關于軍地聯合審計的幾點思考

李長瑞 余東城

當前，國防經濟與國民經濟加速融合，跨軍地的審計越發成為常態。深入探討軍地聯合審計問題，有利于形成軍地審計監督合力，促進國防建設和經濟建設協調發展，更好的發揮審計工作的監督服務作用。

一、軍地聯合審計的重大意義

隨著國家治理體系和治理能力現代化建設的不斷推進，審計在依法治國、依法治軍中發揮的作用越來越明顯，推進軍地聯合審計不僅是適應當今經濟社會發展的大勢所趨，同時也是部隊戰斗力水平提高和審計事業自身發展的現實需要。

（一）是適應經濟建設發展的大勢所趨

我國目前正面臨著經濟發展方式轉變和經濟結構調整的新常態，這必然要統籌經濟建設和國防建設，實現二者建設布局相配套、發展方式相適應。國家審計和軍隊審計共同肩負著維護財經秩序的職責，兩者共同監督、整體聯動，可更好的促進經濟建設和國防建設的持續、協調、高效發展。尤其是軍轉民、民參軍的步伐明顯加快，軍地經濟活動加速融合，加強軍地聯合審計，有利于實現優勢資源互補，倍增審計實力和審計能力；同時，加強軍地審計機構和人員的溝通協調，可共享審計信息和審計成果，更好發揮審計監督合力和避免重復審計，實現審計資源的優化配置。

（二）是保障軍隊戰斗力提高的有力舉措

軍費投入的根本目的是將國家的經濟實力轉化為軍隊戰斗力。重大軍事設施建設、國防科研生產、武器裝備采購、軍隊資產委托管理、重大軍事行動保障等涉及軍民兩個領域，是軍費投入的大頭、戰斗力生成的重頭。一方面，軍費資金配置雖在軍方，但使用大頭卻在地方，錢花的效益如何，是否有利于戰斗力的提高，成為軍隊審計關注的重點。通過軍地聯合審計，有利于發現軍地結合部的審計缺位問題，確保軍費流向哪里，審計監督就跟向哪里，有力地保障軍隊戰斗力的生成和提高。另一方面，由于軍隊審計人員的數量相對不足，經驗相對不夠，整體素質與國家審計人員相比還存在差距。通過軍地聯合審計，集思廣益，通力協作，共同組建能打勝仗的審計隊伍，有助于把深層次的問題挖掘出來，將審計風險降到最低，確保審計服務于戰斗力建設。

（三）是審計事業自身發展的現實需要

當前，審計工作已經進入了改革強審的“快車道”，審計范圍不斷擴大、審計內容不斷深化、審計任務不斷增多，只有深入軍地聯合審計才能更好地實現審計事業的不斷發展。一是實現審計監督全覆蓋的現實需要。從審計實踐來看，很多國防經濟領域涉及軍地兩個體系，但由于各種因素制約，對這些領域的審計監督往往是“鐵路警察、各管一段”，出現了兩頭管但兩頭都管不到位的現象。因此，深化軍地聯合審計，是貫徹落實習主席關于加強審計監督一系列重要指示精神，實現審計監督全覆蓋的現實需要，也是有效解決軍地結合部查不了、查不透、查不動現象的重要途徑。二是推進績效審計的現實需要。隨著審計功能的不斷強化，政府審計和軍隊審計工作都在有傳統審計向績效審計過度，績效審計范圍不斷拓展、內容不斷深化。軍事經濟項目績效審計的順利實施，既需要軍地聯審為其提供證據支持，也需要軍地聯審綜合評價審計項目的績效水平。三是解決當前審計工作供需矛盾的重要途徑。隨著國防經濟環境的不斷變化，軍地審計力量不足與任務繁重的矛盾越來越尖銳，通過軍地聯合審計有利于整合審計資源，避免重復審計，節約成本，更好地發揮審計部門的職能作用。

二、軍地聯合審計的發展的制約因素

當前，軍地聯合審計正在不斷推進，并取得了一定成果，帶來了良好的經濟效益和軍事效益。但由于各方面原因，審計實踐中還存在一些因素制約其向更深層次發展。

一是法律依據不足。國家《審計法》和《軍隊審計條例》授權國家和軍隊在各自體系內展開審計活動，但對許多涉及軍地的經濟活動如何開展聯合審計并未作出相關規定。國家審計法和審計法實施條例都已施行多年，相關規定已滯后于時代發展，亟需修改完善，為軍地聯合審計掃清法律障礙。新的《軍隊審計條例》明確了軍隊審計機關就涉及軍地雙方的經濟活動，可會同國家審計部門開展聯合審計，這為軍地聯合審計提供了重要的法律依據。但由于上述條例的適用范圍僅為軍隊內部，審計機關就對方領域的資金收支情況進行跟蹤調查，缺乏強制性的規定，聯合審計的權威性受到制約。

二是協調機制欠缺。軍委審計署和國家審計署分別是軍隊審計和政府審計的主管機關，在各自系統內部實現了高度的集中統一。由于長期以來軍地審計各自為戰，協調機制缺乏，在責權劃分、資源分配、計劃安排等方面缺乏有效協同，遇到問題通常采取一事一報的方式，協調難度大、時間跨度長、耗費精力多，與軍地聯合審計面臨的形勢任務不相適應。以裝備審計為例，裝備經費大部分都流向了軍工企業，但軍隊審計部門只能對采辦合同、預算執行和經費撥付等情況審計監督，對軍工企業及其合作企業之間是否存在關聯方關系、結算價格是否公允、分包合同是否合規等問題需要聯合地方審計部門，才能獲取充分適當的審計證據，迫切需要建立有效的軍地協調機制，在體系構建、職責權限、工作模式等方面實現協同，提高裝備采辦審計的深度、廣度和力度。

