權能：1985年后國家逐步從具體的農業生產經營領域退出，在農地使用、農業經營上農民擁有了更充分的自主權利；2002年《中華人民共和農村土地承包法》以法律方式加強了農戶自主生產經營的權利。收益權能：農村稅費改革推行和鄉統籌、村提留取消，實際上就是取消了集體經濟組織收取農民土地承包費權利，農民土地收益權更加完全徹底。處分權能：經歷了從承包初期不準買賣、出租、轉讓和荒廢到允許流轉，又到可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，再到后來增加了股份合作的流轉方式以及到允許土地承包經營權抵押、擔保，使承包戶獲得的處分權更加完整。①葉興慶：《集體所有制下農用地的產權重構》，《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第2期。尤其是2014年后在家庭承包經營制框架下，國家又提出了農地“三權分置”制度改革，對集體成員獲得的承包經營權進行了又一次分割，其在流轉情景下，從土地承包經營權中分離出土地經營權，而且土地經營權作為一種相對獨立的權利被國家法律所認可，旨在加強對新型農業經營主體權利的保護。從總體上看，土地承包經營權權能的加深有利于促進土地資源的優化配置和使用，促使土地從“集體所有，農戶承包經營”向“集體所有，農戶承包，多元主體經營”漸進性演變，形成立體復合的新型農業經營體系，最終有利于提高農民自身的經濟收益。

不管怎么說，農地制度改革總歸是國家與農民、農民和土地之間關系的動態演進。強化土地使用權的實質就是國家向農民還權賦能，即不斷重新界定農地的使用、收益、轉讓等諸項權利。就此，客觀言之，也正是國家經過多年持續性的改革與創新，促使了農地家庭承包經營從生產經營責任制改革向產權制度改革的重大轉變。與此同時，實現了農民土地承包經營權從生產經營自主權向用益物權乃至“準所有權”的重大轉變。至此，農地所有權與承包經營權分離的制度框架基本定型。從某種意義上看，這一“定型”設置了未來中國農地制度進一步改革的方向或路徑：必須考慮現有的約束條件，即在土地集體所有已成為一條“不變”或是“不能”突破的“制度底線”或“制度內核”的提前下，避開集體土地所有權公有或私有的陷阱，以賦予農民長期而有保障的“土地財產權利”為制度目標，沿著“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，保障收益權、尊重處分權”的路徑向縱深發展。

綜上所述，任何一項制度變遷都是在一定的制度環境之下發生的，一定的制度環境和利益主體的目標追求構成了制度變遷的路徑。中國經濟社會運行中，土地制度是影響整個國民經濟運行的重要的、敏感的“神經中樞”。新中國農村土地制度改革至少是在這三種單項制度理念，即制度傳統——均分思想“基因”，制度內核——公有價值觀念，以及制度取向——強化使用權等“子制度”耦合而成的制度系統中，按照國家設定的政治、經濟等目標進行多重演繹。這些已經成為中國土地制度變遷的邏輯起點和制度原型，時至今日這一起點和原型還依然約束并規制著農地制度改革的方向，只是會在不同時段因國家政治偏好及經濟理性差異而“制造”出不同的土地產權制度安排。但無論如何進行，其都是國家意志選擇的結果。中國農地制度改革過去及現在是這樣，未來或許也是如此，只要這一內化的制度系統不變，只要國家在決定農地產權分配中所扮演的“主要力量”這一角色不變。一句話，制度改革是一個無限連貫的過程，一個過程結束意味著另一個過程開始，而且前一過程的結果往往決定了下一過程的開端及其路徑特征，這就是制度發展的路徑依賴。這一點在新中國農地制度改革的過程中表現得尤其鮮明。