特色小鎮建設中失地農民問題的應對之道
——鄉村振興戰略背景

郭 艷

（河北工程大學 文法學院，河北 邯鄲 056038）

黨的十九大報告中明確要求鄉村振興戰略實施中要堅持農業農村優先發展的方針，通過進一步挖掘、釋放鄉村經濟的潛力與活力，逐步建立起產業興旺、生態宜居、鄉風文明、生活富裕的新農村。在鄉村振興戰略的引導之下，圍繞突出地方優勢、生態特性以及文化特色等主題進行開發，特色小鎮逐步演變成為一種具有借鑒、推廣價值的新型運作模式。以特色小鎮建設推進鄉村振興的思路，由于集聚了房產居住營銷屬性、文化產業開發、特色旅游產品規劃及其他一系列現代服務功能，成為承載鄉村振興戰略實施的重要方向[1]。2014年3月，國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014－2020）》，規劃中明確提出要求根據當地城鎮特有的地域風貌、文化脈絡等，培育集聚文化旅游、商貿中心等特色鎮[2]；2016年3月，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》對特色鎮提出進一步要求，要求特色鎮規劃要特色鮮明，與當地城鎮化發展相融合；2016年10月，國家發改委發布《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，對特色小鎮的發展路徑和規劃措施提出詳細詮釋，要求特色小鎮建設與經濟轉型和產業升級相匹配；住建部分別于2016年和2017年印發第一批和第二批中國特色小鎮名單的通知，公布第一批127個和第二批276個國家級特色小鎮名單；2018年8月，發改委下發《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，通知中明確指出特色城鎮建設是促進我國城鎮化進程，加快城鄉一體化改革的重要舉措，是鄉村振興戰略實施的重要抓手，需要借助特色小鎮建設，構建城鄉經濟高質量發展重要平臺。特色小鎮在政策驅動下，逐漸在全國呈現蓬勃發展的態勢。但隨著特色小鎮在農村的規模化發展，必然涉及大面積原本農用的土地被征用去建造工業產業園或者文化產業園等其他非農業生產活動，這些原本以農業耕作為生的農民失去賴以生存的土地，失地農民也就成為城鎮化建設中的特殊群體。而特色小鎮在全國各地的興起隨之也產生了數量龐大的失地農民群體。在當前征地補償制度、安置政策以及社會保障機制仍有待完善的背景下，不少失去土地的農民，因為缺乏更為多樣化且有效的謀生途徑，同時也要重新適應全新的生存、發展環境，所以，也容易催生出鄉村閑置勞動力短期驟增、失地農民生活成本增加、生存焦慮情緒蔓延等一系列問題，使農村面臨諸多不穩定、不確定的風險因素，當然也會在很大程度上影響特色小鎮發展模式的高效運作。[3]因此，妥善解決失地農民的生活、發展問題，無疑已經成為制約特色小鎮運作模式有序推進、鄉村振興戰略充分落實的關鍵因素。

一、特色小鎮建設是推進鄉村振興戰略的合適切入點

（一）可以聯動開發城市、鄉村資源，推動城鄉融合發展

特色小鎮作為我國新型城鎮化建設的創新載體，目的是要加快推進鄉村振興戰略，加快城鄉一體化進程。通過特色小鎮建設，可推動城市和鄉村資源雙向流動，推動農村農業產業結構優化，帶動農村經濟發展。其一，特色小鎮與其他城鎮建設戰略不同，它立足農村固有的土地、文化、自然資源，輸入城市的人力、物力、財力，融合兩者的優勢資源，將特色小鎮發展作為連接城市和鄉村的紐帶，形成城市與鄉村之間的亞核心經濟發展帶，對城市核心區形成補充，同時又和傳統的美麗鄉村建設區別，形成獨具特色的空間優勢[4]；其二，特色小鎮以農村自然環境為建設基體、強調突出城市文明的便利性，既是聯結城市、鄉村的關鍵紐帶，又是同時撬動城鄉經濟協同發展內生力的支點。一方面，特色小鎮的建設需要對鄉村土地、水源、林木等自然資源進行集中利用與深度開發，構建起支撐小鎮群落的各類基礎設施；另一方面，特色小鎮因為要力求彰顯城市在交通、生活、商業活動上的便捷性與高效性，所以會有效吸引來自城市的資金、技術、人才、服務等各類資源完成集聚，逐步打造出具有耦合性的資本鏈、人才鏈以及產業鏈的生態圈，由此去形成多層次、立體化、聯動式的發展模式。[5]這就使鄉村、城市的資源與各自優勢都能得到充分開發與發揮，催生出強勁的合力，驅動城鄉融合發展進程的長效推進。

