甘南藏區精準扶貧績效評價的理論啟示及完善對策

張建君

（中共甘肅省委黨?！锤拭C行政學院〉甘肅發展研究院 甘肅 蘭州 730070）

精準扶貧精準脫貧的偉大實踐是一項前所未有的偉大工程，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是中國人民決勝全面建成小康社會的偉大奮斗。習近平總書記指出：“對省級黨委和政府脫貧攻堅成效進行考核，是倒逼各地抓好落實的重要手段。考核不能走過場，不能一團和氣?？己瞬患案?，對問題不較真，等于鼓勵敷衍了事、弄虛作假。該批評的要嚴肅批評，該處理的要嚴肅處理，不怕揭短亮丑，不怕紅臉出汗，要讓形式主義、弄虛作假的人付出代價。……要通過較真碰硬的考核，樹導向、言規矩、壓責任，確保脫貧攻堅工作質量。”[1](P117-118)在精準扶貧方面，不但要精準到戶到人，找準“窮根”、開準藥方，實施靶向幫扶、對癥下藥，而且要完善精準扶貧的績效評價標準和內容，做到精準扶貧、精準評價，把精準扶貧從實踐層面提升到更高的規范化、制度化、標準化理論層面，形成結合實踐、富有成效、多渠道、高效率的精準扶貧精準脫貧的路徑與機制，構建政府、市場、社會等多元化力量共同發力、同頻共振、精準推進的大扶貧格局，這就需要我們全面提升和修正精準扶貧績效評價的指標、內容、方法等相關內容，不斷完善指標體系與評價方法。

在完善精準扶貧績效評價方面，既要勇于對精準扶貧的實際績效進行科學準確的評價，也要推動精準扶貧政策體系的持續完善，最終形成政府、企業、社會力量與個人共同推動精準脫貧的生動局面，共同創造精準脫貧的偉大成就和時代華章。

一、甘南藏區精準扶貧的偉大意義

甘南州是全國十大藏區之一，2018 年全州生產總值達到155.73 億元，是1953 年的346 倍、1978 年的143 倍、2000 年的11 倍。2012 年脫貧攻堅以來，甘南州成功減少28 萬的貧困人口，將貧困發生率降到0.49%以下，實現了農牧民純收入從2012 年至2018 年平均接近12%的增長速度，實現了全國深度貧困區“三區三州”率先摘帽脫貧的巨大成就，為全省、全國堅決打贏脫貧攻堅戰和決勝全面建成小康社會提供了有力支撐，為全國藏區和少數民族地區的脫貧攻堅樹立了榜樣也積累了經驗。2019 年，全州減貧1.9 萬人，貧困發生率下降到0.49%，實現了整體脫貧，千百年來影響和制約甘南發展進程的深度貧困問題得到了歷史性解決，推動全省脫貧攻堅取得了決定性勝利。今年是脫貧攻堅的最后一年，也是全面建成小康社會的收官之年，要始終保持政治定力，在“實干篤定前行”中堅決打贏脫貧攻堅“殲滅戰”[2]。

一是展現了甘肅人民與全國一道全面建成小康社會的決心與信心。甘肅是全國貧困程度最深、貧困面最大、返貧率最高的省份之一。在全國扶貧工作中流傳著一個說法，全國扶貧看甘肅，甘肅扶貧看“兩區一縣”，甘南藏區作為甘肅“兩區一縣”脫貧攻堅的重點地區，能夠在全省率先實現全面脫貧，這對于全省堅決打贏脫貧攻堅戰和決勝全面建成小康社會起到了補短板、強弱項的巨大功效，是全省打贏脫貧攻堅戰和決勝全面建成小康社會的先聲、春雷。

二是兌現了習近平總書記全面建成小康社會道路上“決不能讓一個民族、一個地區、一個家庭、一個人”落下隊來的莊嚴承諾。中國共產黨人的第一個百年夢想，就是實現全面建成小康社會，把中國人吃不飽、穿不暖、長期貧困的落后景象掃除一空，讓中國人能夠與世界發達國家同樣走上高質量現代化發展的新路?，F在，這個莊嚴承諾，在甘南草原已經變成了活生生的現實，這比其他一切說辭都能夠更好地證明中國特色社會主義制度的優越性與偉大性。

