中國農村基層治理的變遷研究

王仲祥 王 貝

（西華大學馬克思主義學院 四川 成都 610039）

農村基層治理一直以來是專家、學者們研究“三農”問題的熱點，更是實現農村現代化的重要課題。諾斯教授曾將制度的變遷視為追求潛在獲利機會的自發過程。[1]對于影響農村基層治理的因素，美國學者科恩指出，經濟的發展狀況對人們參與政治事務發揮著根本作用，貧困和落后造成了人們喪失獨立發表意見的能力，并且未能得到足夠的重視。[2](P109-110)徐勇則將村民參與選舉的動力歸結為利益沖動，指出村民是有理性的而非無知的行動者。[3]關于制度變遷的作用，彭彭（2012）認為農村基層治理制度的變革和調整為農村經濟的發展提供了根本出路，它具有必然性的特征。[4]劉守英（2018）等從國家治理的角度指出鄉村治理的格局正由鄉土中國向城鄉中國轉變，制度的變遷在于矯正以往的弊端。[5]就基層治理本質而言，袁方成（2018）等認為是立足于農業、地域和鄉土而構建起來的體系。[6]上述研究成果對農村基層治理提供了借鑒意義，但仍缺乏整體系統的研究。本文結合制度經濟學方法論，從理論與學科的交叉，立足于制度供給、需求及路徑依賴下國家相關政策的邊際調整，對農村基層治理制度的發展演變進行動因分析和研究，探求農村基層有效治理的變遷方向。

一、中國農村基層治理制度的變遷

制度的發展演變是由一定時期現實的利益需求推動的，農村基層治理制度的不斷發展和完善，不僅是治理主體在實踐上的積極探索，更是適應不同時期社會生產方式的變化作出的重大調整。農村由于長期受小農經濟體制的影響，貧苦農民唯一的經濟生活支柱來自于土地，造成他們之間的社會關系以及生產活動等相互依賴性強，需要緊緊依靠有威望的宗族族長和鄉紳精英對農村秩序進行維護。1949年以來，我國根據農村實際發展形勢，對農村基層治理的制度作出了適時的變革和調整，深刻影響著農村的治理進程。

（一）新中國成立以來農村基層治理制度的形成過程

新中國成立初期，國家還處于一窮二白的特殊艱難時期，經濟上亟待恢復，農村的治理環境也相對封閉、孤立，土地依然是農民生產生活的根本。作為一種生產資料，土地在經濟過程中為人們帶來收益，[7]土地的權屬關系則構成農村基層治理的基礎。[8]針對這一現狀，國家頒布推行《中華人民共和國土地改革法》，繼續指導推進土地改革運動，最終農民獲得了農業生產的土地。社會主義改造時期，國家工業化的發展需要資源的集中化，[9]農村走上農業合作化的道路，為當時工業化的發展在人力、財力、物力等方面做出了不可磨滅的貢獻。自“建社決議”以來，人民公社作為治理農村的基層單位，根據社會實際情形實行的是三級分層管理模式，生產隊是其中最為基礎的管理單元。其合作、互助等思想深刻影響著農民的生產生活，但由于實行高度集中的計劃經濟體制，生產資料并非真正掌握在農民手中，而是歸集體所有，人民公社在治理過程中對農村過度干預，在農村經濟發展中制定高指標、追求高速度，導致與現實的社會生產水平相違背，不能切實滿足各個主體的需求，冒進、浮夸現象較為嚴重。加之存在平均主義現象，農民的勞動價值不能得到充分體現，他們的自主性在一定程度上受到了抑制。因此，農村經濟發展的內生動力不足，治理效果弱化。

