法治環境下地方產業政策的制定與實施
——以廣州市金融業促進政策為視角

楊 曼

（廣東司法警官職業學院 廣東 廣州 510000）

產業政策，是政府為了影響特定產業而針對特定產業制定并實施的扶持抑或限制政策。長期以來，對于產業政策的利弊之爭一直存在，不少人擔憂產業政策對市場經濟的法治特性與公平競爭機制的消極影響，有的觀點更是直接對產業政策持否定態度。產業政策果真與市場化、法治化環境格格不入嗎？地方政府施行地方產業政策應如何避免對市場的不當干預、保護公平競爭與法治環境？筆者以廣州市近幾年的金融業促進政策及其實施效果為視角，試圖探究地方產業政策與市場競爭、與法治建設之間的聯系，進而尋求法治環境下地方產業政策制定與實施的合理做法。

一、地方產業政策對地方經濟發展的作用

自上世紀80年代后期起，我國開始引進并運用產業政策。過去的30多年，不僅國家善于運用產業政策調控經濟，各地方政府也習慣于運用產業政策扶持或限制特定產業，以引導特定產業加速發展或退出，實現產業結構調整升級。現階段，我國各主要城市為了形成自己的經濟特色及產業優勢，紛紛制定本城市的產業政策，對特定產業進行扶持。比如對于金融業，北上廣深等幾個主要城市均將其確定為重點發展的產業，運用地方產業政策加以扶持。

廣州市政府自2006年發布《廣州市金融業發展“十一五”規劃》，規劃到2020年，基本達到發達國家區域性金融中心的水平，初步形成區域性金融中心。圍繞實現金融業發展規劃，廣州市政府于2006年發布《廣州市金融業發展專項資金管理辦法》，設立專項資金用于獎勵、補貼落戶廣州的金融機構，獎勵對廣州金融業發展作出突出貢獻的機構和個人，獎勵對廣州金融業發展和創新有重要作用的研究成果等。2013年，廣州市政府發布《關于支持廣州區域金融中心建設的若干規定》，設立“建設廣州區域金融中心的扶持資金”，扶持金融機構、金融市場交易平臺、金融創新和金融研究等建設項目。2019年1月，廣州市政府發布《關于支持廣州區域金融中心建設的若干規定（修訂）》，大體延續了原規定的對金融業的財政資金獎勵政策，并在評估原有政策執行情況和比對國內其他城市的獎勵扶持政策后，對原有的獎勵扶持政策作出適當調整。

近些年，廣州市的金融業取得了長足的發展，金融業增加值占GDP的比重持續提高，金融業成為廣州第五大支柱產業。2017年，廣州市全年實現金融業增加值1998.76億元，同比增長8.6%，占全市GDP的9.3%；全國性金融交易平臺中證機構間報價系統南方運營中心落戶廣州；廣州獲批成為全國首批5家綠色金融改革創新試驗區之一；廣州首次進入全球金融中心指數體系，在全球金融中心排名第32位，在中國內地城市中，排名次于上海、北京、深圳，居于第4名。2018年，廣州市實現金融業增加值2079.46億元，同比增長5.7%，占GDP比重達9.1%；2018年9月發布的第24期全球金融中心指數報告排名廣州居全球第19位，在中國內地城市中居于第4名。2019年3月，上海證券交易所南方中心正式落戶廣州[1]；2019年3月發布的第25期全球金融中心指數報告排名廣州居于全球第24位，在中國內地城市中仍居于第4名。廣州建設區域金融中心、建設粵港澳大灣區金融樞紐取得了顯著的成效。

縱觀近年廣州市金融業的發展、廣州市區域金融中心地位的逐步確立，不難發現地方產業政策對廣州市金融業發展的促進作用。上海、北京、深圳穩居我國金融中心城市前三名，它們各有先天優勢：北京是行政總部集聚型金融中心，國內外金融機構總部和全國的資金均集聚于此；上海有股票、外匯、期貨和黃金等國家級的要素交易市場；深圳有深圳證券交易所。相比于北京、上海、深圳這些自帶吸引力的城市來說，廣州沒有得天獨厚的條件，不容易與這前三名并駕齊驅。但是，廣州又如何能在眾多發展條件接近的競爭城市中脫穎而出，成為全國排名第4的金融中心城市領跑者呢？其原因除了廣州良好的產業基礎、經濟積累、交通運輸樞紐地位，功不可沒的就是廣州市的金融業促進政策。

