論新時代“三治融合”鄉村治理體系的構建

李 濤

（隴東學院經濟管理學院 甘肅 慶陽 745000）

一、問題的提出

治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化的主要內容之一，新時代鄉村治理體系和治理能力面臨新問題和新挑戰，構建現代鄉村治理體系是破解鄉村經濟社會發展瓶頸的有效途徑。黨的十九大報告指出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治結合的鄉村治理體系。2018 年中央一號文件明確指出：“鄉村振興，治理有效是基礎。堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序?！?019 年中央一號文件指出：“建立健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的領導體制和工作機制?！?020 年中央一號文件指出：“扎實開展自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系建設試點示范?！秉h的十九屆四中全會提出構建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系?；鶎又卫眢w系尤其是鄉村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理是國家治理的基層實踐場域。建設農業強、農村美、農民富、宜居宜業的美麗鄉村，實現鄉村全面振興，鄉村治理體系和治理能力現代化是關鍵因素之一。

我國鄉村制度改革均有一定的路徑依賴，其形成軌跡可歸納為實踐先行、政策指導和法律兜底“三部曲”的模式[1](P13-15)。浙江省桐鄉市率先在全國探索“三治融合”基層社會治理新模式，有效解決了鄉村治理面臨的諸多困境，推動了桐鄉市鄉村經濟社會全面發展，其典型經驗做法被寫入黨的十九大報告，在全國范圍內推廣，并被中央政法委定位為新時代“楓橋經驗”精神，是黨的群眾路線在鄉村治理的具體落實，代表了基層社會治理發展的新趨向。在浙江桐鄉、德清等“三治融合”鄉村治理的實踐引領下，在中央系列的政策和精神指引和推動下，廣東、江蘇、湖南、上海、四川、山西等地都紛紛開展“三治融合”鄉村治理體系構建、模式優化和實踐探索，不斷完善鄉村治理體系，提升鄉村治理能力，推進鄉村經濟社會發展。

二、“三治融合”鄉村治理體系構建的必要性分析

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

黨的十九屆四中全會決定對國家治理體系和治理能力這一重大問題從政治上、全局上和戰略上進行全面考量，并明確提出時間表和路線圖。在國家治理體系中，鄉村是基層治理尤其是村民自治的基本治理單元。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理現代化是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。建立健全自治法治德治“三治融合”的鄉村治理體系，是將鄉村社會的德治傳統與當代鄉村社會的自治和法治實踐有機融合產生的現代治理體系。構建“三治融合”的鄉村治理體系是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是實現國家治理體系和治理能力現代化的應有之義，關系到黨的“三農”政策在基層的落實和有效執行，關系到鄉村振興戰略的實現和鄉村社會的和諧穩定。

（二）解決新時代鄉村社會主要矛盾的有效途徑

目前我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分的之間的矛盾。新時代農村發展不平衡尤其是西部農村發展滯后、農業產業化規模較小、農民收入較低、農村貧富差距較大等問題依然存在。截至2017 年底，我國仍有6 億農民生活在農村，仍有3016 萬農村貧困人口[2]。2019 年末農村貧困人口551 萬人，比上年末減少1109 萬人[3]。構建“三治融合”鄉村治理體系，是推進鄉村振興戰略的重要保障，是如期實現脫貧攻堅目標和2020 年后扶貧鞏固的重要舉措，是解決新時代農村社會主要矛盾的必然選擇，是破解“三農”領域重點問題，如期實現小康社會的有效途徑。

