海外軍事基地的民事管轄權問題簡析

李伯軍

（廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541004）

實際上，長期以來，無論是在理論界，還是從國家實踐來看，一國在海外的駐軍或軍事基地的法律地位以及有關民事管轄權等問題在國際法上基本上沒有做出過明確的規定。有觀點指出，直到第二次世界大戰，有關來訪武裝部隊的法律也沒有吸引任何法學家們的實質性興趣。G.P.Barton博士于1949年到1954年在英國國際法年刊上發表了一系列的學術文章對這個問題進行了詳細的闡釋，才彌補了這個方面的空白。①Cedric Ryngaert，Jurisdiction in International Law，Second Edition OUP Oxford，2015；Arthur Lenhoff，“International Law and Rules on International Jurisdiction”，Cornell Law Review，Volume 50，Issue 1，Fall，1964.而在有關國家實踐中，基本上都是通過訂立雙邊軍事協定來予以規定。對此，英國國際法學者J.G.Starke教授指出，外國駐軍在地主國（東道國）所能享受的豁免權，須視軍隊派遣國和地主國之間的協議而定。在沒有協議的情況下，地主國（東道國）允許派遣國軍隊駐守國境的事實，在國際法上，具有默示放棄相當程度管轄權的效果。②Voir Décrets de Nationalité Promulgués en Tunisie et Moroc，7 Févrie 1923，PCIJ，Recueil des Avis Consultatifs，Série B，n.4，1923，pp.23-24，availabe at http：／／www.icj-cij.org／icjwww／idecisions.htm，las visit：17／12／2014.還可參見 Wolfgang G.Friedmann，Oliver J.Lissitzyn，Richard Crawford Pugh，Cases and Materials on International Law，St Paul，Minn.West publishing Co.，1969.

一、涉外民事管轄權沖突的產生

冷戰結束以來，基于一國內部騷亂、恐怖襲擊、海盜肆虐、自然災害等非傳統安全威脅的日益增加，為了維護世界和平與安全的需要，一國軍隊在海外建立軍事基地的需求在逐步增長。在這種情況下，各國法律以及有關國際法對海外軍事基地的不同規定將會導致有關法律沖突的發生。

一般來說，只要各法律對同一問題做了不同的規定，而當某種事實又將這些不同的法律規定聯系在一起時，法律沖突便會發生。我國著名法學家韓德培教授在其著作《國際私法新論》中將法律沖突定義為：法律沖突，是指兩個或兩個以上的不同法律同時調整一個相同的法律關系，而在這些法律之間產生矛盾的社會現象。[1]從法運行的角度而言，法律沖突既可包括立法沖突，又可包括司法沖突，還可包括執法沖突。在這里，我們主要涉及的是涉外民事司法沖突，尤其是涉外民事管轄權沖突，即兩個不同國家的法院對于同一個民事案件競相行使管轄權所導致的沖突。由此，我們可以看出，海外軍事基地派遣國的民事法律制度與基地接受國的民事法律制度往往存在很大的差異，當海外軍事基地派遣國將其基地軍事人員及其有關軍事物資和財產派遣到接受國時，按照國際慣例，基地接受國將在一定條件下承認基地派遣國軍事人員及其財產在該國的民事法律地位，按照國民待遇標準，同時賦予其一定的民事實體和訴訟權利。在這種情況下，基地派遣國和基地接受國之間的民事法律管轄權的沖突將變得不可避免。