三是解決了千百年來藏區同胞落后生產生活狀態。在藏區同胞的發展道路上，經歷了無數的艱苦磨難，他們厚德載物、任勞任怨，卻始終未能享受上應有的生活待遇和物質條件，甚至在落后的農奴制社會制度下任人欺凌，新中國成立以來，他們經過不懈努力終于和全國同胞一樣走上了社會主義的康莊大道，他們的全面脫貧將再次驗證社會主義救中國、中國特色社會主義發展中國、中國共產黨引領中國人民共同富裕的偉大制度理念和道路自信。

四是創造了高寒地區人民創造高質量生活的全新景象。甘南藏區農牧民普遍生活在海拔3000米以上的高原地區，這些地方自古以來就是嚴酷生活的代名詞，在中國共產黨的帶領下，這些高寒地區的人民將第一次同全世界人民一道開創屬于自己的高質量生活，這將是改變世界歷史進程的偉大事件。我們有理由相信，藏區的全面發展，幸福美好新藏鄉的發展將成為全世界最亮麗的風景線。

當前，按照藏區“‘2019 年全部脫貧摘帽、2020年全面鞏固成效’的步驟安排，甘南州正在全力以赴破瓶頸、強弱項、補短板，以‘絕對貧困領域不剩一戶’的實際成效彰顯‘四個意識’，以‘全面小康路上不落一人’的最終勝利兌現莊嚴承諾”[3]。我們有理由期待，一個幸福美好的新藏區將出現在甘南草原上。

二、甘南藏區精準扶貧績效評價的理論啟示

總體來看，認真梳理和總結甘南州以績效評價為導向的精準扶貧政策實施過程，對我們繼續做好甘南藏區以及相關藏區的扶貧與鄉村振興等一系列工作具有積極的理論啟示。

（一）把績效評價作為衡量精準扶貧政策的一把標尺、“指揮棒”

精準扶貧績效評價的最終結果，就是要用一把尺子考量脫貧攻堅的具體成效，在充分考量了各方面的特殊情況與考核指標后，最重要的就是一把尺子量到底。因此，甘南州面對精準扶貧工作對象與地區的差異性，一是要建立統一的指標體系，不能各自為政、不能人為增減，更不能隨心所欲，精準扶貧績效評價體系的建立完善，本身就是一個需要花費大量財力、人力、時間和精力的復雜工作，要盡可能在相同類型的行政區域采取相同的指標體系；二是要充分考慮經濟社會發展水平的實際差異，不能脫離實際，例如傳統農耕地區、農牧業地區、山區、草場都會有非常顯著的產業結構差異，對于這些影響精準脫貧績效評價的因素都要統籌考慮；三是精準脫貧績效評價的框架緊緊配套政府脫貧政策的主要指標，既要保持整個績效考核評價工作的獨立性，又要緊扣考核地區精準脫貧的具體政策導向，不能過度強調第三方獨立性，而忽視被考評區域工作的實際特點，雙方既要保持距離，又要有效互動，否則，精準脫貧績效考核工作就會出現很多挑戰與難題，績效考核結果作用的發揮也會大打折扣。四是在績效評估框架形成共識后，政府全力推動整個績效評估體系的有效貫徹和落實，加強全過程監督，從而實現精準扶貧績效評價的預期政策效果與目的。讓脫貧攻堅的實際成效經得起時間和實踐的檢驗，才能體現出績效評價的實際價值與意義。用沒用好這個“考核指揮棒作用”，事關精準扶貧工作全局，馬虎不得。

（二）高度重視民族地區精準扶貧的績效評價工作

甘南州作為民族地區，有著全國其他地區所不具備的一些獨特問題，需要在精準扶貧績效評價工作中予以特別關注。一是民族地區普遍存在文化程度低、勞動技能差、自由散漫難以組織等一系列的現實問題與挑戰，精準扶貧的各項工作政策和方法切忌一刀切，工作方法切忌單打一，要充分理解和尊重少數民族地區群眾的生活習慣和宗教風俗，有禮有節地推進各項工作要求，把提高文化素質和勞動技能作為長期的戰略任務，持之以恒地在民族地區常抓不懈。二是甘南藏區地處甘肅、青海、四川三省結合部，境內海拔1100 米～4900 米，大部分地區在3000 米以上，生活環境嚴酷、自然條件很差，在脫貧攻堅的過程中要給予干部群眾更多的關愛和寬容，充分理解他們的思想觀念和生活習慣，從有理由推動精準扶貧的角度考慮和設計政策的適用性，績效考核體系要有針對性、切合實際，必須根據民族地區的不同特點，形成合理的相關產業確定評估指標和方法，突出民族地區的自然環境、社會環境、宗教信仰等因素，利用新型的PPP 融資方式尋找社會上相關產業的優勢企業一起合作，讓績效評價工作更能切中實際、有的放矢。