（二）能夠打造特色小鎮經濟生態，興盛鄉村傳統文化

保護自然環境的完整性、營造優美宜居的生活氛圍、釋放鮮活的人文氣息，促成資本、人才、技術、服務等資源在鄉村的高度集聚，是發展特色小鎮經濟的基礎所在。一方面，通過借助利好政策、機遇，特色小鎮的建設，能夠充分打通各類生產要素在城鄉之間流通的傳輸通道，強化產業聚合、產城融合的對接度，精準定位新型城鎮化、城鄉協同發展的發展功能，打破原有的城鄉二元結構，使地域化、特色化、差異化成為區域發展的全新側重點，由此去形成以小鎮為核心、城鄉兩地聯動發展為依托的開放型經濟生態。另一方面，特色小鎮作為鄉村民俗文化的重要傳播載體，在建設之初多以當地的風俗人情、美食特產、工藝文化等作為規劃依據，打造頗具地方特色的休閑文化旅游景點，在實現當地文化傳播的同時，為當地失地農民就業和增收帶來一定保障。當前，大部分特色小鎮設計的鄉村民俗文化街的定位立足于當地的地域文化、市場需求情況來定位，并與城市商貿市場重點突出餐飲購物功能相區別，更為突出鄉村風格的休閑、旅游和鄉土文化體驗，構建了鄉村振興戰略中一、二、三產業融合的鄉村經濟和工業體系的繁榮。隨著特色小鎮所釋放的巨大的經濟活力與發展紅利，充分改善鄉村本地民眾的生活、生產條件，崇禮、明德、睦鄰、勤儉的傳統優秀文化也能得到傳承與發揚，進一步強化農村社會的發展凝聚力、向心力，使鄉村社會更為富裕、文明、和諧。

（三）帶動、加快本地農民就業，助力精準脫貧攻堅

特色小鎮以本地特色產業為經濟基礎、將集中優先發展旅游產業作為側重點，逐步構建起了以泛旅游產業為核心的多類型產業集群，由此也建立了生產、生活統籌互動的新型城鎮化架構。而建筑群、綠地、公共園地等，又構成了特色小鎮建設的物質主體，這無疑需要大量、持續的勞力來完成。同時，為了維持小鎮正常、有序的運作，也要雇傭諸如巡視、保潔、管理等人員。因此，特色小鎮的規模化發展，充分吸納、消化了本地勞動力，為農村民眾提供了更為豐富、多樣的就業崗位與創業機會。[6]這就有效增加了鄉村民眾的謀生渠道，這就有助于減少農村的貧困人口，加快實現鄉村社會的共同富裕，形成更為協調、穩定的發展環境。同時，特色小鎮作為產業、旅游、文化、社區等多功能的綜合產物，特色小鎮的規劃建設需要大量具有新時代視野的人才，從而形成超強的人才集聚優勢。除消納當地勞動力密集型人才外，還能以特色產業發展為核心，帶動高素質人才要素的虹吸增長，吸引更多的高知人才參與到區域經濟的發展建設中，帶動特色小鎮特色產業的壯大發展，促進產業轉型升級、推進新型城鎮化，并通過集聚的高端創新人才推動區域經濟的發展，更大程度提升本地區的公共服務水平，為精準脫貧提供就業和人才支撐[7]。