我國各主要城市中，運用產業政策以扶持金融業發展的，最早見于上海市于2002年5月頒布的《關于加強服務促進金融機構來上海發展的若干政策意見》。其后，深圳市于2003年頒布支持金融業發展的地方產業政策，北京、天津、廣州等城市于2005年至2006年期間開始制定實施扶持地方金融業發展的政策。這些政策措施主要集中在引進金融機構總部和地區總部、支持金融機構自建和租用辦公用房、鼓勵本地金融改革創新、吸引金融高級管理人才四個方面。后來，重慶、西安等城市也頒布扶持金融業發展的地方政策，在獎勵補貼資金數額、扶持對象范圍等方面各具特色。這些以地方產業政策扶持金融業發展的城市，其金融業均取得了較快的發展，明顯領先于未施行地方扶持政策的城市，地方產業政策產生的效果顯著。尤其在城市金融業發展的早期階段和發展轉型的關鍵節點，地方扶持產業政策更能起到助推、加速的作用。

實際上，在地方金融業發展、金融中心城市建設中，地方政府給予產業政策扶持是城市競爭狀態下的一種必要動作。地方政府施行扶持金融業的產業政策，能有效地引導金融資源的集聚、優化地方金融結構布局、促進金融創新與發展。

與金融業促進政策的表現相近，針對其他產業的地方產業政策，通常也能對目標產業產生相應的作用，一定程度上實現促進或限制特定產業的預期目標。單靠地方產業政策并不能獨力支撐起某一產業的發展，或決定某一產業的興亡，但是，運用好地方產業政策，可以更高效地引導產業資源要素流動集聚，促進地方產業結構的合理布局和調整。

二、地方產業政策與地方法治建設的聯系

地方法治建設在經濟層面的反映，主要表現為各個市場主體能夠平等享有權利、承擔義務，按照法律規則活動，公平競爭；地方政府在法律劃定的權限范圍內調節經濟、管理市場，不僭越權限。要探究地方產業政策對地方法治的影響，主要應當考察分析以下三個方面：第一，地方產業政策是否限制競爭、帶來壟斷，破壞法治的公平基石；第二，制定并施行地方產業政策，政府是否過度干預經濟，逾越法治政府與市場之間的界限；第三，產業政策會否引致騙補等政策套利、政策尋租風險，破壞法治化營商環境。

（一）地方產業政策與公平競爭

仍然回到廣州市金融業促進政策的視角。廣州市現行的金融業促進政策以直接獎勵、補貼為主要手段，獎勵、補貼的對象包括新設立或新遷入的各類金融機構、金融市場交易平臺、現有在穗金融機構、利用資本市場融資發展的企業、金融創新和金融研究成果、金融研究機構和金融人才、優化金融發展環境的相關活動等。這些對象不受所有制成分、投資者身份等的限制，只要達到規定的投資規?；驅嵖?，甚至只要是設立于廣州，即可享受直接獎勵、補貼。

通常認為，對于作為產業政策手段的政策性獎勵、補貼，如果是可以普遍獲得的、對資源配置扭曲較小的則可以運用，但是，那些只有特定企業才能獲得的、排他的、嚴重扭曲資源配置的獎勵補貼，則應當慎用、少用，直至不用。廣州市金融業促進政策所運用的獎勵、補貼，屬于無差別對待的政策，對每一個市場主體一視同仁，并不會向某個或某些主體進行政策傾斜以使其獲得優于他人的地位，并不會損害公平競爭。由此可見，產業政策并非必然與公平競爭對立，只要運用得當，產業政策可以實現與市場競爭友好并存，地方施行產業政策也能做到不悖公平、無損法治基石。

（二）地方產業政策與地方政府對市場的干預程度

法治社會的題中應有之義是政府和社會關系均依照明確的法律規則運行，各個社會關系主體在法律許可范圍內自主活動不受干涉，政府不逾越與市場之間的界限，不過度干預經濟。

近十來年，廣州市經濟總體量的增長給金融業帶來巨大的產業發展空間，各種金融業務需求巨大；廣州市城市建設發展也給金融業態的資源要素聚集提供了新的城市空間，珠江新城、廣州國際金融城、南沙新區城市副中心等新的城市發展區域迫切需要金融業進駐發展；科技金融、綠色金融、跨境金融、粵港澳合作金融等等新的金融改革、金融創新領域給金融業提供新的發展機遇。在此階段，廣州市的金融業處于產業升級的關鍵節點，地方政府應時而動，順勢而為，以金融業產業扶持政策助推金融業發展，這是一個有為政府以產業政策彌補市場機制的局限性，對市場主體的行動作引導性的影響。廣州市的金融業地方產業政策，雖是地方政府有選擇地確定扶持產業，但是，這個對扶持產業的選擇是順應產業發展趨勢的選擇，而不是以政府的選擇取代市場的選擇、左右經濟運行的方向。產業政策的內容并不干預市場主體的經濟活動，而是尊重市場，尊重市場主體的自主經營，做到“政府的歸政府，市場的歸市場”。

