中國縣域治理現代化進程中的媒體角色與功能：對縣級融媒體中心建設的考察

王智麗

（復旦大學國際關系與公共事務學院 上海 200433）

“郡縣治，天下安”是中國的一句古訓。“縣”作為兩千多年中國社會最基層的治理單位，因為在中國封建統治中所起到的使政令有效傳達的基礎性作用和巨大的行政動員能力，這一制度一直高度穩定，甚至連名稱也未曾變更。2015 年6 月30日，習近平接見全國優秀縣委書記時重提“郡縣治，天下安”這一古訓，并指出縣一級在黨的組織結構和國家政權結構中處于承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎[1]。縣域治理的得失成敗與現代化程度關系到國家治理體系和治理能力現代化的水準和總體進程。截至2018 年6 月19 日，中國共有2851 個縣級區域，中國的縣域人口占全國總人口的七成，且貢獻了全國八成的GDP 總量。在中國的國家治理中，縣、鄉作為有效治理“最后一公里”的重要性正獲得越來越多的共識[2]。與此同時，縣鄉地區也是中國社會轉型以來社會矛盾和社會沖突的密集爆發區，但傳統縣域主流媒體技術手段落后，一方面導致積壓的社會情緒無法有效表達，政治溝通不暢，嚴重影響縣域治理的現代化進程；另一方面，傳統縣域主流媒體在遭遇市場化新媒體強勢沖擊下，無法有效影響輿論、引導輿論，更遑論引領主流價值觀。因此，在縣域治理現代化進程中，需要在全媒體傳播體系的框架內打造強具有政治溝通、社會整合、民生服務、文化黏合等功能的縣級融媒體中心，從而與現有國家治理體系相匹配。

一、中國的傳播權力格局轉型

互聯網在中國全面崛起之前，中國的政治權力結構與傳播權力結構基本上是同質化、相互嵌套的，且結合度非常高——有什么樣的政治權力結構，就有什么樣的傳播權力格局[3]。中央層面如此，地方層面也如此。內嵌在政治結構之內的媒體系統作為黨的重要執政資源屬于意識形態領域，擔負著引領政治方向、宣傳思想信念、傳播價值觀念、引導社會輿論等重要職責，對維護執政合法性的作用不言而喻。互聯網迅速崛起，與中國社會轉型交織疊加，對中國傳播權力結構帶來革命性變革。互聯網打破既存的權力秩序，為中國社會開辟了新的權力空間和表達空間。以互聯網為代表的新媒體的興起，顛覆了中國既有的傳播格局，由此而引爆的新傳播革命本質上是傳播革命資源的泛社會化和傳播權力全民化，以“去中心—再中心”為基本特征，從而為執政黨型塑了全新的執政環境，爭奪傳播主導權成為國家的全新課題[4]。通過解構國家對傳播權力的壟斷，使傳播力量由國家轉移到社會，從而削弱國家在信息、技術和意識形態上的主導地位，因而，它所帶來的不是國家組織和治理能力的強化，相反，是對國家組織和治理能力的嚴重挑戰[4]。

與傳播權力結構同時被深度改寫的還有中國主流輿論場的游戲規則和結構。互聯網進入中國，從社會系統的外圍開始，四面出擊，以“農村包圍城市”之勢，對傳統媒體形成合圍，將傳統媒體主導的官方輿論場隔離成傳播“孤島”，弱化乃至消解主流輿論的聲音。新媒體大面積稀釋了傳統主流媒體的影響力和傳播力，弱化了其引導力和公信力，對傳統主流媒體構成了殺傷性的威脅[5]。與此同時，新媒體不斷下沉，全方位迎合受眾中低端偏好，流量至上，帶動“入口”轉移，頭部效應開始不再重要，媒體也開始追求眼球效應。由此，中央提出了打造“新型主流媒體”的戰略布局，以主動應對新傳播革命。在國家層面推進的第一輪的媒介融合中打造出了如“人民日報中央廚房”等一系列重量級的“頭部媒體”，但面對仍處于淪陷階段、發展遲緩的縣域媒體，還須在中央政策扶持下加快媒體融合發展，這是實現國家治理能力和治理體系現代化的一項緊迫課題。

二、縣域治理現代化中的縣級融媒體

2018 年8 月21 日，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上指出，“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾”，提出加快推進縣級融媒體中心建設的總體要求。2018 年9 月20日，中宣部在浙江省湖州市長興縣召開縣級融媒體中心建設現場推進會，對在全國范圍內推進縣級融媒體中心建設作出部署安排，要求2020 年底基本實現在全國的全覆蓋，給出了縣級融媒體中心及其功能的科學定義，并提出了縣級融媒體中心建設的時間表和路線圖。縣級融媒體中心建設是我國媒體融合戰略的進一步下沉。建設縣級融媒體中心，使之成為縣域新型主流媒體，是我國縣域治理現代化進程中的重要一環。