二、失地農民問題是特色小鎮建設繞不開的問題

（一）特色小鎮建設需要征用大量土地，農民失地直接關乎其基本生存

幾千年以來中國一直是一個傳統的農業國家，自給自足的小農經濟對農民的思想和生活的方方面面的影響深入骨髓。大部分農民依附土地生長，對土地有著濃厚的情結。長期的依附，使得農民階層與泥土成為不可分割的整體，土地是農民賴以生存的命根所在。隨著特色小鎮建設規模的持續擴大，更多的鄉村地塊被納入征用范圍之內。盡管土地被征用的農民也獲得了相應的補償款、安置費，然而長期以來形成的依靠種植維持生存的固化觀念，已經讓農民對土地產生了依賴意識與思維慣性。耕地、宅基地等土地用于建設特色小鎮，無疑壓縮了種植業的生存空間，也改變了農民原有的生活方式，使大量失去土地的農民必須面臨、適應全新的生存環境，失地給農民的基本生存帶來極大的難題。而當前相對單一的土地賠償、遷居安置政策，只是通過一次性支付相應的費用，去確保這一群體能夠滿足基本的生活開支。[8]雖然保證了拆遷工期、項目的推進進度，卻忽略了失地農民對于土地所懷有的依戀情懷與依賴心理，割裂了特色小鎮建設與鄉村文明傳承之間的聯結關系，從遠期發展來看，無疑會產生相應的社會問題。一方面，進入城市打工的農民工受教育水平和年齡限制，就業面相對較為狹窄，諸如建筑工地工人、保姆、餐廳服務員等，工資收入低且不穩定，給社會穩定性帶來不確定因素；另一方面，進入城市生活的失地農民受自身職業水平和文化素質等因素限制，對城市職工工會或者救助部門不甚了解，更缺乏利益保障的代表或利益訴求渠道，融入城市困難和農民原有的關系網絡的斷裂，更易誘發和放大對征地補償不滿、社會滿意度不高、就業難等一系列矛盾。

（二）特色小鎮改變了鄉村原有的生產格局，失地農民需適應新的發展環境

隨著城鎮化建設進程的加快，農村社會之前相對固定、純粹的農耕生產形態，已經開始被機械化、集約化、現代化的種植技術與管理方式所取代。而特色小鎮的興起，又進一步導入了更為智能、便捷、多樣化的生產經營理念與模式，使失去土地的農民，開始必須面臨職業、社會身份、生活方式、生存環境的全方位轉變。首先，失地農民融入城市更為困難。長期以來基于農耕生產和村落生活而形成的價值判斷標準，使失地農民對城市形態的外部環境存在著不適感，失地農民思想意識城市化的轉變是個循序漸進的過程，社會保障、就業政策等的區別對待也成為其融入城市的阻礙；其次，失地農民的社會保障更易被忽視。現有社會保障制度使得土地交易中忽略農民的社會保障問題，導致農民的身份轉變了，但部分失地農民轉化成為城市居民的弱勢群體；另外，失地農民就業狀況堪憂。隨著市場經濟建設發展變化，企業用工更為市場化，政府無法采取就業安置方式將失地農民“塞進去”的方式，失地農民失業后的安置問題愈加嚴峻。大部分失地農民，尤其是年齡略大的農民，受教育水平和技能水平偏低，在勞動力市場競爭者沒有任何優勢，成為影響社會穩定和經濟發展的重要社會問題[9]。在特色小鎮不斷擴大自身規模的背景下，失地農民無疑不能再依賴土地從事種植業維持日常生活，而是必須轉向第二、第三產業，原有的“農民”標簽，也有可能要被更改為“城市居民”，脫離長期以來單一、樸素的鄉村文明，融入生活節奏更快、價值觀念更為多元化的城市文明之中。這種從物質到精神的全面巨變，無疑讓失地農民的生存環境更為復雜多樣。[10]

（三）特色小鎮發展模式的長效運營有賴于失地農民的支持與參與

融合鄉村農業文化、城市工業文明，是構建特色小鎮主體框架的基本立足點，也是推動這一新型城鎮化發展模式高效運轉的重中之重。而根植于鄉村土地這一物質基體、塑造城鄉雙元文明內核，也成了特色小鎮得以彰顯自身商品化特征、科技屬性、人文內涵的前提之一。其一，特色小鎮建設首先必須有一定的人口基礎。人作為城鎮發展的有源之水，只有具備一定數量的人口，才能進一步推動城鎮的經濟發展。而失地農民正是特色小鎮的人口基礎，大部分失地農民也在特色小鎮發展中進行人口吸納，并在其基礎上融入城鎮基本功。且失地農民就地吸納與引才入駐來說，難度和風險更低。因此，失地農民構成特色小鎮發生在的人口基礎；其二，在特色小鎮的開發、運作以及管理的過程之中，失去土地的農民群體，大部分都被吸納其中，從事以體力為主的各類工作也構成了維持這一新型城鎮化運作模式的基礎力量；其三，特色小鎮開發勢必帶來更多的商機和就業機會，為失地農民提供再就業或者創業平臺。大部分特色小鎮規劃建設往往與商業街區開發、旅游資源開發、農產品全產業鏈開發等相融合，在提升當地對外招商引資吸引力和承載力的同時，更能帶動更多人才和農民返鄉就業，幫助農民創業就業，帶動地區經濟發展。[11]得到失地農民的認可、接納以及支持，促使這一群體主動參與到特色小鎮的建設、發展之中，才能使這一具有創新力、前瞻性的發展模式，贏得更為廣泛的社會響應與認同，并得以持續優化、升級，驅動城鄉兩地的協同、共贏發展。