尊重市場、順應產業發展趨勢的地方產業政策，能夠實現對市場的適度干預，對地方產業發展起助推作用。

（三）地方產業政策與地方法治環境

采取直接獎勵補貼方式的產業扶持政策，容易引誘一些企業虛報條件以騙取獎補，甚至出現企業與中介、評定機構串通作假容假的騙補鏈條；產業政策對特定主體的扶持或長期的扶持則容易使被扶企業在政策蔭庇下獲得優于同行的優勢地位，其甚至可能利用優勢地位進行政策尋租。這些鉆空子的政策套利、政策尋租現象，會引致其他的市場主體感受到不公，從而拋棄對法律規則的信仰與遵守，地方法治環境難免因此而受破壞。

廣州市施行的金融業扶持政策，也以獎勵補貼為主要手段，但從其政策內容和政策實施機制中，可以看出政策的設計者在防范政策套利、政策尋租方面的應對措施。一是對獎補對象不作特定化，不限背景不講淵源，不為特定機構或個人量身定制獎補條件，一視同仁，防止有人利用政策尋租；二是強化監督，建立對產業政策實施的監督管理和績效評價機制，由政府財政部門、審計部門、紀檢監察部門對獎補資金和其他扶持措施的運用進行管理、審計和專門監督，并主動進行信息公開，接受社會監督；三是設置扶持政策的退出機制，規定扶持政策的施行期限為5年，并規定享受獎補后違反承諾的企業須退回獎補資金，避免政策性扶持演變成政策蔭庇，也避免企業騙補，盡力維護政策實施的公平，減少產業政策對地方法治環境的負面影響。

上海早期對于扶持金融業發展也采取了能立竿見影的直接獎勵補貼措施，但在其金融產業走上了快速發展軌道之后，上海市政府減少了對金融業的直接干預做法，更多地采用開放市場、促進貿易便利化的政策。2013年設立的上海自由貿易試驗區，宣布不搞稅收優惠等特殊待遇，對于金融業的促進政策升華到了政府致力于提供更為開放的、高度法治化的營商環境，擴大金融開放領域，提高規則執行的效率和公平，以此增強對市場主體的吸引力。廣州市金融產業政策的實施注重普遍適用性，并注重監督機制，減少了產業政策對地方法治環境的負面影響，但是，相較于上海市的金融業開放措施和以法治環境支持金融業發展，廣州市的金融業促進政策顯然可以進一步提升。

三、法治環境下地方產業政策制定與實施的優化

地方產業政策的存在是不爭的事實。對于地方產業政策的討論，更多地應當將關注點放在如何更好地制定與實施地方產業政策，尋求法治環境下地方產業政策制定與實施的優化。

政府與市場并非對峙的兩方，地方產業政策與地方法治也并非只能顧此失彼，在良好的地方法治環境基礎上，優化地方產業政策的制定與實施有路可循。

（一）劃定地方政府權力邊界，大幅度減少地方政府對資源的直接配置

地方政府制定地方的產業促進或限制政策，應當在政府的權力界限內為之，地方產業政策應當適時、適當。

1.尊重市場，彌補市場失靈

政府權力沿著經濟發展方向作用，就會促進社會正常進步。在政府與市場之間，地方政府應當尊重市場，遵循“市場決定資源配置”這一市場經濟的一般規律，政府致力于保護市場競爭、監管市場依法運行、為社會提供市場提供不了的公共產品、推動可持續發展，僅在必要的時候采取政策措施彌補市場失靈。

2.相機抉擇，在適當的時候運用產業政策引導和助推產業發展

地方政府選擇扶持或限制的產業，應當順應地方產業自主發展的趨勢，不能以政府意志來取代市場對產業的選擇。凡是能由市場自主實現的產業創新和產業發展都交給市場，政府不進行不當干預。而在產業發展的初期以及趕超階段，政府提出目的明確的產業政策，促進資源要素聚集，能顯著提高產業發展的效率，引導和助推產業發展。

3.采取適當的產業政策形式，減少地方政府對資源的直接配置

地方政府采取的地方產業政策形式，必須在國家法律法規允許的范圍內。地方政府的產業政策不得采取稅收優惠、減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地、違法違規減免緩征或降低費率征繳企業社會保險繳費、未經國務院批準對企業規定財政優惠政策等形式。