（三）精準扶貧績效評價要敢于動真碰硬增強紀律紅線

精準扶貧是一個涉及資金項目方方面面的民生工程，經不起半點弄虛作假和腐敗侵蝕的領域，動真碰硬嚴格執法執紀是不可觸碰的一條紅線，這條紅線守得怎么樣，決定著扶貧的質量和效益，決定著績效評價的真實結果。在這方面，甘南州作為全國脫貧難度最大的三區三州之一，面臨著嚴峻挑戰，甘南州增強脫貧攻堅紀律紅線的有些做法，受到了媒體的高度評價[4]，也為我們做好精準扶貧績效評價工作提供了良好經驗。例如，甘南州紀委監委制定完善《甘南州扶貧領域腐敗和作風問題執紀監督監察工作制度》，細化出臺了10 項執紀監督監察的措施，為實施好“精準”監督和“精準”查處提供制度保障；多渠道廣泛收集扶貧領域違紀線索，加大問題線索起底排查力度，讓專項治理“瞪大眼睛、拉長耳朵”，把執紀問責貫穿“六個精準”全過程；定期召開扶貧領域問題線索集體排查專題會議，對線索進行專題分析研判，建立健全問題線索快速移送和查辦結果反饋機制，對重點縣、鄉鎮、村開展綜合整治工作等具體舉措收到了實實在在的脫貧成效。這種增強紀律紅線，用紀檢制度保障精準扶貧的績效，對我們未來做好扶貧工作、鄉村振興工作等都是重要的經驗啟示。

（四）用精準扶貧的績效評價助推打贏脫貧攻堅戰

精準扶貧的績效評價，最終要有利于堅決打贏脫貧攻堅戰，要有利于推動精準扶貧工作取得更大成效，要有利于貧困戶真正從中受益，要指出精準扶貧工作中的不足和改進舉措，要為提供更好的精準扶貧政策保駕護航。這些，都需要我們在精準扶貧績效評價的工作中幫忙不添亂。因此，在評估過程中要嚴格公正、敢于樹立精準扶貧的典范和榜樣，持續優化精準扶貧績效考核的指標體系，加大幫扶輻射面、增強精準扶貧的政策效應和脫貧實效，推動脫貧成效顯著、具有發展前景的龍頭企業、農民合作社、家庭農場和專業大戶等形成龍頭帶動、能人引路、項目輻射、產業發展的全方位脫貧攻堅的生動局面。甘南州委州政府2017 年通過《關于打贏脫貧攻堅戰的實施方案》及《甘南州關于打贏脫貧攻堅戰的實施方案》任務分工方案，把“探索建立脫貧攻堅第三方評估制度”作為一項獨立內容，對全州脫貧攻堅從貧困人口識別、項目實施、政策落實、考核驗收進行全過程、全方位的評估，并進行群眾滿意度調查。每次評估工作結束后，專家組分縣市就某一單項工作或綜合性工作提出評估意見，作為州委、州政府決策、問責和提出考核等次意見的重要依據?？傮w來看，取得了顯著成效，精準扶貧績效考核發揮了巨大作用。在堅決打贏脫貧攻堅戰進入決戰決勝的關鍵時期，我們要充分發揮農村勞動力密集、生產要素集中、政府政策幫扶等各方面脫貧攻堅的能動性因素，從勞動力技能的提升、土地勞動力資源要素的充分釋放、農牧業生產鏈條的延伸和產品的市場化對接等一系列方面，以政府精準扶貧的資金和項目為導向，形成堅決打贏脫貧攻堅戰的工作合力，真正把中國農村農業農民的發展推向一個全新的境界。