三、鄉村振興戰略背景下特色小鎮建設中失地農民問題的應對難題

（一）安置、補償政策仍需完善，失地農民面臨較大的生活壓力

如何妥善、有效地解決失地農民的基本生活問題，是影響特色小鎮正常、有序建設的基本因素之一。在針對失地農民的安置、補償上，目前的政策和制度，仍存在賠償力度不足、安置標準不統一、管理透明度偏低等問題，難以為失地農民提供充分的保障。一是征地補償標準有待進一步完善。當前我國征地標準主要參考《土地管理法》，征地補償費用主要從土地補償費、安補費及附著物和青苗補償費等方面考慮，且根據當地定額標準來進行產值倍數界定。但是基于“產值倍數”的補償方式很難對產值和倍數進行界定，很多省市補償的高限額也難以維持原有的生活水平；二是補償安置方式不全面。目前主流的“一次性貨幣補償”模式雖然可操作性更強，且政府承擔的責任也更輕，且更為便宜的解決征地補償問題。但隨著經濟快速發展和人民消費水平的逐漸提高，這種方式的弊端愈加明顯，難以維持維持失地農民的可持續生計。且大部分農民的理財意識淡薄，缺乏投資管理龐大資金的能力，意識不到長遠的生活問題；三是補償安置不到位。土地承擔著生產資料和生活保障雙重責任，而大部分政府只提供資金保障，失地農民的征地補償款和社會保障難以到位，具體表現為不能及時足額發放征地補償款，養老、醫療、就業等一系列的社會保障難以到位。[12]另外，縮短工期、加快項目推進速度的考量，不少地方在尚未完成相應的安置房的足量配備的前提下，即對劃定區域內的土地、房屋進行征用與拆遷，普遍只是通過支付賠償款，督促農民盡快離地搬遷。至于失地農民能否及時入住安置房，或已經有其他的合適的住所，則并未得到當地相關主管部門的足夠重視。而隨著補償款的日漸消耗，暫時待業的失地農民又面臨著收入來源減少、各項生活開支不斷增加的困境，生活壓力也因此進一步加重。

（二）失地農民缺乏多樣化的就業途徑，閑置勞動力大量增多

閑置勞動力短期內驟增，是在特色小鎮建設中出現的人口流動層面上的突出問題。隨著大量土地、房屋被征用與拆除，不少原本依靠種植業生活的農村民眾，開始失去唯一的謀生渠道。首先，當前失地農民年齡限制了就業渠道的多樣性。目前社會上大部分企業尤其是勞動密集型企業招聘時明確要求就職人員年齡45周歲及以下，而失地農民45歲年齡以上占比較高。這些中的大部分員工難以滿足企業就職要求。年齡限制了很大一部分失地農民入城就職。且大部分趨近中老年的失地農民普遍缺乏除農業生產之外的其他生存技能，同時，外出務工的意愿也不高，因此只能賦閑在家；其次，失地農民的身份限制了就業崗位的多樣性。很多失地農民由于農民身份，且本身受教育程度和技能水平較低，進入城市就業時往往容易被用人單位區別對待，很多人只能選擇保潔、保安、建筑工地、餐飲服務員等臟苦累的工作，工作環境較差，而很多中老年失地農民受身體素質差影響，很難勝任這類型工作，只能賦閑在家；最后，失地農民的戶籍問題限制了就業方向的多樣性。部分失地農民雖然失去農民身份，但戶口尚未轉為城鎮居民，農村戶口導致其難以享受與城鎮居民相同的工作崗位、工作技能或勞動管理培訓或服務，且更加難以享受到與城鎮居民相同的社保保障體系，導致失地農民雖然在城市生活但難以享受城市的醫療、教育、社保等福利[13]。另外，還有部分農村失地青壯年勞力，雖然得到政策的安置、獲得了就地的工作崗位，不過考慮到薪資偏低，也大都選擇了辭職、閑居鄉里。此外，大量老人、婦女、病患、殘疾人等弱勢群體的存在，也因為失去土地、不再參與生產，而轉變成了純粹的消費者。大量閑置勞力、閑散人員的出現與持續增加，無疑讓特色小鎮的有序建設、正常運轉，面臨更為多樣、復雜的風險。

