美國社區銀行監管機制對促進我國中小銀行發展的啟示

胡天伊

摘要：構建多層次、廣覆蓋、特色化、差異化的銀行體系，滿足不同市場主體的融資需求，尤其是增加中小金融機構數量和業務比重，改進小微企業和“三農”金融服務，是金融供給側結構改革面臨的一個重要任務。但由于我國對中小銀行缺乏引導性的制度與政策安排，致使中小銀行發展追求盲目擴張，銀行業產品同質化現象嚴峻，且在跨區域發展中集聚了大量風險。長期來看，這不利于中小銀行的進一步發展和地方金融系統的安全。本文通過對美國社區銀行監管實踐的分析與研究，從立法層面提出了促進中小銀行發展成為經營穩健的區域性商業銀行并為所屬區域內的中小企業、居民個人提供多樣化金融服務的建議和意見。

關鍵詞：社區銀行? 監管? 再貸款

一、美國社區銀行監管實踐

美國作為世界上最發達的經濟體，其社區銀行在體量與形制上均與我國中小銀行相類似。在對社區銀行監督管理時，美國始終堅持指引與保護并重的方針，在制度層面上積極引導社區銀行向地區化方向發展。

（一）雙重銀行體制與單一銀行制度——限制銀行發展規模

雙重銀行體制和單一銀行制奠定了美國社區銀行的數量基礎。雙重銀行體制是美國權力制衡原則反映在銀行體系中的產物，具體表現為聯邦與州分享發放銀行執照的權力。相對于國民銀行，州政府對于州立銀行的監管較為寬松，且州立銀行的資本金要求相對較低，因而選擇申領州立銀行牌照的銀行較選擇申領國民銀行牌照的銀行而言數量更多，且州立銀行大多是規模相對較小的社區銀行，因而在美國的商業銀行構成中，社區銀行占比較大。單一銀行制，即商業銀行只有一個獨立的銀行機構，不設立分支機構，是為了限制壟斷、保護競爭而形成的限制銀行設立分行和跨州經營的制度。美國銀行的跨州經營限制始于1863年的國民銀行法，該法案規定國民銀行禁止開設分支機構，隨后在1927年的《麥克弗登法》明確規定了國民銀行不允許跨州設立分支機構，聯邦儲備委員會將跨州禁令也應用于州立銀行，因此，美國銀行業都被禁止跨州經營。由于美國長期以來實施限制銀行跨州設立分支機構和自由開設分支機構的單一銀行制，導致美國的大部分銀行都是小規模的單一銀行。

雙重銀行體制和單一銀行制的確立從制度上限制了美國銀行的規模，進而引導美國銀行向社區化方向發展。

（二）差異化監管原則——減輕社區銀行監管負擔與成本

美國監管機構對社區銀行的監管要求不是一成不變的，總體而言其監管政策是動態的，并且不斷簡化，這體現了差異化監管的原則。

例如2013年，美國提高了小銀行資產總額監管門檻，從1.5億美元提高到5億美元，這一調整使得全美銀行控股公司總數85%的銀行不必向美聯儲等監管機構提供報告，進而減輕了監管負擔和成本。2012年，最新調整的《社區再投資法案》（CRA）修訂條款規定，總資產在2.5億美元與10億美元之間的中小銀行只需符合兩套交叉的CRA檢測標準（貸款監測和社區發展監測），這減少了中小社區銀行的經營成本。自2006年以來，監管機構開始傾向于偏重非現場監管，降低現場檢查的頻率，甚至在銀行符合經營良好、資本充足、資產總額達到五億美元這三個條件時，兩次現場檢查之間的間隔時間可達18個月，這大概使得1200多家社區銀行減輕了現場檢查的負擔。

（三）稅賦減免制度——加大對社區銀行的政策支持力度

美國于1977年頒布的《社區再投資法案》（CRA）要求監管當局需定期檢查轄區內金融機構的管理和信貸機制，并定期公布評估結果;該法律還規定在稅收方面，需對社區銀行向中低收入社區的融資情況進行量化考核，并根據考核結果給予該機構一定的稅賦減免。《社區再投資法案》通過制定社區銀行需定期接受評估檢查的機制，并制定有條件的給予社區銀行一定的稅賦減免的政策，對保護社區銀行的生存和發展起到了重要的作用。