然而，必須指出的是，這種涉外民事管轄權的沖突是建立在國家主權平等原則的基礎之上的。國家主權平等原則是國際法上的一項基本原則。從一國國內法上來講，管轄權是作為國家司法機關受理案件的一項基本權限。管轄權不但是國內法上的一個重要概念，更是國際法上的一個核心概念[2][3]。在1923年“突尼斯——摩洛哥國籍法令案（Nationality Decrees Issued in Tunis and Morocco）中，常設國際法院首次對國際法上有關管轄權的概念做出了界定。該法院聲稱，所謂“純屬一國國內管轄之事件”，它是指“原則上不受國際法調整的事項”，而某一項事項是否純屬一國國內管轄的事項，這基本上是一個“相對”的問題，這將隨國際關系的發展而發展。①Voir Décrets de Nationalité Promulgués en Tunisie et Moroc，7 Févrie 1923，PCIJ，Recueil des Avis Consultatifs，Série B，n.4，1923，pp.23-24，availabe at http：／／www.icj-cij.org／icjwww／idecisions.htm，las visit：17／12／2014 還可參見 Wolfgang G.Friedmann，Oliver J.Lissitzyn，Richard Crawford Pugh，Cases and Materials on International Law，St Paul，Minn.West publishing Co.，1969.從國際法上來說，管轄權問題直接源于國家主權平等原則以及不干涉內政原則等國際法基本原則。因此，在其國際關系中，一個主權國家行使其主權的一個基本標志就在于：該國能對其領土范圍內的一切人、事、物享有完全的和排他的屬地管轄權（Territorial Jurisdiction）。屬地管轄權原則是國際法上國家行使主權的一項最古老的習慣法原則。可以說，在近代以前，基于交通工具和媒介的落后，各國法律的空間效力基本上都嚴格限制在本國領土范圍內，屬地管轄權原則處于絕對統治的地位。然而，到了近代，隨著西方資產階級國家的誕生，海外殖民擴張也隨之開始興起。為了維護其海外的僑民和殖民利益，西方國家開始在屬地管轄原則的基礎上主張屬人管轄權和保護性管轄權。在此過程中，為了保護其海外商業利益，西方國家在海外建立軍事基地也隨之興起。在這種情況下，西方國家都希望擴大本國法律的適用范圍，使其不但具有域內效力，也具有域外效力。在這方面，一國法律的這種域外效力也得到了有關國際司法實踐的支持。常設國際法院在“荷花號案”（The Lotus Case，1927）中曾經就國際法上的管轄權問題做出過一次著名的判決。1927年9月7日，常設國際法院在該案作出的判決中認為，土耳其對法國郵船荷花號行使刑事管轄權并不違反國際法，也就沒必要考慮對戴蒙的賠償問題。盡管領土主權原則是國際法的基本原則，但刑法的屬地管轄并不是絕對的。因此，國際法也不禁止國家把他們的立法或司法管轄權延伸適用到其領域之外的人、物和事。在這方面，各國擁有廣泛的自由裁量權。②The Case of the S.S.“Lotus”，France.v.Turkey.，1927，P.C.I.J.（Ser.A），No.10（Sept.7）.Available at http：／／www.worldcourts.com／pcij／eng／decisions／1927.09.07_lotus.htm.這就需要各國基于主權平等原則而相互有限度地承認他國的民商法在本國的域內效力。

然而，問題的關鍵在于，一國海外軍事基地的民事管轄權所涉及的對象并不是普通的民事主體，而是一國的軍事人員。按照傳統的國際習慣法規則，盡管主權國家在其領土范圍內享有至高無上的主權和管轄權，但是，羅馬法上還有一句古老的格言：“平等者之間無管轄權”（Par in parem non habet jurisdictionem）。這句法律格言很好地詮釋了現代國際法上國家主權平等原則的基本內涵。也就是說，按照國際法的規定，所有的主權國家原則上不論大小、強弱和貧富，其在國際法上地位都是平等的，一國不可以對另一國主張管轄權，這是國家豁免的理論依據。國家豁免，一般又被稱其為“國家主權豁免”或“國家管轄豁免”，泛指一國的行為和財產不受另一國的立法、行政和司法等方面的管轄。在國家實踐中，國家豁免主要表現為司法管轄豁免方面，即一國法院未經外國國家同意，不得對該外國行使管轄，也不得對該外國或其國家財產采取強制措施。基于國家管轄豁免原則，從國家實踐來看，一國領導人、外交代表以及軍隊在他國領土上享有一定的管轄豁免權。

據此，一國在海外的軍事基地所享有的特權與豁免依然是基于這里的外國軍隊豁免權的延伸產物，這就是習慣國際法上所謂的“旗國法原則”（The Principle of the Law of the Flag）。Major Steven J.Lepper認為，所謂的“旗國法原則”是指，在外國領土上的一國軍事力量對于其自身軍隊成員的管理不受領土主權國的管轄，同時，針對其成員有行使專屬管轄的權利。在二戰結束之前，包括美國在內的許多國家都接受了這種管轄原則，國際習慣法也逐步地承認了這一原則。二戰期間，國旗主義法原則的實踐達到了一個高峰。[4]