三、完善未來精準扶貧績效評價體系的對策建議

（一）增強精準扶貧績效評價體系的科學性

方法的科學性是精準扶貧績效評價體系科學性的根本保證。目前，在精準扶貧績效評價體系方面，經常使用的主要有指標評價法、計量回歸評價法、數據包絡分析評價法，后面兩種方法主要是科研人員運用的、更為專業的績效評價。特別是數據包絡分析評價法，可以根據中央扶貧貼息貸款發放資金、中央財政扶貧資金、危房改造和以工代賑安排的資金、省級財政安排扶貧的資金投入、利用外資以及其他資金情況等，產出指標則是連續年度該地區貧困發生率的減少量，通過計算效率值來判斷扶貧資金的使用效果，如果效率值θ 等于1，說明這些年份資金效率是有效的，如果效率值小于1，說明這些年份效率是無效的，存在著扶貧資金浪費的情況。計量回歸方法是現代經濟學的重要分析工具，在精準扶貧績效評價的運用中，主要通過構建一元或者多元回歸模型，把最終成效作為因變量、把投入作為自變量，根據所能得出的回歸結果來分析投入對成效的影響，根據研究目標與變量選取可以確定因變量與自變量的相關性，從而得到預期研究結論。以上方法，在專業研究中是不可或缺的研究手段，但在實際的扶貧績效評價中，指標評價法較為簡單和實用，能夠直接通過相關指標數據來反映客觀事實。特別是在甘南藏區干部群眾文化水平與程度普遍較低，指標評價法可以依靠扶貧部門所提供的工作數據，比如建檔立卡大數據、扶貧戶名單和基本情況等等，采取瞄準貧困村比例、瞄準貧困戶比例以及資金、項目和幫扶人員瞄準比例等主要評價指標，建立評價指標體系，通過體系來對特定區域扶貧績效情況進行評價。特別是從扶貧資金投入、扶貧資金管理、扶貧產出情況以及扶貧效果等角度進行考察，強化經濟效果、社會效果、環境效果等具體指標體系的監測與考核，如在經濟方面監測與考核貧困人口收入增長率、貧困人口減少率、基尼系數等指標，在社會方面監測與考核平均預期壽命、基層民主參選率、入學和失學率、“兩新”參合率、“三館一站”覆蓋率、通水通電比率、衛生廁所普及率等指標，在環境效果方面監測與考核單位GDP 能耗、森林覆蓋率、自然災害發生率、植樹造林率等指標，就能夠確?？冃гu價的科學性。

當然，要盡可能采用綜合評價的原則，以便形成科學的評價指標體系，諸如專家打分法、數據包絡分析法、層次分析法、回歸分析法等都有助于構建更為科學嚴謹的績效評價指標體系，我們要盡可能采用綜合評價方法，以增強扶貧績效評價指標體系的科學性。

（二）增強精準扶貧績效評價體系的適用性

精準扶貧績效評價體系是否適用，是績效評價是否準確、可信的關鍵所在。在增強精準扶貧績效評價體系的適用性方面，最起碼應該做到以下三個方面的要求。首先，就是要因地制宜、切忌一刀切。不同的地區有不同的經濟社會結構，如甘南藏區的農牧民與平原地區的農民，無論在生產方式、收入渠道、生活環境等許多方面都存在著根本性的差別，因此，在精準扶貧績效評價方面首先就要考慮這些原則性的差別，以增強績效評價的適用性，否則，就會出現南轅北轍的效果。其次，精準扶貧績效評價體系的適用性，決定于“六個精準”是否真實。即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，這是精準扶貧的基石和基本依據。為此，在精準扶貧績效評價中，不僅僅要評價精準扶貧的成效，更要評價精準扶貧的具體工作，特別是要形成科學合理的扶貧項目對象選擇方式，要認真客觀地研究貧困縣、貧困村和貧困戶的整體發展態勢，精準識別建檔立卡縣、建檔立卡村和建檔立卡戶，通過建檔立卡大數據來進行動態管理，實施相應的項目管理制度，從基礎上杜絕有可能影響最終政策績效的不精準現象發生。特別是精準扶貧項目的縣級瞄準，要對項目縣覆蓋貧困村比例、覆蓋貧困人口比例及項目縣發展能力做較為全面的研究，在扶貧項目村級瞄準、扶貧項目戶級瞄準等方面都要實行嚴格的指標監測。最后，充分考慮扶貧資金投入的精準性。一般而言，專項扶貧、行業扶貧以及社會扶貧等資金投入、投向及使用方式決定最終的績效產出，要確保扶貧資金投入評價指標的適用性。要充分考慮扶貧資金的比例、財政資金的金融資本放大系數以及各扶貧資金的投入金額與規劃金額比，以追求最佳資金使用政策組合；在精準扶貧工作中，要通過計算扶貧中財政資金用于扶貧對象的比例及具體投向來評價財政資金用途的合理性、貧困對象的瞄準性以及扶貧對象的需求性；充分考慮扶貧資金的投入時效，以追求最大的產出效應。