（三）職業、身份、環境轉變，失地農民發展訴求與現實產生沖突

特色小鎮的規模化發展所引發的鄉村劇變，不僅直接改變了農村社會的土地形態與布局，而且也對鄉村民眾的固有職業、社會身份、生存環境、生活方式乃至價值觀念，產生了全面而深刻的影響。特色小鎮建設中所利用的土地是農民祖祖輩輩賴以生存的生產資料，土地征用不僅改變了農民的生產資料也改變了他們世代耕作的生產方式。一是轉化農民為城市居民。而農民向城市戶口的轉變不僅帶來了身份的轉化，更給他們的職業帶來轉變。失地農民需要從第二產業和第三產業中尋找生活方式。大量原本以農業種植為生的農村民眾，開始離開耕地、從事其他行業，大部分成了社會底層的體力工作者。目前的土地征收政策大部分只是對農民一次性補償和安置，對于這些人在今后生活中遇到的困境并為考慮在內，也導致部分就業難或者安置不滿等人員成為未來城市發展的不穩定因素。同時，隨著失地農民被納入城鎮化進程之中、開始以商品樓房作為住所，“農民”這一社會身份標簽也不再完全適用于這一群體，原本相對樸素、單一的鄉土人格與生活觀念，也必須要經受多元的城市文明的洗禮。如何科學、有效地引導失地農民應對更為復雜的倫理沖突、生存考驗，熟悉有別于鄉村社會的規則、制度，使其真正適應、融入全新的發展環境，也成了特色小鎮建設、發展中必須重視與解決的重大問題。

（四）社會保障機制有待優化，失地農民生存焦慮情緒較為普遍

城鄉二元結構體制的長期存在，限制了資源在城鄉間的均衡分配，也讓社會保障制度難以實現對城鄉居民的同等覆蓋。在參與特色小鎮建設、城鎮化發展的過程中，失地農民逐步由“村民”轉變為了“市民”。第一，失地農民與城市居民在社會保障享受是否公平帶來的焦慮。在社會保障待遇標準上，失地農民與城鎮居民，仍有突出的差異。尤其是在醫療、養老、子女教育、保險等各個環節，作為由村民過渡為市民的失地農民，很難在短期內享受到與城市居民同等的社會保障待遇。當補償款被消耗殆盡，又遭遇疾病、意外，原本收入來源單一的失地農民，無疑會產生更為嚴重的生存焦慮、甚至會由于難以承受巨大的經濟與心理壓力，逐步喪失對生活和發展的信心。這就容易令這一群體可能會轉為弱勢群體，滋生出更多矛盾、問題，最終也會大大加重地方政府的負擔。[14]第二，社會保障失衡下文化和心理價值觀不同帶來的焦慮。失地農民作為社會保障體系中的弱勢群體，對于征地拆遷中存在的失范現象，失地農民利益受損之余，必然尋求權利的救濟。然而，各種渠道幾乎都將其拒之門外，使得這個弱勢群體利益表達受阻、利益追求受挫，進而產生“叫天天不應、叫地地不靈”的無助心態。這種心理困境，最終衍生成為一種消極的生活態度，這就是為什么很多失地農民在搬入城市后仍需不斷上訪追討補償款的主觀原因所在。另外，征地帶給失地農民的“社會”形態的強行變更，似的其在違背自然發展規律的情況下被推入“生人社會”，然而，其一貫的生活方式將使其難以融入城市生活的快節奏之中，即使勉強擠入，也會由于社會交往的中斷隔離，使其難以構建新的社會關系網絡，進而導致焦慮的產生。