二戰以后，由于國際社會獲得了和平發展的時間和空間，以美國為首的西方國家主導建立了布雷頓森林體系為標志的國際經濟秩序。在這種背景下，除了個人之外，許多國家也開始直接參與有關對外貿易和海外投資等商業活動。在這種情況下，這些廣泛參與國際經濟活動的國家如果繼續堅持絕對國家豁免原則，將不可避免地導致外國自然人或法人在與其進行國際貿易和國際投資關系的過程中處于不利地位。有鑒于此，許多歐美國家的國內法院在受理有關國家豁免問題的商業糾紛案件時，或者將國家行為區分為統治權行為和非統治權行為，或者將國家行為劃分為非商業行為和商業行為，其目的就在于將有關國家的非統治權行為或商業行為排除在國家豁免之外。也就是，非商業的國家行為依然享受國家豁免，但國家的商業行為不得再援引國家豁免，這就是所謂的相對豁免原則或限制豁免原則。在這方面，早在1961年4月18日聯合國于奧地利首都維也納主持召開的關于外交交往與豁免的會議上簽署的《維也納外交關系公約》就已經開始向相對豁免原則靠攏。例如，對于外交人員的民事管轄豁免問題，該公約第31條予以了原則性地承認，接受國法院不得對派遣國外交人員進行民事管轄，但外交人員的民事管轄豁免有以下三個例外：（甲）關于接受國境內私有不動產之物權訴訟，但其代表派遣國為使館用途置有之不動產不在此列；（乙）關于外交代表以私人身份并不代表派遣國而為遺囑執行人、遺產管理人、繼承人或受遺贈人之繼承事件之訴訟；（丙）關于外交代表于接受國內在公務范圍以外所從事之專業或商務活動之訴訟。此外，該公約第33條第3款還補充規定，如外交代表主動提起訴訟，就不能對與主訴直接相關的反訴主張管轄的豁免。凡遇上述情況，外交人員不能援引民事管轄的豁免為理由，主張享有豁免權。然而，在實踐中，多數發展中國家一般依然堅持絕對豁免主義。為了協調發達國家和發展中國家基于國家豁免原則產生的分歧和沖突，2004年12月，聯合國大會通過了《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》，并于2005年1月17日供各國開放簽署。該公約規定國家在八種訴訟程序中不得援引管轄豁免，并允許法院地國在一定條件下對被訴外國的財產采取強制措施。由此，國家限制豁免主義開始得到國際法的正式認可。

因此，二戰后國家限制豁免主義的流行開始對一國軍隊在他國領土上所堅持的“旗國法”原則受到較大的沖擊。正如Steven J.Lepper所指出的，二戰結束后，旗國法原則開始崩潰，越來越多的國家開始意識到主權的重要性，并對其加以保護。今天，大多數人都已經同意，在缺乏像駐軍地位協定那樣的條約情況下，東道國對于外國軍隊擁有專屬管轄權。[4]盡管如此，在國家實踐中，圍繞一國海外軍事基地民事管轄權的有關沖突的解決并不是一個容易解決的問題。

二、關于基地民事管轄權沖突的解決

一般而言，關于海外軍事基地民事管轄權沖突的解決主要是通過國際條約來予以解決的。而且，由于海外軍事基地的民事管轄權只是涉及人身和財產方面的損害賠償請求權問題，不涉及軍事層面的敏感問題，對于基地駐軍人員執行公務不會產生太大的影響，基地派遣國一般對于民事管轄問題比較包容，在很多情形下都會將其讓渡給基地接受國。對此，丘宏達教授就指出，一般認為，由于駐軍豁免的主要目的，在于防止對駐軍的效率發生不當的影響。因此，除條約另有約定外，對發生于營區外，而影響到非派遣國人民的民事事件，地主國應有管轄之權。[5]另外，《馬克斯·普朗克國際公法百科全書》中也認為，原則上，由接受國對外國部隊成員行使民事管轄權。具有重要實際意義的是解決人身及財產受到損害的索賠條款。在典型的基地協定中，締約國往往相互放棄有關政府財產受到損害以及武裝部隊任何成員在執行公務時死亡或受傷的索賠請求，但對第三方造成的損害，如果接受國根據條約至少有權得到派遣國部分補償的話，則由接受國受理。[6]需要指出的是，在國家實踐中，對于基地民事管轄權沖突的解決一般大都被規定在了駐軍地位協定（Status of Forces Agreement，簡稱SFA）之中。這種駐軍地位協定一般是指一國或多國為了一定的軍事或政治目的而派遣其軍事人員到某國或某地區進行駐扎，有關國家就駐軍的相關權利、義務以及軍事基地等問題而簽訂的一種軍事合作協定。這種駐軍地位協定的具體內容一般涉及軍隊或基地派遣國軍事人員的有關護照簽證、駕駛規則、武器持有、刑事管轄、民事管轄、繳納稅收等問題。