中宣部在2018 年9 月22 日召開的縣級融媒體中心建設現場會上提出：“努力把縣級融媒體中心建成主流輿論陣地、綜合服務平臺和社區服務樞紐。”[6]按照這三個功能所建設的縣級融媒體中心，不再單純是縣域新聞信息發布工具，而是要在縣域政治溝通與社會治理中扮演關鍵性角色，從而實現縣域治理現代化。

首先，縣級融媒體中心的主要角色就是媒體角色，通過對縣域傳統媒體的資源整合，結合新技術實現媒介融合，將在縣域新聞傳播和輿論引導方面發揮關鍵性的作用。在多元文化的氛圍和新媒體快速發展的浪潮中，各類社交媒體和短視頻直播平臺開始在中國縣鄉一級逐漸取代傳統媒體成為當地居民獲取本地信息和娛樂的主要渠道，尤其是在縣域主流媒體長期缺位的情況下，低俗化、追求流量和追求眼球效應的社交媒體平臺的內容生產帶來基層價值觀整體下沉，引導群眾昂揚向上、傳播正能量的主流價值觀懸空，面臨傳播困境。而縣級融媒體中心的建立恰好可以通過融合形成全方位、立體化的傳播渠道，擴大主流輿論的影響力和傳播力。

其次，縣級融媒體中心也將為高效的縣域治理提供綜合服務。縣級融媒體中心的生命線和輿論陣地建設的關鍵在于人，在于用戶，只有通過有效的服務才能夠建立同用戶的有效連接，這是習近平總書記提出“扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好服務群眾、引導群眾”的邏輯基礎[1]。2019 年1月15 日，中共中央宣傳部、國家廣播電視總局聯合發布了《縣級融媒體中心建設規范》(以下簡稱《規范》)，國家廣播電視總局發布了《縣級融媒體中心省級技術平臺規范要求》。《規范》提出要整合縣級廣播電視、報刊、新媒體等資源，開展媒體服務、黨建服務、政務服務、公共服務、增值服務等業務。

最后，縣級融媒體中心有移動化、社交化的信息互動優勢與通過后臺進行數據挖掘和算法推薦的技術優勢，可以高效調度縣域內的本土資源，實現縣域內資源的優化配置。通過縣級融媒體中心這一平臺，可以將技術優勢轉化為服務能力，為縣域內社區生活提供便利，除“一鍵問政”“掌上政務”等，融媒體中心還可整合和提供本地教育、醫療、民生、交易、就業等信息的共享互通，為居民提供便捷優質的辦事服務。通過信息的聚合實現縣域內民眾的聚合，促進基層社會對公共事務的有效參與。通過本地化的多元主體參與、溝通、對話凝聚社會共識，產生協同價值，縣級融媒體中心也能夠轉化為國家治理體系中最廣泛和深入基層的“觸角”與“基礎”[7]。

放在國家治理體系和治理能力現代化的背景下來考察縣級融媒體中心建設，其關鍵就在于如何對縣級融媒體中心進行角色定位和功能劃分。以縣級融媒體中心建設為重心也標志著我國媒體融合改革邁入第二階段，黨中央高度重視加之相對完善的頂層設計有力改變了主流媒體矩陣中縣級媒體的劣勢地位，處于我國主流輿論場尾部地位、處境艱難的縣級媒體，因獲得政策的強力扶持，處境回暖，進而出現令人欣喜的“尾部翹起”趨勢。

三、當前縣級融媒體建設中的問題與困境

從縣級媒體融合中心建設和運行的各地實踐看，其模式有三種：第一種是由縣級行政部門主導，通過機構改革整合縣級的報紙、廣播電視和網站等媒體資源，組建融媒體中心，運營權由三家分享。第二種是以縣級廣播電視臺為基座和依托，建設融媒體中心指揮平臺，由廣播電視臺運營管理。第三種是同地市級的報業集團或廣電集團簽署框架協議，合作建設和運營縣級融媒體中心，由報業集團或廣電集團負責運營。從媒體融合的要素看，三種模式雖然頂層制度和運行機制的改革創新不夠深刻，但畢竟改變了既有的縣級媒體傳播規制，推動縣級媒體融合，觸發了融合規制的重構[8]。但是我國縣級媒體長期以來受制于地方財力、物力和人力，發展滯后，存在著區域發展不平衡、媒介體制僵化、多元利益博弈、思想觀念落后、復合人才匱乏等諸多問題，雖然在中央的政策引領下縣級融媒體建設在全國范圍內如火如荼地鋪開，但是其依然面臨諸多的問題和困境。