（三）破解基層鄉村治理困境的迫切需要

從我國基層治理和鄉村治理的實踐來看，1982 年《憲法》確定實施村民自治制度，鄉村治理經歷了村民自治的興起，鄉政村治的發展和鄉村共治的形成等階段，鄉村治理取得了較為明顯的成效，有力地推動了鄉村民主政治建設。當前我國農村經濟社會環境已發生巨大變化，傳統基層管理理念和模式已不能適應新時代鄉村治理創新發展的要求。村民自治和鄉村治理也面臨一些現實困境，如治理理念落后、治理組織單元過大、治理主體單一、多元主體參與不到位、治理內容不明確、治理體制機制不暢、鄉村精英參與治理模式不健全、農村社會組織發育滯后等問題依然存在，在一定程度上影響了鄉村治理的科學性、有效性和民主化程度。從鄉村治理的實踐模式來看，先后涌現出浙江溫嶺的民主懇談會、湖北姊歸的“村落自治”鄉村自治模式、山西晉中“鄉村治理法治化”等鄉村法治模式和浙江德清鄉賢參事會參與治理等鄉村德治模式，鄉村治理實踐方面呈現出單一性和碎片化的特點，沒有系統構建協調發展的鄉村治理體系，不能有效解決鄉村治理面臨的理論和實踐困境。構建“三治融合”鄉村治理體系，促進三治融合發展，只有以法治保障自治，以德治支撐自治，在自治中體現法治，信守德治，用德治促進法治，在法治之中體現自治，最終才能體現鄉村社會的善治[4]。構建“三治融合”的基層治理體系是破解鄉村治理困境，提升鄉村治理能力，實現鄉村科學治理、民主治理、合作治理和有效治理的重要路徑，是實現鄉村治理現代化的必然選擇。

三、“三治融合”鄉村治理體系構建的邏輯關系

對鄉村治理的歷時性考察來看，我國鄉村治理具有德治傳統。改革開放以來，以村民自治為主要內容的基層民主制度在實踐中不斷完善，在實施中不斷強化法治要求，但這些都是不系統的、零散的治理經驗，在制度設計層面，沒有形成整體的、系統的、協調的鄉村治理體系?！叭谓Y合”在頂層設計上注重制度層面的系統化、治理結構的體系化、治理方式的民主化、治理資源的多元化[5]。要構建“三治融合”鄉村治理體系，首先要理清自治、法治和德治的深刻內涵、黨的領導和“三治”之間關系、三治之間的邏輯順序和三治之間有機融合的邏輯理路和實踐機制。

（一）鄉村治理中的自治、法治和德治

村民自治作為我國基層治理的一項重要的民主制度，是村民當家作主，行使民主權利的重要體現。1987 年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，1998 年、2010 年和2018 年進行了修訂，為村民自治的有效實施提供了法律依據和法律保障，保護村民參與治理的民主權利，推動村民自治的有效運行。

在鄉村治理中，法治是村民獲得村民自治、依法行使自治權利的根本保障[2]。法治為村民委員會和村民治理鄉村提供了行為依據和法律保障。隨著依法治國戰略的深入實施，法治在鄉村治理中的作用愈加重要，鄉村治理法治化水平逐步提高。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強和改進鄉村治理的指導意見》、中央全面依法治國委員會《關于加強法治鄉村建設的意見》等文件的相繼出臺和有效實施，為我國進一步加強法治鄉村建設，實施鄉村振興戰略提供了法律政策保障，優化了鄉村法治環境。

德治在我國社會治理和鄉村治理中有著悠久的歷史。德治是依靠高尚的道德規范教育人，感化人，從而實現治理的目的。我國鄉村社會是人情社會，人情通常與道德和習俗密切相關，只要通過道德教化，就能達到德治的目的。新時代鄉村治理面臨新問題，我們要不斷挖掘傳統鄉土文化中的優秀元素，強化村民思想道德建設，提升道德素養和道德水平，增強村民對風土人情和鄉村社會的認同意識，逐步形成良好的鄉村德治氛圍。