（一）多邊駐軍地位協定的解決方法

對此，1951年《北大西洋公約締約國關于其軍隊地位的協定》（Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty Regarding the Status of Their Forces）①該協定主要規定締約國一方派到締約國另一方領土上的軍隊的地位問題，原簽署國主要包括美國、比利時、法國、挪威、加拿大、英國、荷蘭、盧森堡、丹麥、冰島、葡萄牙、意大利等12國。依據該協定第18條的規定，1954年，土耳其與希臘加入該協定，1963年，西德加入該協定。該協定沒有就軍隊進駐締約國的目的做出任何明確的規定，但至少包括對非締約國武力進攻的共同防御等核心問題。第7條第（5）款原則性規定，就民事案件而言，除非是屬于執行公務的行為，派遣國不得要求管轄權的豁免。”在這方面，1951年協定第8條[7]對于民事管轄權問題進一步做出了詳細規定。對于基地派遣國和基地接受國之間有關民事管轄權沖突的解決，概括起來，這主要包括以下兩種處理方法：

1.締約各國通過相互放棄民事管轄權問題予以解決

冷戰開啟后，北約國家基于防衛來自華約國家軍事威脅的需要，往往相互在對方國家駐扎了軍隊。為了便于執行公務的需要，1951年協定規定締約各國通常相互放棄民事管轄權。不過，到目前為止，這種情況也只是北約的一個特例。具體而言，這主要又包括四種情況：首先是當締約各國所有的財產或由其陸海空軍所使用的任何財產，由于締約另一方武裝部隊的人員或職員在執行同北大西洋公約有關的公務時所造成損失時，該締約國向任何另一方締約國放棄它的一切請求權；其次是，締約一方基于執行北大西洋公約有關的公務或為此種目的因使用締約另一方所有的財產或其武裝部隊所使用的車輛、船舶或飛機而造成的損失，該遭受損失的締約國向任何另一方締約國放棄它的一切請求權。這其中也包括被營救的船舶或貨物為某一締約國所有，并未被其武裝部隊因執行北大西洋公約所使用，該締約國對于任何其他締約國應放棄海上救助費的要求（1951年協定第8條第1款第1項和第2項）；再次，締約各國武裝部隊的任何人員因執行公務而遭受傷害或死亡時，該締約國應對任何其他締約國放棄其一切請求賠償權（1951年協定第8條第4款）；最后，如果遇到締約一方所有的且處在它境內的其他財產發生本條第1款所規定的造成或引起損失的情況時，應依據締約國相關協議或仲裁來解決，但如果有關損失額度沒有超過一定的數額時，締約各方也應放棄其請求權（1951年協定第8條第2款第6項）。

2.由基地接受國來行使民事管轄權的情形

需要指出的是，上述1951年協定所規定的締約國相互放棄民事管轄權問題并不意味著就真正解決了基地接受國和基地派出國之間關于民事管轄權沖突的問題，因為締約國相互放棄民事管轄權只是為了最大限度地減少締約國之間關于民事管轄權的沖突和重疊問題。依據1951年協定的規定，由基地接受國來行使民事管轄權主要包括兩種具體的情形：第一種情形是，基地接受國行使大部分管轄權，也就是，除了契約性的和適用1951年協定第8條第6款和第7款的要求外，由一部隊人員或文職人員在執行公務中的行為或不行為所引起的，或一部隊或文職人員具有法律責任的任何其他行為、不行為或事故所引起，而這種行為或不行為或事故在接受國境內對締約國以外的第三國造成損害而發生的要求，應由接受國酌情進行管轄（1951年協定第8條第5款及其各項）。除此之外，另外一種情形是，基地接受國行使完全的民事管轄權，即某一部隊人員或文職人員在接受國國內不是因為執行公務所發生的侵權行為或不行為而發生的請求（1951年協定第8條第6款）。或者，基地接受國法院對于某一部隊人員或文職人員的民事管轄權，派遣國不得要求豁免，除非問題已經涉及1951年協定第8條第5款第7項的規定，即，如果某一部隊人員或文職人員因執行公務而發生訴訟事件，他不應受接受國對他所為的任何判決的執行程序的限制。