（二）改革開放后農村基層治理制度的發展過程

農村經濟改革初期，農地制度發生了階段性變化，原有的生產隊被解散，農業的生產活動建立在以家庭為基本單位的基礎上，農民擁有了土地經營權，這是農村基層治理制度發生轉變的重要體現。但在制度銜接期出現了治理真空，由于生產關系的調整和對市場經濟規律認識不完善，村民存在盲目從眾的心態，沒有意識到農業生產活動中隱藏著潛在的風險，導致頻頻出現遭受經濟損失的現象。伴隨市場化的發展，利益分配、公平競爭、講究效率等問題逐漸引起人們的普遍關注，對農村基層治理的方式產生了深遠影響。中央也開始不斷將權力下放到基層，村民自治作為農村基層治理的一種制度，為村民自我教育、自我管理、自我服務提供了經濟和思想保障。在政府宏觀政策的導向下，為村民自治在內容上構建了基本框架，至此，“鄉政村治”格局逐步形成。這樣在農村基層治理的進程中，改變了以往被動管理的局面，村民自治取得了一定的成績，擴大各主體需求的同時，農村出現了利益多元化的趨勢。但制度運行上還有諸多不足之處，財力上不可避免地存在著處理各項事務開支大、負擔重等現實問題。村民的一些合法權利也曾一度被忽視，特別是在選舉過程中存在走過場的形式主義，沒有完善的監督機制加以規范，部分候選人常常將政治權力與經濟利益掛鉤，致使他們為了謀取私利做出不當行為。盧福營指出，村民自治在未來發展的重要任務便是實現自治的回歸與拓展。[10]因此，這些問題的有效解決，依然需要與時俱進積極探索和創新村民自治的有效實現形式。

（三）新時代農村基層治理制度的完善過程

隨著新時代農村基層環境的變化，農民對美好生活的需要日益增長，基層治理中出現了新的問題和挑戰，治理難度也在逐漸上升。當前，國家對農村的基層治理高度重視，農村改革發展的力度也在不斷增強。農村基層的有效治理是國家實現治理體系和治理能力現代化的重要目標。由于農村發展長期受多種因素的制約，存在著社會生產力低、生產方式落后、生產成本高、經濟發展緩慢以及承擔的風險大等一系列突出問題，基層治理主要是協調利益分配、化解矛盾沖突。對此，習近平總書記在黨的十九大報告中對農村基層治理提出了新的要求和發展方位，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目偰繕藘炏劝l展農業和農村。提出的鄉村振興戰略，無疑在新的歷史發展機遇期為農村的基層治理注入了新的強大活力，治理主體日益由單一向多元化趨勢轉變，促使治理方式更加合理和科學。在決勝全面建成小康社會的新時代，堅持貫徹中央一號文件中保障農民基本收益、拓寬增收渠道的最新精神，農村基層的有效治理勢在必行。

二、農村基層治理制度變遷的動因分析

農村基層治理制度之所以作出調整和變遷，在很大程度上是因為既有的制度供給不能滿足相關主體的利益需求，土地、資金、人才、技術等相關因素成為阻礙農村基層有效治理的短板，在解決農村難題時往往需要付出更高的成本，因而治理效果未能達到預期理想的目標。

（一）農村基層治理制度供需不均衡

人民公社制度的創立是農村基層治理的一次積極探索和實踐。組織上實行政社合一，著力將廣大農民集中起來進行農業生產，力圖擺脫貧窮落后的面貌。在實行計劃經濟體制的社會環境下，雖然中央政府宏觀上可以憑借行政命令進行統籌安排，對現有的資源進行集中配置，使之得到充分利用，彰顯了集中力量辦大事的優勢，但在一定程度上卻無法兼顧農民生產生活的實際需求，束縛了經濟的發展活力。并且隨著城鄉的發展，它們之間存在著嚴格的戶籍管理界限，農民的活動被緊緊限制在特定的公社中，使得人口流動性差，信息技術閉塞，產業活動單一，增值速度緩慢，出現了城鄉二元化的發展格局。農村供給的成本在逐年增加，獲取的收益遞減，供需矛盾不斷加劇，致使未能在既有的制度下達到利潤最大化的目標，因此有必要引發制度的調整。