四、鄉村振興戰略背景下特色小鎮建設中失地農民問題的應對之道

（一）圍繞安居逐步完善相關政策，改善失地農民的生活條件、環境

第一，完善土地征用制度。首先，提高征地程序和征地模式的科學性和公平性，確保土地使用權移交的公開透明。農民對土地的使用權、經營權、抵押權等時其在征地過程中獲得住房或資金補償的重要依據。但當前存在很多征地補償款難以到位，農民生活難以保障等問題，需要進一步建立補償款專款專用制度和征地補償沖裁體制，讓農民的權益維護有途徑可循。其次，提高對失地農民補償的數額，健全分配機制。土地作為生產資源和生活資源的雙重屬性，失地農民補償標準確定不僅要考慮用地價值，還需要綜合考慮征地所在區域、征地后的用途及增值空間、當地生活水平等多方面因素來制定。進一步提高農民征地補償安置的標準，并將征地補償與當前房地產市場、特色小鎮開發發展潛力評估等因素全面掛鉤，實現征地補償價格由市場定價，確保征地補償標準的公平公正性。

第二，嚴格執政執法，妥善安置失地農民的住房、工作和生活問題。首先，應當在鄉村振興戰略的引導之下，充分發揮地方政府的統籌、管理的職能，遵循“先立再破”“先建后遷”的發展原則，嚴格依照相關政策、制度的標準，在推進特色小鎮建設的同時，按時、按質建設安置房，安排失地農民有序入住，及時解決這一群體最基本的居住問題。其次，在此基礎之上，要科學處理地方政府、鄉村集體、村民以及開發商之間的利益關系，審評原有的土地征用、房屋拆遷的補償標準，適度提高對失地農民的賠償額度；最后，要嚴厲打擊各類以公共利益為名低價征地、又按照市場價格出售的非法交易行為，以公開、透明的招標方式促進土地流轉；再次，要逐步完善現有的貨幣補償、劃地安置、就業培訓以及社會保障等各項管理機制，改善失地農民的生活、就業的條件，切實保護其合法權益與切身利益。[15]

（二）推廣再就業的專項培訓、扶持模式，引導失地農民本地就業

參照鄉村振興戰略的中心要求，根據特色小鎮建設需要、失地農民的實際需求，一需要加快建立面向失地農民的再就業培訓規章制度。首先，轉變失地農民第一產業為升級的傳統思想，幫助失地農民構建積極的城市就業理念。增強農民對城鎮化的認知，讓失地農民從原始的農業生產觀念中轉變過來，并認識到城鎮化就業對提升生活質量的重要性；其次，逐步開展以實用技術、職業證書、社區服務以及家政服務等為主的職業技能培訓與認證評估，充分提升失地農民的科學文化素養與謀生、生存能力；再次，拓寬失地農民就業門路。包括依托特色小鎮大力發展第三產業，依靠第三產業吸納就業。

二需要盡快完善現有的失地農民創業扶持政策。積極鼓勵失地農民結合特色小鎮發展規劃，自主創業，政府通過給予這些創業農民一定的貸款和稅收優惠扶植等相關政策，提高農民創業積極性。首先，為失地農民創業團體提供針對性的專業知識培訓。培訓內容要根據培訓主體的年齡差異和受教育水平，針對性開展創業培訓，比如失地群體中年紀輕的人員受教育水平一般較高，可以對這些人提供諸如焊工、電工等專業性技能培訓；而年齡較大文化水平相對較低的農民，則可以選取其相對擅長的種植、手工、養殖技術等專業的培訓，滿足失地農民主體創業發展需求；其次，建立專項化的稅收減免、綠色審核通道等機制，大力支持、引導具有個體經營能力的失地農民在城鎮就業與創業。另外，還可以設立失地農民創業失敗風險保障金。通過聯合政府、保險機構以創業者本人三者聯合設立風險基金，為其創業失敗提供風險保障，從而更好地鼓勵其創業的熱情。

三要吸納失地農民當地再就業。首先，指導征用地單位、相關企業盡可能就地吸收失地農民在本地就業，遵照相應的政策、制度的要求，給予其與城鎮居民同等的優惠待遇；其次，及時建立以失地農民為管理對象的小鎮中心社區，構建一對一、多對一的幫扶制度，安排專人引導失地農民適應、融入城市生活；再次，依靠特色小鎮建設，大力發展旅游等第三產業，通過對失地農民的培訓，吸納其為特色小鎮所需要的服務人員或者商鋪工作者或經營者，解決其就業問題；再次，依靠特色小鎮發展規劃，實現農村積極經濟發展，鼓勵失地農民由個體經營轉向股份合作經營，通過對村集體的資產資源進行充足，并推選帶頭人，實現團隊創業，并成立企業或者合作組織，讓失地農民自己當股東，解決失地農民就業同時，幫助其更好地創業。