其一，媒介融合發展水平呈現出區域失衡。我國幅員遼闊，各地區經濟發展水平不齊、政策支持力度不同，縣級媒體的總體發展狀況也呈現出巨大差異。人民網發布的《2017 媒體融合傳播指數報告》顯示，在新聞傳播的影響力方面，江浙滬的綜合優勢較為明顯，中央媒體在官網、兩微一端等方面的影響力和建設完備情況遠勝地方媒體，報紙、廣播和電視臺三類榜單中存在較為明顯的“一九效應”，各媒體梯隊之間的數據存在斷崖式分化的現象[9]，所以媒介融合進程的推進在各地區也表現出極大的不平衡。

其二，媒介體制僵化。縣級媒體長期以來處于行業邊緣地帶，多年來其發展很少受到政策的關注。在事業單位的制度安排之下，縣級媒體，尤其是縣級電視臺的發展基本上依靠財政補貼生存，缺乏市場化能力和服務意識。近年來遭遇互聯網的強勢沖擊后，僵化的體制機制依然不能提高自身的創新能力和適應能力，缺少互聯網思維和數字化生存意識，最終導致受眾流失、主流輿論的影響力弱化。縣級融媒體中心的建設就需要打破僵化的媒介體制，按照新媒體的發展規律進行媒介體制機制的創新。

其三，多部頭、多區塊管理下的多元利益博弈。我國媒體管理的主體本身就很復雜，媒體行業和其他行業一樣，受到各級黨委、各級政府，甚至不同行業的支配，存在多頭管理和區塊管理的問題，一旦進行媒體融合，管理者之間就會出現權力交叉重疊、利益博弈，會阻礙融合的進程，這一點在縣級媒體融合的過程中表現得尤為明顯[10]。

其四，思想觀念、業務能力落后，存在路徑依賴。絕大多數縣級融媒體中心仍然只是把自身定位為媒體，缺乏宏大的視野和較高的政治站位，沒有跳出媒體看媒體，也沒有充分利用體制性優勢和中央對于融媒體建設的政策性優勢來獲取其他稀缺資源，更沒有致力于成為當地治理能力體系和治理能力現代化的核心抓手[10]。

其五，重設備輕人才，重硬件輕軟件。現在不少縣級融媒體中心花費了大量的寶貴資金更新換代既有設備，而不是將資金用在吸納新媒體人才，導致融合方向出現偏差。互聯網和人工智能時代，對縣級融媒體中心人員提出了更高的要求，但是縣級融媒體中心的人才隊伍不容樂觀，綜合素質和能力遠遠不能滿足融媒體中心建設的高標準和高要求。就管理層而言，普遍存在知識老化、對互聯網傳播規律、新媒體運營規律等缺乏深入了解，對最新的媒介技術更是無從下手；而一線媒體工作人員則對新媒體采編流程和新媒介環境下的受眾心理缺乏有效的把握。再加上縣域地域的局限性，融媒體中心由于編制而導致的薪資待遇問題都導致縣級融媒體中心很難吸引并留住優秀的新媒體技術人才，人才匱乏的問題尤為突出。

其六，由于很多縣級媒體人力、物力、財力有限，建設“中央廚房”式的融媒體中心，面臨著人員、資金、技術等諸多無法逾越的“鴻溝”。地區實際情況千差萬別，“中央廚房”不能成為縣級融媒體中心建設的解藥。

四、縣級融媒體建設的難點破解

縣級融媒體建設中的諸多難點需要從系統匹配、組織再造、資源整合、流程管理、人員培訓和資金投入六個維度進行系統破解，使其真正成為其所在縣域黨委和政府提升現代治理能力的核心抓手。

其一，系統匹配。

對中國這個有著2800 多個縣的超大型國家而言，縣級融媒體建設是一項龐大的系統工程，亦是一場持久戰。切實推進縣級融媒體中心建設中的機構改革、人員分流和財政托底問題，需要中央相關部門協同落實、戰略性推進。從我國媒體融合改革的總體格局看，縣級融媒體建設需要通過做加法推進增量改革。這就需要明晰各媒體在新媒體改革中的功能定位，進行資源的系統匹配，構建層次清晰的現代傳播體系，分類改革：“頭部媒體”集中力量發展“中央廚房”、云平臺和大型集團建設；“尾部媒體”充實傳媒基層格局，求全求廣，扎實部署；“腰部媒體”以更加靈活的方式，對標網絡“自媒體”，打造一批名記者、名新聞工作室，以輕量化的精品內容建設成為“頭部媒體”的重要布點支撐，形成主流輿論場的“中鋒”力量[11]，以整體治理的視角完成整個傳媒系統的匹配。