（二）尋求預期凈收益是農村基層治理中各主體的動力

十一屆三中全會后，整個社會的發展環境發生了重大轉變，國家把工作重心放在了經濟建設上。安徽鳳陽小崗村作為中國改革開放時期農村基層治理走出困境的開拓先鋒，通過自主摸索、創新，實施土地包干到戶的生產責任制措施。新的經濟關系使農民獲得了更多的經濟權利和發展空間，極大地調動了他們的生產積極性，解決了長期困擾著村民的溫飽生計問題，并取得了可觀的收益，為資本的積累奠定了雄厚的基礎。這一做法引起了中央政府的高度重視，通過成本和收益之間的核算，發現在農業生產活動中收益遠遠大于成本，可以創造出更高的產值，獲取預期凈收益。因此，國家迅速將這一典型在廣袤的農村采取試點方法推廣開來。鄧小平曾指出：“我們農村改革之所以見效，就是因為給農民更多的自主權，調動了農民的積極性。”[11](P242)國家的政策支持給予了農村基層治理主體強勁的動力，人民公社制度最終因難以適應社會的發展，退出了歷史舞臺，原有的生產經營模式被家庭聯產承包責任制所取代。

（三）流動人員增多，治理主體缺乏

相較于農村人口多、土地資源少，人地矛盾突出，從事農業生產活動花費大、成本高的弊端，城市為農村務工人員提供了更多的就業機會，他們可以從中獲取較高的勞動報酬。但這也引發了大量農村剩余勞動力的外流，造成的后果不僅使農村空心化現象日益嚴重，更為重要的是，許多土地被荒蕪廢棄，未能將閑置資源充分有效利用，農村經濟的發展受到了破壞和制約，對村民自治產生了強烈的沖擊。為解決這一難題，國家開始實施工業反哺農業的方針，在城市的輻射帶動下，為農村的發展開辟了廣闊的前景。在市場經濟體制的影響下，農民生活的方方面面在悄然發生變化。思想上不斷得到解放，不再封閉和保守，新的價值理念也在重構。行動上也更加主動，敢于在實踐中摸索經驗，為不斷豐富和完善村民自治的有效形式提供了便利條件，而且建立了配套的監督機制。在基層群眾自治制度實施后，村民主體地位得到增強，從而使農民真正有意識地自主參與到對農村各項事務的治理中。政治上權力也得到了制衡和監督，信息逐漸公開透明化，對加快農村基層的民主化進程，預防經濟行為中的腐敗現象，起到了良好的自治效果。既規范了農村的秩序，又避免了自治過程中各利益主體間的矛盾。

（四）治理環境優化，制度需求增強

“利益相關特別是產權相關是村民自治有效實現的經濟基礎?！盵12]隨著經濟體制轉軌、城鄉一體化戰略的推行，為人們的經濟活動拓展了自主選擇的空間，激發了人們內心渴望已久的發展熱情，推動了社會生產技術的快速提高。農民已逐漸認識到市場在資源配置中的重要作用，為農村基層治理提供了重要前提條件。市場規模的不斷擴大，預期凈收益和預期成本兩者之間的關系相應發生了變化，原有的舊制度已不再適應，需要作適度的調整。特別是稅費制改革后，基層政府相對中央政府來說，雖然是一個獨立的利益主體，但它自身具有固有的局限性，如稅源較少、增收難度頗大。因此，基層政府治理農村發揮的空間有所縮小。而所有權、承包權和經營權“三權”分置的舉措則使農民在基層治理中的流轉糾紛得到有效的遏制，產權收益也相應受到了保護，農村治理環境日益優化，農民對于制度的需求顯著增強。

三、路徑依賴下農村基層有效治理的制度供給

歷史實踐充分證明，單純依靠基層政府治理農村是行不通的，還存在很多不足之處。為此國家在相關制度、政策上作了調整，將基層政府與村民、村委會等利益主體緊密聯系起來進行多元合作，以期實現提供服務和有效治理的目標。