（四）風險管理制度——保障中小銀行的安全

美國監管機構向來注重對中小銀行實行嚴格的風險內控監管。第一，監管機構要求資產達5億美元以上的社區銀行都要建立獨立的內部審計委員會。第二，監管機構要求銀行建立高效嚴控的會計制度。第三，監管機構建議銀行實施外部審計以作為對內部審計的有效補充和監督。第四，監管機構要求銀行應對信息管理系統實施全面的內控措施，并對銀行的機具與信息系統安全性進行全面監管。此外，2019年7月22日，美國聯邦銀行監管機構和美國財政部金融犯罪執法網絡發表聯合聲明，強調其以風險為中心的方法，對銀行遵守銀行保密法和反洗錢情況進行審查，旨在提高監管方法的透明度。以風險為中心的方法使聯邦機構能根據每家銀行的獨特風險狀況更好地制定審查計劃和程序。因此美國監管機構采取的是根據每家銀行的實際情況進行差異化風險監管的風險監管策略。社區銀行在市場定位上的規劃和資產投資方面的保守態度也使得其風險處于可控水平：社區銀行以“主體街”（Main Street）作為市場定位，即全面融入社區，這使得社區銀行獲得了大量資金來源穩定、期限長、風險低的核心存款。一般情況下，社區銀行核心存款和資產比值都高于50%，御險能力較高。另外，數據顯示約13%的社區銀行資產投資在房地產抵押擔保的證券化產品上，而其中僅有1%投資在美國“兩房”以外的產品上，這有效緩解了金融危機對社區銀行業務的沖擊。此外，美國健全的社會信用體系也幫助美國社區銀行能夠對客戶的消費信用風險進行客觀評價，社區銀行員工所獲得的有關借款人諸如自身誠信、他人評價等“軟信息”也能夠幫助社區銀行更好地判斷是否能向借款人發放貸款。

二、美國社區銀行監管實踐對促進我國中小銀行發展的啟示

（一）引導中小銀行進一步向服務地方實體經濟方向發展

對城市商業銀行，可在其申請設立城市外分支機構時增設“服務地方實體經濟”這一考量指標，以改善當前城市商業銀行喜好追求經營地域擴大的現狀，促使城商行進一步深入服務地方經濟。

（二）進一步深化差異性監管，強化非現場監管檢查

通過進一步考量中小銀行自身在資產規模、資本管理、風險管理水平等方面與國有銀行和股份制銀行的差異性，對中小銀行與國有銀行、股份制銀行實施差異化監管，同時對資產規模不同的中小銀行實施差異化監管。一是參考美國社區銀行監管體系，以銀行的經營地域范圍與資本金規模作為中小銀行的分類標準，根據每類銀行的自身特點，對其設立、財務會計、監督管理、接管和終止、貸款及其他業務等方面做出相應規定。二是借鑒域外經驗，制定專門適用于中小銀行的差異化監管政策，切實降低中小銀行的監管成本，對經營狀態良好、資本充足且資產總額達到一定要求的中小銀行降低現場檢查頻次，強化非現場監管，從而減輕優質銀行檢查負擔。

（三）實行稅收優惠政策并制定地方“再貸款”政策，支持中小銀行進一步服務地方實體經濟

第一，通過制定稅收優惠等政策，鼓勵中小銀行進一步向服務地方實體經濟方向發展。第二，進一步細化我國現有的存款準備金率差異化制度，進一步優化“三檔兩優”存款準備金政策框架，引導中小銀行回歸基層，服務實體經濟，以存款準備金率差異化政策引導中小銀行進一步向服務地方實體經濟方向發展。第三，參照“支農再貸款”與“支小再貸款”的實施經驗，設立專門支持地方具有發展潛力的民營企業和特色企業的“再貸款”政策，出臺配套政策確保順利實施。從我國目前“支小再貸款”政策的實施情況來看，“支小再貸款”落實難的原因主要在于抵押品種類的限制嚴格及貸款風險補償機制的欠缺。因此建議在制定新的“再貸款”政策時，允許經營狀況良好的中小銀行將其自身的股權進行質押，同時由地方政府建立地方風險基金，擴大抵押品種類，增強貸款風險補償機制。

（四）引導中小銀行優化中小銀行資產結構，利用“軟信息”提升信貸資產質量

首先，加強對中小銀行資產結構的監測，鼓勵中小銀行積極服務地方經濟并從本區域獲得大量資金來源穩定、期限長、風險低的存款。亦應鼓勵中小銀行多投資國債、央票、政策性金融債與高等級公司信用債等較穩健的債券資產。其次，制定政策鼓勵中小銀行深耕所處區域，發揮工作人員的地緣性優勢，全面了解借貸人未見于征信報告的自身誠信、他人評價等“軟信息”。實踐中這類“軟信息”往往更利于銀行作出正確的放貸判斷，也更利于推測借貸人日后的還款行為。

通過考察美國對社區銀行的監管機制，可見引導中小銀行向地區化和特色化方向發展、對中小銀行實行差異化監管以及加強對中小銀行的風險監控這三種方式，都是促進中小銀行發展的有力手段。因此，要促進中小銀行進一步發展，我們除了要引導中小銀行提供差異化個性化的銀行服務外，也要做到差異化監管，并始終穩抓風險防控。

作者單位：中國人民銀行銀川中心支行