（二）雙邊駐軍協定的解決方法

1952年《日美行政協定》第18條[7]以及后來替代前者的1960年《駐日美軍地位協定》第18條[8]關于基地民事管轄權問題的規定大體上都參照了1951年《北大西洋公約締約國關于其軍隊地位的協定》第8條的做法。1952年《日美行政協定》的第18條和1960年《駐日美軍地位協定》的第18條關于民事管轄權的規定大同小異，都規定了美日雙方相互放棄民事管轄權的情形以及日本擁有民事管轄權的情形，其不同之處在于：1952年《日美行政協定》第18條第6款規定了美國所享有的民事管轄豁免的特別情形，即美國武裝部隊人員及平民雇用人員，僅有日本國籍者除外，就該協定第18條第3款所規定的要求（由美國武裝部隊人員或雇用人員在執行公務中的行為或不行為所引起，或由美國武裝部隊有法律責任的任何其他行為、不行為或事故所引起，而這種行為、不行為或事故系因非戰斗活動而發生并在日本境內使第三者負傷或死亡或使其財產遭受損害而發生的要求），不得在日本被提起訴訟，但就所有其他種類的案件，應受日本法院民事管轄權的約束。而1960年《駐日美軍地位協定》第18條第5款第6項所規定的美國享有民事管轄豁免例外情形是，對于因美國軍隊的成員或雇員在執行公務時的行為或不行為，或者因美國軍隊在法律上應該負責任的其他行為、不行為或事故，以致在日本國內給日本政府以外的第三者造成損失而引起的賠償要求（合同規定的賠償要求和適用本條第6款或第7款規定的賠償要求除外），美國軍隊的成員或雇員（只有日本國籍的雇員除外），在執行公務而引起的上述事件中，不接受在日本國內對他們作出判決的任何執行程序。然而，就實際的民事求償的支付承擔來說，日方都承擔了在不同情況下二分之一和四分之一情形不等的賠償金。而且，依據1960年《駐日美軍地位協定》第18條第5款第5項第甲目和第乙目規定：在只應由美國負責的情況下，裁定雙方同意（英文本無“雙方同意”字樣——編者注）或經判決確定的數額，應由日本分擔25%，美國分擔75%；在日本和美國對損失都應負責的情況下，裁定雙方同意（英文本無“雙方同意”字樣——編者注）或者經判決確定的數額，應由日本和美國平均負擔。如果損失由日本或美國的防衛隊造成，但又不可能確定損失應由一方或雙方防衛隊負責時，裁定雙方同意（英文本無“雙方同意”字樣——編者注）或經判決確定的款額，應由日本和美國平均負擔。[8]根據日本防衛省統計，在2004年至2013年的10年間，在日本發生了9962起涉及駐日美軍的案件，其中公務性案件2138起，非公務性案件7824起。為此，日本政府根據《駐日美軍地位協定》向受害人提供的賠償金總額已經超過3.8億日元（約合人民幣2282萬元）。10年間，所有涉駐日美軍案件共產生賠償金為20.3億日元，其中公務性案件的賠償金為15億日元。[9]

而依據1966年《駐韓美軍地位協定》的規定，在執行公務中，一方國家的軍隊成員或雇員的行為引起或造成另一方國家軍隊財產的損害，或者執行公務中的一方軍隊的車輛、船舶、航空器等造成對方軍隊財產的損害，國際法上的慣例是放棄對損害的請求權，對于軍隊成員于執行公務中負傷和死亡事故也放棄向對方國家的請求權。但是，執行公務中的一方軍隊的行為或車輛等給對方政府財產造成損害時，賠償問題通常交由仲裁解決。另外，外國軍隊成員或雇員因執行公務行為給第三者造成損害引起的損害賠償問題，原則上由接受國行使管轄權。而對于非執行公務中發生的損害賠償問題（是否執行公務的標準由接受國仲裁機構裁定），該軍人或雇員從屬于接受國的民事管轄權，但有時視情況可由派遣國和接受國協商。至于包括強制執行派遣國所在的軍事設施或基地內的動產、收集證據以及軍需品的供給發生的契約糾紛等請求權一般由派遣國與接收國協商來協助解決。[10]