（二）自治、法治和德治之間的關系

從鄉村治理體系構建和三治協同運行的實際狀況來看，三者之間有時不能完全達到無縫銜接、默契配合和相互支持的良性狀態，在鄉村治理實踐中，自治、法治和德治邊界不夠明確，在實際運行中會重疊甚至沖突，在一定程度上制約了鄉村治理的效果。構建新型鄉村社會治理體系，讓村民、各種社會力量有效運轉起來，積極參與治理，從而達到多元治理、協同治理，實現鄉村善治，就要充分發揮自治、法治和德治的作用，進一步厘清“三治”之間的邏輯關系，構建三者之間有效融合的協同機制。2018 年中央一號文件將三者之間的邏輯關系概括為“堅持自治為基、法治為本、提升德治水平?！薄多l村振興戰略規劃（2018－2022 年）》將三者之間的邏輯關系概括為“堅持自治為基、法治為本、德治為先，以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程?！?020 年中央全面依法治國委員會《關于加強法治鄉村建設的意見》將三者之間的關系概括為“以自治增活力、法治強保障、德治揚正氣。”根據中央文件精神，國內學者將三者之間的邏輯關系概括為相互融合、相互促進，相輔相成的，主要存在以下三種觀點：陳榮文、龍文軍等學者認為三者之間是平行并列關系，不要特別突出三治中的某一治，三者緊密聯系，缺一不可；孫萍、何陽等學者認為三者之間是一體兩翼關系，強調在鄉村治理體系中要充分發揮自治的作用，自治是目的，德治是基礎，法治是保障；郁建興等學者認為“三治融合”要形成你中有我、我中有你的實施載體[5]。筆者認為構建“三治融合”鄉村治理體系，首先，自治是核心內容。中國社會有自治的傳統優勢和豐富經驗，在土地改革運動和工業化進程中，形成了新興的農民群體，強化了農民的組織性、獨立性和認同感；以村民大會、村民代表大會和村民委員會為基礎的村民自治實踐，把農民與鄉村民主化有機地結合起來，有力地推動國家民主化進程，所以說構建現代鄉村治理體系，要以自治為核心內容或進一步強化自治在鄉村治理中的核心地位，激發鄉村治理活力，構建多元主體參與鄉村治理格局，賦予鄉村治理主體自治空間，形成良好的自治環境，實現鄉村善治。其次，要充分發揮法治的保障作用?，F代社會是法治社會，法律是調解社會利益關系、化解社會矛盾的主要手段。在鄉村治理中強化法律的作用，要依法治理，建設法治鄉村，為鄉村振興戰略的實施提供良好的法治環境。最后，要充分發揮德治的基礎性作用。習近平強調：“法律是準繩，任何時候都必須遵守；道德是基礎，任何時候夠不能忽視。”[6]在古代“皇權不下縣”的政治體制下，鄉村社會主要是基于宗族和家族管理的自治狀態，道德教化在鄉村社會治理中發揮著基礎性作用?，F代鄉村治理中，要進一步加強鄉土文化建設，通過發揮德治的價值導向功能，增強農民的認同意識，提升自治的有效性，彌補法治“剛性”缺陷。

四、“三治融合”鄉村治理體系構建的主要路徑

（一）始終堅持黨的領導

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的[7]。在構建“三治融合”鄉村治理體系中，必須堅持和加強黨的領導。1987 年制定、1998 年、2010 和2018 年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，強調了中國共產黨在農村基層組織中發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。2019 年1 月發布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》指出黨的農村基層組織應當健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。黨十九屆四中全會決定明確要求健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制和城鄉基層治理體系。所以說把黨的領導全面貫徹落實在現代鄉村治理體系的構建和鄉村治理實踐中，才能保證鄉村治理方向的正確性，推動鄉村協同創新發展。要健全黨組織領導的三治融合的鄉村治理體系，必須加強黨的基層組織建設?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》指出鄉鎮黨的委員會和村黨組織是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。首先要根據鄉村規模，優化基層黨組織設置，合理確定基層黨委、黨總支、黨支部、村委會等規模和人數；其次要加強基層黨組織政治建設，嚴肅黨內政治生活，提高“三會一課”質量，積極推進基層黨組織標準化建設。再次要提高基層黨組織干部隊伍素質，要按照新時代好干部標準，把忠誠、干凈、擔當的年輕干部選拔到基層黨組織中，特別是村“兩委”中，為鄉村治理和鄉村振興提供人才保障；最后進一步調整、優化基層黨組織功能，逐步消除基層黨組織“停轉”“空轉”現象，保持黨的先進性、純潔性和代表性，使基層黨組織能夠適應農村市場經濟發展和農村人口流動及社會結構調整的需求。