（一）注重基層政府職能的有效發揮

基層政府是制度供給的重要主體，既要接受上級的領導，又要對村民負責。但有些基層政府人員存在著對自身角色沒有清晰的認識，思想觀念較為落后，對農村事務的管控思想依然嚴重，沒有嚴格貫徹服務理念來約束規范自己的行為。此外，基層政府職能的實現還有賴于財政的大力支持，但由于財力的緊張狀況，阻礙了有效履行繁榮農村經濟的職責，致使治理農村收效甚微。隨著時代的發展，農村面臨的問題更加地錯綜復雜。為了克服現有制度對農村經濟發展的制約，并應對不同環境帶來的挑戰，國家對農村基層政府提出了更高的要求。致力于制定和創新符合農民現實利益需求的制度，來提高農村公共服務的供給力度，以此作為治理農村新的著力點。基層政府還須提升自身能力，創新服務方式，尤其是協調利益分配的能力。更要轉變治理理念，不能過多地干預經濟生活，而應遵循市場客觀規律，為農村經濟不斷尋求持續發展的新途徑，給村民自治留足自主發展的空間。

（二）切實以農民的實際需求為導向

農民是農村基層治理的主力軍，只有營造良好的發展環境，滿足了農民的基本需求，才能為農村經濟保駕護航。在現代社會轉型的環境下，農村面臨新的機遇期和發展期，國家高度重視農村基層的有效治理。如中央“一號文件”的連年持續頒布，把“三農”問題上升到了基層治理問題，并根據農民的實際需求制定了相應的惠農政策，進一步加強了對農村基礎設施建設、產業發展的供給力度。尤其是全面取消農業稅、加大糧食補貼等重大舉措實施以來，在很大程度上減輕了農民的生活負擔，調動了他們在農村生產生活的積極性和參與性，民主權利意識得到了增強。并且由于科學技術的不斷進步，為農村基層治理創造了新的便利條件，憑借互聯網平臺加快了信息的傳播，人們之間的聯系也更為緊密。在市場經濟體制中，農民從事農業生產活動的機械化水平顯著提高，銷售環節中逐步規范了農村相關農產品的價格制度，懂得了最大程度地規避經濟風險，以減少成本取得經濟收益。農民收入有明顯提升，生活質量日益改善，農村經濟向規模化趨勢發展。

（三）壯大農村基層干部隊伍

村委會作為農民的自治組織，在村務治理上發揮著重要的橋梁作用。其中村干部是由村民選舉產生的，其職能的有效履行，深切關系到村民的自身利益。但他們的治理能力和自主性還有所欠缺，致使村民的利益訴求未能稱心如意。為克服這一不足，不同地區根據實際情況，做了針對性的改善措施，如普及科學文化知識，廣泛征求村民的意愿需求等。此外，在農村基層長期存在著“不愿呆、留不住”等人才短缺的種種問題，極大地限制了農村的發展。因此，為了解決這一歷史難題，國家制定實施的大學生村官政策向農村輸送了一批批高素質人才，提高了他們的勞動報酬和福利待遇，既解決了大學生就業難的困境，也為他們的生活免除了后顧之憂，從而在農村基層的廣闊平臺中，能夠堅定信心地施展所學，有所作為。農村基層干部隊伍不斷壯大的同時，對更好適應經濟發展規律，加強農村產業發展，給予了充分的專業化指導。既維護了農村的穩定，又有助于農村不斷進行自我調整，響應國家以創新驅動方式來實現經濟的跨越增長，給村民帶來實惠。

結語

中國農村基層治理制度的變遷，從制度經濟學方法論的視域下是制度需求和制度供給兩者相互影響的結果。它構建在廣大農民的自身利益需求之上，其治理主體也相應發生了重大轉變，逐步形成由單一的基層政府治理向多元主體共同治理、良性互動的格局。經濟體制的變革以及市場化的發展，調動了農民生產的積極性，他們開始追尋更多的經濟利益訴求。而市場和生產、銷售等過程的銜接，打開了農民與外部世界聯系的大門，擺脫了僅僅依靠土地進行農業生產的局限，拓寬了農村經濟發展的途徑。對此，國家對農村基層治理的相關制度、政策不斷進行邊際調整。在新時代實施鄉村振興戰略的契機下，農村的發展環境不斷優化，治理方式更加規范化，治理方法日益科學化，治理效益趨向最大化，力圖使農村基層政府、農民、村委會等各主體之間利益共生，達到制度供給和制度需求的均衡狀態，最終實現農村基層的有效治理。