從內嵌到共生：后脫鉤時代政府與行業協會關系新框架

羅文恩 王利君

摘要：“政會共生”是脫鉤改革之后政府與行業協會關系的一種可能形式。在政會共生模式下行業協會的角色定位、組織功能、內部治理、收入來源以及與政府的互動關系，均與當下主流觀點存在明顯差別。政會共生關系具有三個鮮明的特征：政府與行業協會在推動當地產業發展方面利益契合;政府與行業協會在達成目標過程中雙向依賴;雙方確立制度化的長期合作關系。政會共生關系的建立并非易事，必須具備四個條件：有為政府的角色預設、服務型政府理念的普及、行業協會發展成熟以及行業協會擁有高自主性。近年來深圳市福田區政府與行業協會的互動關系，已經在一定程度上體現了政會共生的雛形。

關鍵詞：行業協會;政會關系;政會共生;雙向依賴;脫鉤改革

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2020）01-0024-009

一、引言

市場經濟發展離不開政府、市場主體以及各界社會力量的共同推動。其中，行業協會作為重要的社會力量之一所發揮的作用不容小覷。然而，由于我國大部分行業協會是在行政體制改革和政府職能調整過程中以“自上而下”方式設立的，因行政化色彩濃厚而帶來諸多弊端。為了推進行業協會的自治進程，從1991年開始國家相關職能部門陸續頒布各項政策以加快社會組織的民間化步伐，行業協會也相繼經歷了“三脫鉤”、“四脫鉤”和“五脫鉤”等多次脫鉤改革。

十八屆三中全會后，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求各級行政機關與其主辦、主管、聯系、掛靠的行業協會商會實現“機構、人事、資產財務、職能、黨建與外事”五個方面的徹底脫鉤（簡稱“五分離，五規范”），標志著我國全面脫鉤改革拉開序幕。此后，分別在2015年、2016年和2017年進行了三個批次的脫鉤試點工作，并在2019年6月將脫鉤改革工作從中央試點改為全面推行。截至2019年6月，納入脫鉤改革的全國性行業協會共795家，其中422家已完成脫鉤，這意味著我國行業協會總體上即將步入后脫鉤時代，如何重塑政府部門與行業協會的“應然”關系不僅僅是亟需探討的一個理論議題，也有助于指引行業協會在完成政會分離“手術”后走向良性發展道路。

關于政府與行業協會關系的中國本土化演繹，目前學術界有三大主流觀點：一是把行業協會視為地方政府的“依附工具”，在這一觀點下行業協會鑲嵌于國家肌體內部，缺乏基本的組織自主性，雙方實質上形成了一種內嵌關系;二是把行業協會視為發揮上傳下達作用的“橋梁紐帶”，這一觀點指出行業協會具有典型的“官民二重性”，一方面作為官辦機構傳達政府意圖和執行相關政策，一方面代表會員向上反映集體訴求，但服務中心往往偏重于政府部門，實際上成為業務主管單位的“助手”;三是把行業協會視為服務會員的“俱樂部組織”或者“互益性法人”，這一觀點認為行業協會建立在會員意思自治基礎上，核心職責是維護內部成員利益而無提供行業公共品或者追求公共價值的義務，因而與政府部門構成相互獨立的關系，在某些情形下政府出于需要可與行業協會達成短暫合作關系。隨著行業協會與政府職能部門徹底脫鉤，內嵌關系抑或助手關系已經難于刻畫政會關系的動態變化與發展趨勢。而互益組織的提法，盡管抓住了脫鉤改革之后行業協會依法自治的核心特質，但是卻忽略了兩個重要問題：1）過于強調服務內部成員可能引發行業利益代表的碎片化，從而為整個行業發展帶來不利影響;2）行業協會屬于產業經濟的重要參與者，有別于一般的基于會員制的興趣團體（例如登山愛好者協會、廣場舞團隊等等），自身的決策與行動具有很強“外溢性”，甚至時常表露出“公法人”的傾向，政府部門往往對行業協會這類經濟類社會團體施加更嚴格的監管（同時也給予更大力度的支持）。故此，由互益組織這個概念來涵蓋所有類型的行業協會值得商榷。

鑒于此，本文在吸納已有觀點的基礎上提出“政會共生”概念來構建脫鉤改革之后政府與行業協會之間的一種可能關系。在政會共生關系下，行業協會從本質上看是一種共益組織，兼具“會員服務者”和“行業助推器”兩大核心角色。政府和行業協會在推動產業發展方面利益契合，在實現共同目標過程中雙向依賴，并且建立了長期的制度化合作關系。本文將首先梳理政會關系演變的相關文獻，然后探討政會共生內涵和基本特征，以及建立這種“理想類型”關系所需要的基本條件。最后，本文以深圳市福田區的實踐為例對政會共生關系進行初步經驗檢視。

二、理論回顧：脫鉤改革與政會關系演變

從改革開放以來，學界對于政府與行業協會關系的探討從未停止。然而，在政治經濟環境持續性變化、企業等市場經濟主體不斷生長分化等因素的影響下，政會關系一直處于動態變化當中，以致學界對于政府與行業協會的關系產生了多樣化的觀點，并未達成共識。