（三）細化基層社區服務制度，加強對失地農民的心理健康疏導

科學處理特色小鎮化建設中鄉土文明與城市文明的對接、融合，是推動鄉村振興戰略穩步實施的重要切入點。一方面，鄉土文明是農民失地之前賴以生存的價值觀，不僅蘊含著農村像素文化內涵，更與社會主義核心價值觀息息相通，更是鄉村振興戰略推進中的堅定文化支撐。因此，在對失地農民城鎮化轉變過程中，要在充分尊重、保護鄉土文化的基礎上，以社會主義核心價值觀為引領，強化群眾思想道德建設，逐步加快城市社區文化在失地農民居住區的導入，以傳承鄉村傳統優秀文化、提升居民生活水平為突破口，采取當前符合農民特點的有效方式，進一步建立、完善各類社會組織與社區團體，為失地農民營造和諧、法治、公正的生活與發展環境。另一方面，要加快建立服務型小鎮社區，充分吸納鄉土文化中的道德意識、正向的價值觀，引導失地農民逐步適應生活節奏更快、價值取向更加多元的城鎮生活，理性看待自身從“農民”到“市民”的身份轉變。首先，提升失地農民素質，幫助其接納吸收城市文化。加強對失地農民群體進行城市文化、禮儀、規章制度、社區文化、生活方式等方面的宣傳和培訓工作，幫助失地農民更快的接受城市文化和生活，改變原有的生活陋習和村戶理念，更好地融入城市；其次，接納失地農民的社區居委會應該成立專門的服務小組，利用社區資源，為這些失地群體提供指導服務，并組織一系列社區文化建設，完善文化功能，增加城市社區的吸引力。比如，社區居委會針對性地開展符合農村本性的社區文化活動，豐富失地農民日常生活，循序漸進地將城市社區意識灌輸到農民生活，從而更好地提升失地群體對社區生活的好感，進而產生歸屬感。固有的生活理念和文明準則轉變并非一蹴而就，但幫助其以樂觀積極地態度投入學習，能更快的推動失地群體融入城市生活，更順利地幫助其實現從“農民”到“市民”的轉換。

（四）對接城鎮社會保障機制，落實對失地農民子女的義務教育

建立、健全以失地農民為主體對象的專項化社會保障體系，能夠為特色小鎮的有序建設、鄉村振興戰略的全面落實夯實牢固的基礎。

一要逐步將失地農民納入城鎮社會保障體系之中，循序漸進地推動這一群體與城鎮居民在社會保障制度上的同等對接，為失地農民提供養老、醫療、失業保險等全方位的保障。首先，要完善以養老保險和醫療保險為重點的社會保障制度。政府部門要全力保障失地農民在城鎮化后的養老保險制度的出臺，轉變傳統的貨幣一次性安置方式，考慮失地農民未來的養老難題，并通過鼓勵失地農民加入城鎮軍民養老系統等方式，將失地農民盡可能實現與城市居民同等待遇。基本養老保險金可由政府、村集體和個人共同承擔或共同籌資，解決農民失地后的養老難題；醫療保障制度方面，則是要在農村醫療保障基礎上，引入社會資本和慈善機構，實現失地農民醫療救助基金的補充和強化；其次，進一步完善失地農民城市化以后尤其是生活困難群眾的最低生活保障制度。妥善安置農民進城的生活、醫療和養老保障難題，避免對城市穩定產生威脅。

二要建立失地農民子女平等享受教育資源的社會保障機制。首先，盡快建立失地農民子女教育檔案。通過建立失地農民子女教育檔案，方便地方政府更好地了解轄區內失地農民就讀情況，進而針對性地提供教育保障，確保失地農民子女學業的順利進行；其次，加快對轄區內接受失地子女的學校辦學條件的完善工作。并從學校硬件、師資隊伍建設等提升教學質量，保障教育公平性，促進城鄉教育一體化發展；再次，盡可能將失地農民子女納入兩免一補的教育資助范圍，為失地農民子女教育提供教育經費保障，并由財政負責這部分費用支出。通過一系列規范化、專業化管理，以預留土地調節金、財政預算、設立專項資金等方式，增加社會保障資金的籌集量，合理利用商業保險去提高失地農民的保障水平。落實對于失地農民子女的義務教育，給予這一群體的子女在義務教育階段、與城鎮居民子女同等的權利與待遇，號召多方社會力量參與資助貧困、失業的失地農民子女群體。