三是內容方法不清。目前，雖然實踐中軍地審計部門在規劃計劃、情報信息、人力和技術層面協調配合不斷加深，但由于軍地雙方在會計標準和審計法律依據不統一，軍地審計部門在計劃安排、組織實施和結果運用上存在不一致，總體上軍地聯合審計的內容是模糊的，方法是不成體系的，這既增加了審計的工作壓力，又降低了審計的效率。軍地聯合審計的項目內容、方法途徑的不明確，導致遇到問題時大多是臨時磋商解決，不利于軍地聯合審計的常態化運行發展。

四是基礎建設不強。軍地聯合審計的基礎建設不強主要體現在標準化、信息化和人才隊伍建設方面。一是當前軍地審計數據的格式、標準不統一，轉換對接不方便，難以實現信息的及時互通和相互印證，制約軍地聯合審計的發展。二是缺乏統一的軍地聯合審計平臺和數據庫，這既為收集充分適當的審計證據增加難度，影響了審計的質量效率，還會出現軍地重復查證、重復建設現象，浪費了有限的審計資源。三是受工作性質和職能任務等限制，軍地審計人員交流較少，尤其軍隊審計人員基礎面較窄，對社會上的技術發展不夠敏感，審計方法手段滯后，制約軍地聯合審計的長遠發展。

三、推進軍地聯合審計的措施建議

（一）完善法律依據

一是要完善國家法律中有關軍地聯合審計活動的規定，主要是在《國防法》《審計法》《軍隊審計條例》等有關法律法規中，對軍地聯合審計的操作方式作出明確規定。二是要建立和完善軍隊內部的各項審計法規，主要是補充完善現行的《軍隊審計條例》有關軍地聯合審計的原則、審計管轄和審計實施等原則性內容。三是要結合有關法規制定頒發軍地聯合審計實施細則，對軍地聯合審計的程序、內容、方法、要求等作出詳細規定。當前，可以由國務院和中央軍委相關部門聯合制定加強軍地聯合審計相關實施辦法，明確審計職責、審計方式、審計內容、法律效力、成果運用等，為開展軍地聯合審計提供基本遵循。

（二）明確協調機制

一是探索成立軍隊審計在國家審計機關的協調聯絡機構，專門負責軍地聯合審計項目的協調，同時建立定期會晤機制，暢通軍地審計領導對話和業務部門密切聯絡渠道，實現審計信息和審計成果共享；二是劃分軍地聯合審計的主導權限。軍委審計署和國家審計署不存在領導與被領導的關系，要根據審計項目和內容的不同，做好分工與配合。如，由軍內的單位和部門控制著相關國防經濟活動的所需資源，聯合審計時應由軍隊審計部門為主導進行審計；由軍外的科研院所、軍工企業、社會化保障單位使用和管理相關資源，則應由國家審計部門主導進行審計。三是強化軍地聯合審計方法途徑。構建信息共享機制，通過出臺法規和簽署協議，定期主動向對方通報相關信息；完善線索移送機制，將審計中發現的屬于對方管轄的問題線索，及時移送對方，節約審計資源，提高審計效率。

（三）規范內容方法

一是計劃安排上統籌協商。軍隊審計部門要摸清審計對象底數，建立審計對象數據庫，與國家審計部門協商，確定哪些項目列入年度軍地聯合審計工作計劃，針對影響國防經濟全局的重點項目，應優先安排聯合審計。二是審計實施上多方聯合。針對于軍地雙方利益有關的事項，由軍地審計部門共同派員組成審計組，調用軍地整體審計資源，將審計任務分解為具體事項，由軍地審計人員分別負責；針對于一般事項，合理劃分審計內容，在做好保密的基礎上，依托國家和社會審計力量進行聯合審計。三是在審計結果上加強轉化運用。軍地審計部門應密切配合，深入剖析存在的問題原因，提出切實可行的意見建議，及時跟蹤整改落實情況，充分發揮審計的監督服務作用。

（四）加強基礎建設

一是推進軍地信息互聯。針對軍地審計數據信息統計口徑、格式標準、管理方式等方面不統一的問題，短期內可通過研究軍地審計的異同點，不斷完善轉換接口，最終建立軍地相互兼容、互為補充的技術標準體系。此外，軍隊審計機構應積極與國家審計署聯網的審計系統對接，以便對流向社會的軍費進行跟蹤審計。二是強化軍地技術合作。地方審計近年來積極推進“金審工程”建設，技術成果豐碩，軍隊須利用“后發優勢”，加快“軍審”工程的開發運用，早日建成統一的審計數據庫，實現在線審計和實施監控。特別是面對將來審計數據量的急劇增長，軍地聯合審計要強化大數據思維，構建大數據工作模式，提高大數據審計能力擴大審計監督的實效性和穿透力。三是加強軍地人才資源整合。軍地審計通用性強，應重點培養軍地兩用的專業人才，可通過崗位鍛煉、研討交流、參觀見學等方式，學習新型審計方法，借鑒成熟的審計組織模式；遇有重大技術進步、新技術推廣、學術研討等活動，互派人員參加，為軍地聯合審計奠定人才基礎。

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（作者單位：國防大學）