（二）因地制宜，分類構建

肇始于浙江桐鄉、德清等“三治融合”鄉村治理，對推進鄉村治理體系整體性變革，逐步實現基層治理體系和治理能力現代化具有開拓性意義。但我國地緣遼闊，自然稟賦、鄉土文化和風俗習慣均不相同，經濟社會發展水平、治理主體及參與程度、多部門治理等均存在差異性。構建有效“三治結合”治理體系，需要根據社會關聯度和經濟發展水平兩個核心要素確定我國鄉村的典型類型，并以此作為前提條件和邏輯起點進行模式選擇[8]。鄉村經濟發展水平是決定鄉村治理水平、構建鄉村治理模式的關鍵因素；社會關聯度是村莊內村民各種社會關系的總和。社會關聯度與村民集體行動能力具有高度相關性，一般來說，社會關聯度越高，村民自組織和集體行動能力越強，反之亦然。所以說構建“三治融合”鄉村治理體系，需要根據社會關聯度和鄉村經濟發展水平對鄉村進行類型和治理單元劃分，總體上可分為經濟發達聚合鄉村、經濟發達離散鄉村、經濟欠發達聚合鄉村和經濟欠發達離散鄉村四種類型[8]，四種類型治理單元在構建“三治融合”鄉村治理體系中側重點各有不同。經濟發達聚合鄉村村民自治程度一般較高，需進一步加強法治和德治建設，逐步建設多元共治鄉村治理體系；經濟發達離散鄉村村民之間社會關聯度較低，村民離散程度較高，村民之間的關系逐漸疏遠，鄉村治理中要進一步強化法律制度供給，提高鄉村治理中法治水平，同時要進一步強化鄉土文化和鄉村道德建設，進一步凝聚村民的鄉村認同意識和鄉村共同體意識，逐步形成較好的自治基礎，構建“三治融合”的鄉村治理體系；經濟欠發達聚合鄉村的主要特點是經濟發展落后，鄉村發展物質資源比較缺乏，宗族和家族觀念等鄉村傳統紐帶在維系鄉村社會關聯度方面發揮著決定性作用，所以在構建現代鄉村治理體系中，要以自治為本，強化法律制度供給，提高法治化水平，在鄉村傳統紐帶的基礎上，強化鄉村社會資本積累，逐步構建基于現代法律和道德規范基礎上的鄉村信任和合作網絡。經濟欠發達離散鄉村的主要特征是經濟發展滯后，村民之間社會關聯度低，社會資本匱乏，構建現代鄉村治理體系，要三治并重，多措并舉，全面提升鄉村自治法治和德治水平。

（三）重塑社會資本

社會資本指的是在社會網絡中，社會組織基于社會規范而產生的信任，可以通過促進合作行動而提高社會效益、增進社會公共利益。社會資本理論是解釋治理變革的有效范式，社會資本的充分發育是治理構建的基礎[9]。學術界研究證明，社會資本與社會治理呈正相關關系，社會資本存量豐富，社會成員充分信任，能夠一定程度上克服集體行動的困境，社會資本和鄉村治理具有高度的耦合性。目前鄉村社會資本質低量少是鄉村治理面臨的現實困境之一，所以說培育、重塑和再造以社會網絡、規范和信任為主要內容的社會資本，是構建“三治融合”鄉村治理體系的重要路徑。首先，重塑鄉村社會資本，能夠完善和實現鄉村自治。培育社會資本，能夠強化基于鄉村社會網絡基礎之上的社會信任，進一步增強了村民對村莊和村集體的認同感和歸屬感，激發村民參與鄉村自治的內生動力，實現鄉村自治。其次，培育和重塑鄉村社會資本，要進一步加強契約、法律規范和現代法律制度建設，進一步提高村民的法律意識和法律觀念，促進鄉村法治建設；再次，培育社會資本，要進一步強化鄉土文化和村規民約建設，充分發揮鄉村社會公德和個人美德在鄉村社會德治中的導向功能，不斷提升鄉村德治水平；最后，鄉村社會是熟人社會，與現代城市的比較優勢是社會資本存量較多，對社會資本依賴性高。重構社會資本有利于鄉村自治、法治、德治綜合治理，融合發展，逐步形成現代鄉村治理體系。