其二，組織再造。

所謂“組織再造”，是指基層社會本來有一套完整的、可以有效運作的結構與秩序，但是，隨著社會的變遷，原先的結構出現分化與解體，原先的秩序不再具有規范作用，為了社會的穩定運行，必須對其進行組織化改造，重建社會的結構與秩序[12]。一方面，改革開放松動了板結的中國社會,從而導致我國基層社會組織的弱化，為執政黨帶來執政資源的流失和執政合法性挑戰。尤其是改革進入深水區，社會共識和社會價值的提升、社會結構和社會秩序的重整都需要重新激活中國社會的基層組織，完善黨的治理體系，提升黨的治理能力。

另一方面，在新媒體思路下開展的縣級融媒體中心的組織架構也要打破傳統媒體的組織架構，從簡單“相加”到真正“相融”，實現傳統媒體的組織再造。縣級融媒體中心的組織架構必須解決三個核心問題：一是管理體制問題，采取什么樣的管理體制機制，對于縣級融媒體中心的建設成效和活力有關鍵性影響；二是組織機構性質問題，采取事業單位機制、公司制還是混合組織機制，需要根據各縣具體情況而定；三是人員薪酬體系問題，對技術人才需要根據市場情況提供有競爭力的薪酬，對內容建設人才需要根據機構編制和能力采取恰當的工資制度。具體采取什么樣的組織架構需要根據各縣經濟實力、人才儲備、機構改革等眾多因素來考慮[13](P81)。

其三，資源整合。

全國目前有政務微博近30 萬家，政務微信超過10 萬家，其中，縣級及縣級以下政務自媒體占大部分[1]。這些自媒體可以拓寬縣級媒體傳播的覆蓋面，為縣域民眾提供多元的信息渠道和娛樂。但是，縣域內主流媒體和自媒體就如同“正規軍”與“游擊隊”，雖能齊頭并進開展媒體服務，但有時也會互相干擾，尤其是市場化的自媒體有時過于迎合受眾中低端的喜好，消解主流價值的影響力，在事關國計民生的重大事件中發出與主流媒體不同甚至對立的聲音，增加重大事件中輿論引導和輿情化解上的難度。縣級媒體中心的建設就是要打破各媒體平臺各自為政的局面，將碎片化的自媒體平臺整合進縣級融媒體中心，實現部門、人員和新聞的高度融合，統一管理、協同發布，避免人力、物力等資源的浪費和信息的同質化。通過整合縣級區域內的所有媒體資源，報紙、廣播、電視、政府門戶網站、政務微博微信以及縣域內的商業自媒體，實現媒體資源的效能最大化，這樣才能形成輿論宣傳的合力，實現全媒介形態的傳播，在縣域治理現代化進程中擔當輿論引導的核心與主導力量。

其四，流程管理。

縣級融媒體中心建設需要在實踐中探索適應本地實際情況和符合新媒體傳播規律的媒體流程，并不斷提高對媒體流程的科學化管理水平。傳統的新聞產品根據其所發布的媒介，新聞生產的流程各有不同。但是在媒介融合下推進的縣級融媒體中心，則需要按照新媒體傳播規律重塑生產機制。對新聞報道的選題策劃、采訪、編輯、審稿到新聞發布的全部流程進行再造和優化，借助新媒體技術手段將新聞產品以多樣態呈現，并通過多渠道傳播出去，提升傳播的效果。另外，也需要在流程管理上跳出狹隘的媒體觀，融入更多的服務理念和服務意識，推動融媒體中心數字化改造，讓中心集新聞發布、政務服務、生活資訊為一體，成為縣域治理現代化進程中的重要樞紐。首先，采用靈活的管理方式，鼓勵媒體工作人員積極運用新媒介技術，注重打造優質精品的內容。其次，強化與中央和省級媒體之間的互通互聯，建立與頭部商業媒體之間的合作關系，通過“云端共聯”實現新聞生產流程與媒體產品的共享，一方面可以為本地提供更豐富精彩的媒體產品，另一方面也可以將本地的好故事“借勢外宣”，從而形成上下貫通的一體化融合發展態勢[14]。最后，在縣級融媒體中心的管理中，需做好績效考核，探索能激發媒體工作人員積極性、創造性的激勵機制。改革“身份管理”為“崗位管理”，改革“主觀評價”為“量化考評”，改革“檔案工資”為“績效薪酬”。積極構建上下相通（即上級媒體與下級鎮村的溝通）、左右相通（即與周邊地區媒體的溝通交流）、內外相通（即官媒與社會媒體的溝通協調）[15]的機制，使融媒體優勢和效能得到充分發揮[16]。