再如，1954年《美利堅合眾國和利比亞聯合王國政府間關于軍事基地的協定》第19條就民事案件的請求和管轄做出了以下規定：“（1）由于依本協定規定而在利比亞的合眾國軍隊軍職人員、或其文職雇員，包括利比亞國民或經常住在利比亞的人，因本協定的執行而對利比亞的財產造成損害、損失或毀壞，因此發生的合法請求，美利堅合眾國政府同意給予公允和合理的補償。（2）由于上述各項人員因本協定的執行而對利比亞國民或居民的財產造成損害、損失或毀壞，或者對他們造成傷害或死亡，因此發生的合法請求，美利堅合眾國政府同意給予公允和合理的補償。（3）所有這項請求將依合眾國適當法律予以審查并給付，利比亞法院將不受理對于合眾國軍隊成員提出的任何這種請求。（4）關于涉及合眾國軍隊成員的其他民事案件，利比亞有權管轄。”[11]

另外，英國在二戰后退出海外殖民體系過程中與前英屬殖民地國家就訂立了類似的關于基地民事管轄權問題的雙邊駐軍地位協定，如1967年7月14日英國和肯尼亞雙方訂立的《英國政府和肯尼亞政府關于英國在肯尼亞的軍隊的地位的換文》（Exchange of Letters Between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of Kenya concerning the Status of the Forces of the United Kingdom in Kenya）就對由于雙方行為造成損失或損害的民事賠償問題進行了具體規定。[12]

因此，我們可以看到，關于海外軍事基地的民事管轄權（The Civil Jurisdiction）問題，如因外國軍隊成員或雇員的行為發生的損害賠償責任的管轄權屬于派遣國還是接受國，沒有確定的國際法原則，許多國家的實踐（尤其北約內部成員的發達國家之間）是專屬于接受國，外國軍隊成員的行為不適用于國家豁免，但美國與部分發展中國家訂立的部分協定也有規定派遣國享有管轄權的情況。[10]在這方面，晚近比較特定的個案顯示，基地接受國有的時候主動放棄民事管轄權給基地派出國。例如，2014年《美阿安全與防衛合作協定》第13條第1款規定：阿富汗承認美國軍事當局擁有針對其派駐在阿富汗的武裝人員和文職人員紀律控制權，當然包括那些司法的和非司法的措施。因此，阿富汗同意美國擁有針對上述人員在阿富汗領土上所實施的任何刑事犯罪或民事違法行為行使專屬管轄權。當然，如果外國人在內國擁有凌駕于內國人之上的特權地位，基地接受國和派遣國根本就無民事管轄權層面的沖突可言，基地派遣國享有基于治外法權的領事裁判權，有關基地的民事管轄權完全歸屬于基地派遣國，這種情形主要發生在近代西方國家在亞非拉殖民地國家的殖民統治時期。

三、結語

依據國際法，一個主權國家所享有管轄權在實際行使的過程中會與其他國家行使管轄權發生沖突。目前，國際社會還沒有一個專門統一各國有關管轄權沖突的多邊國際條約。現有的有關多邊公約雖然在某些方面對于管轄權沖突的問題進行了一定的協調和統一，例如1968年《國際民商事案件管轄權及判決執行的公約》，但有關規定并不是很全面和細致，僅僅只是對某些事項或某一問題做出規定。從以上論述，我們可以知道，對于一國海外軍事基地有關的這種民事管轄權之沖突問題，在實踐中通常是由有關國家通過簽訂特定的雙邊或多邊的駐軍地位協定來予以解決的。從北約、美國、日本、韓國等國的實踐來看，關于海外軍事基地的民事管轄權沖突的解決并沒有得到很好的解決，其主要原因在于：大多數駐軍地位協定的締約雙方在政治和法律地位上并不完全平等。例如，日本、韓國和菲律賓等國與美國訂立有關雙邊駐軍地位協定或基地協定時，一般都會主動或被迫向美國讓渡某些主權性權利，以服務于國家安全防衛的現實需要，從而使得美國在這種協定中經常處于優勢地位。雖然原則上基地接受國有權針對基地派出國軍事人員的行為行使民事管轄權，但這種民事管轄權的行使范圍有限，主要是針對基地人員的非公務行為。