可以說，因地制宜、六個精準、資金精準是精準扶貧績效評價所追求的結果，更是確保精準扶貧績效評價適用性的前提條件，這就要求我們在精準扶貧過程中，既要注重結果有效，更要講求過程真實，讓精準扶貧工作真正成為老百姓受益的民生工程，而不是問題一籮筐的陷阱工程，當然，更不能是效益低下的擾民工程，這樣就能有效保證全國堅決打贏脫貧攻堅戰的質量和成色，為決勝全面建成小康社會奠定更為堅實的發展基礎。

（三）增強精準扶貧績效評價體系的可操作性

精準扶貧績效評價體系不是空中樓閣，而是一項實實在在的工作要求，這就需要我們增強精準扶貧績效評價體系的可操作性，不僅僅是科研人員在理論中的整體規劃，更是具體工作人員能夠有效執行的工作手冊。為此，一要嚴明精準扶貧績效評價體系的工作流程，從績效評價目標的明確，到績效評價目標的指標化設定，到績效評價指標的確定，再到績效評價指標權重的確定，形成一個嚴格的工作流程。對各類指標要按層級進行確定，設定具體指標，明確指標內容，規定指標評價的工作方法與性質，對指標信息及數據來源作出明確規定，這個過程和環節是確?？冃гu價體系具有可操作性的重中之重，容不得半點馬虎，例如在扶貧資金投入類指標的設定方面，要明確具體指標如資金結構，包括各來源資金比例情況、各來源資金和規劃投入額比例等情況，明確指標性質是定量，數據來源是工作數據等具體內容。為了增強精準扶貧績效評價指標體系的可操作性，我們要盡可能與專家、基層扶貧工作人員保持有效溝通，盡可能找出實際操作中可能存在的問題，并進行持續有針對性的改進，以實現操作便利可靠的目標。二要切實重視項目扶貧的巨大成效。精準扶貧在某種意義上就是一種項目實施，按照項目流程進行操作是最為可靠便利的選擇，從具體精準扶貧的實踐來看，按照項目扶貧所取得的成效最大、績效評價的結果最為正面，因此，在有了充足資金投入后扶貧項目化管理的績效非常顯著。我們對于精準扶貧中的項目管理評價，有助于找出項目運行和管理過程中的缺陷，并及時做出相應調整。為此，項目管理與績效評價的流程，一是監測項目進展，二是強化項目驗收，三是考核項目幫扶效果，四是進行扶貧對象項目滿意度評價，就能夠很好地取得精準扶貧績效評價的預期結果，這是在未來精準扶貧過程中需要重點關注的有效形式和成熟舉措，既有利于精準扶貧的過程規范有序，也有利于持續提升精準扶貧績效評價的正面成效。

（四）提升精準扶貧績效評價體系的政策指向

精準扶貧績效評價體系的核心價值指向，就是要增強政策的有效性與針對性。從精準扶貧績效評價體系的建設角度來看，問題的關鍵要設置科學的減貧成效、專項成效等指標內容，如減貧比率、收入增長、基礎設施精準扶貧成效和富民產業精準扶貧成效等內容，同時，還要評價政策滿意度。具體來看，一是評價減貧成效，確定精準扶貧的政策指向。脫貧和增收是核心的政策指向，切實要把減貧率、增收幅度和增長率進行有效的統計對比和分析。二是評價專項成效，確定精準扶貧的資金走向。在精準扶貧的過程中，項目扶貧和精準扶貧中的項目配套內容龐雜繁多、成效顯著，諸如專項扶貧、產業扶貧、社會扶貧、科技扶貧、教育扶貧、勞務扶貧等項目形式，要根據實際情況來選取合理的考核指標。例如，產業扶貧專項成效可以考核產業規模、集約化水平、組織化程度等方面。三是評價政策滿意度，確定精準扶貧政策的調整方向。政策的好壞，還要通過滿意度來科學評價。這些指標選取與考核，對于準確把握政策績效，適時調整優化政策指向，提升精準扶貧績效評價體系的科學性、針對性，從而進一步明確和優化精準扶貧的政策指向，意義重大。