其五，人員培訓。

人類歷史上經歷了五次傳播技術革命，從古登堡印刷技術的誕生、到廣播電視的發明，再到互聯網的全面崛起，媒介技術不斷更新迭代。近年來飛速發展起來的大數據、算法、人工智能等技術更是以前所未有的速度顛覆人們對世界的想象。人工智能技術現在已經被逐漸應用到傳媒業，5G技術的加持，又使人工智能技術在傳媒業的運用效能提升了無數倍，使媒體發展快步進入智能化時代，但是真正掌握技術的人才的培養速度卻遠遠滯后于技術的發展速度。目前的縣級融媒體中心由于各地區層次水平差別較大，在技術的應用上也千差萬別，雖然重金更換了新媒體設備，但是能有效運用技術設備的人員依舊匱乏。在傳媒業發展進入5G 時代以后，縣級融媒體中心要想改變落后的、不合時宜的內容生產流程和生產效率，人員培訓和人才隊伍建設迫在眉睫。需要對新聞采編、輿情監控、綜合服務等崗位的主要業務人員進行專業培訓，一方面讓其盡快熟悉業務流程和融媒體運行規律，與時俱進掌握不斷發展著的新媒介技術；另一方面也要對其進行輿論機理和受眾心理的培訓，盡可能掌握其所面對的受眾需求，進行有效的傳播。人才是縣級融媒體中心建設的根本，在進行縣級融媒體中心建設過程中，要明確人才的重要性，重視人才的選擇、開發與激勵，拓展人才引進渠道，通過與政府、社會資源整合，加強溝通與合作，通過不同的方式深入挖掘專業人才。完善人員編制，加強優秀人才隊伍建設，為縣級融媒體中心建設奠定堅實有力的基礎[16]。

其六，資金投入。

互聯網成為傳媒業主導的當下，單純的傳媒已經難以具備足夠的自我造血能力，即單純的媒體已經不能實現良性的自我運轉，需要借助其他優勢資源來拓展產業邊界，通過其他收入來源來反哺傳媒。傳媒業的實踐也已經充分證明，單純定位為傳媒的市場化媒體已經難以為繼，而絕大多數地市級電視臺尤其是縣級電視臺主要依靠財政補貼來生存[10]，縣級融媒體中心建設的重點就在于保障資金的長期充足供給。因此，在縣級融媒體中心建設的初始階段就需要政府層面對中心的建設給予專項資金保障其前期投入和有效運營；當融媒體中心建設初有成效時，就需要中心探索適合自身發展的盈利模式，提升自身“造血”能力，學會市場化生存。

結語

媒體作為極為重要的執政資源，是緊緊抓在執政黨手中的。黨管媒體，媒體是黨的喉舌，這種理念源自革命時期，是革命黨從血雨腥風的暴力革命中勝出的重要法寶。中華人民共和國成立之后，這種理念經過層層制度加固，已成為牢固的制度體系。改革開放以后，隨著中國經濟體制改革實現“突破性”的制度轉型，使中國經濟從計劃經濟全面轉向社會主義市場經濟。必然會引發中國政治形態發生整體性轉型[17](P16)。政治邏輯決定媒體邏輯，中國特殊的政治邏輯決定了中國特色的媒體邏輯。中國的媒體邏輯有一個基本的前提，那就是黨管媒體始終是不能變的[18]。未來，縣級融媒體建設作為黨的執政資源將成為國家治理體系和治理能力現代化的基礎要件，是執政黨進行全面領導和全過程領導的重要工程，亦是對執政黨執政能力的全面考驗。縣級融媒體中心的建設作為一項重大戰略部署，意在重構被互聯網技術革命打破的政治權力結構和傳播結構，是全面開放條件下的黨性和人民性關系的生動實踐，它推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。雖然在此浪潮中涌現出“長興模式”“玉門模式”等一大批勇立潮頭的弄潮兒積極推廣自身融媒體建設經驗，但中國幅員遼闊、地區實際情況千差萬別，加之人員、資金、技術等諸多無法逾越的“鴻溝”，縣級融媒體中心建設只有參考答案，沒有標準答案。