在不違反國家規定的前提下，地方政府選取產業政策的形式，還須考慮各種產業政策形式可能帶來的諸如歧視性對待、地方保護、政策套利等負面后果，選用能普遍地適用于各類市場主體、不限制市場主體的自主選擇權、不削弱公平競爭的政策形式。

現階段地方產業政策中較多采用的諸如代企業承擔社會保險繳費、通過財政獎勵或補貼等形式吸引企業落戶、地方級財政收入全留或增量返還等形式，只要是普遍適用于適格企業而非特定企業，并且獎勵補貼等的數額適當、期限適當，不至于引致企業將獲取獎勵補貼作為主要目標，這樣的產業政策無損市場競爭和地方法治。但如果是繞過競爭選擇扶持對象，設置市場壁壘保護特定企業、壓制其他企業等，則必然排斥競爭，弱化市場主體的創新力，最終導致拖低產業發展效率，破壞地方的公平和法治環境。

在規則能得以高效執行、政府對市場的監管充分有效的地方法治環境下，以市場準入負面清單管理模式實現對產業的促進，不失為更加公平合理的產業政策形式。負面清單管理模式，是更加開放、更加透明的市場準入管理模式，它意味著對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權不可為”。在市場準入負面清單管理模式下，地方政府不直接進行資源的配置，對市場主體一視同仁，實行寬進嚴管，避免歧視性對待與政策尋租。

（二）依法依規制定和實施地方產業政策，以程序的合法性、嚴謹性保障地方產業政策的質量和實施效果

地方產業政策的制定和實施應當依法而為，避免產業政策制定的隨意性，杜絕拍腦袋決策，監督并評價地方產業政策的實施。

地方產業政策制定過程，地方政府應當按程序進行全面充分的信息收集、社會調研，組織專家論證，按照關于重大行政決策聽證的規定組織聽證，依法向社會公開擬定政策并征求意見。對于重大產業政策，還應當進行政策實施試驗，取得預期效果后才正式實施。

地方產業政策實施過程，地方政府應當依法建立評價體系，對地方產業政策的施行效果及政策施行對象適用產業政策的情況進行評價，并接受社會監督，及時糾正政策實施過程的偏差，提高政策實施效果。

（三）公平競爭審查

為建立競爭政策與產業、投資等政策的協調機制，政策制定機關制定市場準入、產業發展、招商引資等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。公平競爭審查是由政策制定部門對所制定的政策在市場準入和退出、商品和要素自由流動、影響經營生產成本、影響生產經營行為等四個方面是否符合公平競爭標準進行的自我審查。

地方產業政策制定過程應當依法進行公平競爭審查，防止公平競爭審查流于形式。應當適當運用多部門公平競爭審查聯席會議協調，聽取反壟斷執法機構咨詢意見，聽取專家學者、法律顧問、專業機構的意見，提升公平競爭審查的效果。

（四）以開放市場和法治營商環境的構建吸引產業資源，逐步取代或減少直接干預政策，實現地方產業政策與地方法治的融合

在良好的地方法治環境支持下、在適當的地方產業發展階段，地方產業政策有條件并且有必要進行提升，逐步放棄獎勵補貼等各種直接干預手段，轉而以進一步開放市場和構建法治營商環境作為實現產業調整目標的主要手段。政府致力于為產業發展目標的實現提供更為開放的市場領域，推動貿易便利化，構建公平、有序、高效的法治營商環境，從而吸引產業資源要素聚集。比如對于城市金融業的促進政策，如能進一步開放市場、推動貿易和資本的自由化、提高規則執行的效率和公正，讓負面清單以外的市場主體能進得來，無差別對待各類市場主體，允許金融企業把生意做到更多的領域，甚至發展離岸金融，這樣的政策對于有競爭力的市場主體的吸引力遠勝于直接的獎勵補貼，產業政策與公平競爭、與地方法治的兼容度也大大提高。

在自由貿易區的設置成為趨勢、以粵港澳大灣區為代表的區域深度合作快速發展的時代背景之下，地方產業政策確實到了放開眼界、以開放促發展、以構建法治化的營商環境吸引產業資源的時候，地方政府應當順應發展趨勢，提升地方產業政策。

四、結束語

地方產業政策在提高地方經濟競爭力、調整地方產業結構中具有積極的作用，對促進地方產業發展有明顯的效果。制定和實施地方產業政策應當尊重市場，盡量減少地方產業政策對市場競爭的消極影響，追求產業政策與市場競爭的友好共生，而非對立。在良好的地方法治環境下，應當依法制定地方產業政策，選擇更加公平合理的產業政策形式，提升地方產業政策，實現地方產業政策與地方法治環境的融合。