從政府與行業協會關系遠近的視角來看，目前國內學術界大抵存在三個主流觀點：

一是認為行業協會屬于“依附工具”，這一定位下行業協會成為政府職能部門的附庸，主動或被動嵌入國家機器的內部，形成“內嵌”式的政會關系。內嵌關系下行業協會名為民間組織，實際上展現出強烈的行政色彩，在財務機制、人事機制等方面均依附政府職能部門運行，即存在“組織外形化”現象。政府和行業協會的內嵌關系存在兩種形式：一種是行業協會的被動內嵌，即由于政府職能轉變或精簡機構、人員分流的需要而自上而下成立行業協會，形成“建制式”依附。在被動內嵌中，大多數行業協會的組建在實質上是政府職能部門人員的整體轉制;另一種則是行業協會的主動嵌入，即行業協會為了獲得合法性和資源優勢，主動尋求嵌入政府內部，這種主動嵌入主要發生在“自下而上”組建的行業協會。尤其是在雙重管理體制下，行業協會被迫為自己尋找一個業務主管單位，自下而上組建的行業協會主動靠近黨政機關，接受其吸納。

第二種觀點認為行業協會屬于政府部門與企業之間的“橋梁紐帶”，主要發揮“上傳下達”的中介作用，一方面向下傳達政府意圖和執行相關政策，一方面向上反映企業訴求，為內部成員爭取利益。在這種觀點下政府與行業協會雖然保持一定的距離，但仍然存在剪不斷、理還亂的關系，行業協會呈現典型的“官民二重性”特征，并利用這種半官半民的特殊身份攫取組織運作所需的各類資源。名義上，行業協會接受政府和企業的“雙重賦權”并提供雙向服務，但事實上服務重心往往在于政府而非企業，成為政府部門的助手。在政府控制以及部分企業對于政府的習慣性依賴下，行業協會較難得到會員的信任，故而行業協會為了生存，會員企業并非其首要服務對象，而做到與政府最大化的利益契合，為政府服務才能保證其生存并獲得一系列發展機會。

黨的十八屆三中全會以來，“市場在資源配置中起決定性作用”成為各方共識，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制成為我國社會體制改革的基本要求。在這一背景下，2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，標志著我國行業協會進入全面脫鉤時代。自此行政權力退出行業協會內部治理，行業協會不再是政府的附屬單位而是獨立自治的民間法人機構。“依附工具”乃至“橋梁紐帶”只能是政會關系演變過程中出現的短暫性狀態，隨著行業協會自治權的獲取便失去其說服力。

近些年來行業協會作為“互益組織”的觀點在學術界受到廣泛關注和討論。這一觀點的持有者認為行業協會的目標是實現會員的共同利益，而包含非會員在內的行業整體利益卻不在其目標范圍之內。行業協會將重心向協會會員轉移，才是得以生存并獲得長遠發展的首要方式，這也是行業協會在面對環境變化時改變自身以獲得生存機會的發展策略。在互益組織角色定位之下行業協會依法自治，與政府部門相互獨立，但是并不意味著與政府部門不存在合作，政府出于需要可以通過購買服務等方式與其建立協作關系。然而筆者認為，最少從理論上講政府與互益組織的合作關系應該是偶發的、非制度化的并且有明確的合約標的。因為，互益組織的核心職能是服務會員，提供行業公共品僅僅是次要的、附屬的、可有可無的職責。而政府推動產業發展的舉措，應該指向如何加大行業公共品的供給（例如行業標準、產業平臺、行業研究、人才培訓等）。如果行業協會的公共屬性或者代表性不足，政府的扶持措施會引發行業競爭不公的問題，即僅僅讓協會內部成員得益，而外部的非會員企業則不能享有公共資源。此外，在一業多會、會員覆蓋率低的情形下，互益組織的定位容易導致行業利益代表的碎片化，甚至可能引發協會之間為了爭奪會員而惡性競爭的問題，政府部門在推行產業政策時面臨如何選擇一個權威的合作伙伴的困境。

互益組織觀點讓行業協會重新回歸社會團體的民間屬性，迎合了我國社會體制改革的總體趨勢，并在一定程度上克服了半官半民身份所造成的行業協會職責不清、功能失調和活力不足的弊端。在行業協會發展早期階段，強調服務會員有助于行業協會贏得企業信任、擴大會員數量并逐步提升組織能力和聲譽。然而，當行業協會處于成熟階段并擁有較高代表性時，其自身決策和行為不僅僅影響內部成員，亦可能輻射到產業鏈上的供應商、客戶乃至普通公眾，具有很強的外溢性或者外部性，故而提供行業公共品乃至追求行業整體利益理應成為其義務，此時行業協會的屬性既包含內部互益又包含外部公益，更符合筆者所提出的共益組織定義。在這種情形之下，政府與行業協會之間的互動也變得更加頻繁和緊密，而非先前的相互獨立、偶發合作關系。一方面，政府部門需要對行業協會施加嚴格監管以避免其帶來嚴重的負外部性;另一方面，當行業協會積極提供公共品時政府部門更樂意對其進行扶持和資助，從而建立親密的合作伙伴關系。下文筆者將提出“政會共生”概念對這一新型的政府與行業協會互動關系加以詳細闡述。

三、共生視角下的政會關系

（一）政會共生的內涵與特征

“共生”（Symbiosis）一詞源于生物學。1979年，德國生物學家德貝里（Anton de Bary）最先提出“共生”這一概念，他將共生定義為一種自組織現象：在兩種生物體之間，出于生存的需要必然按照某種方式互相依存、相互作用，形成共同生存、協同進化的關系，這種關系即為共生。生物學上的共生是對達爾文進化論的修正和延伸，不同物種之間并非完全的競爭關系，亦存在相互依賴、共同發展的其他關系，這也使得共生理論成為生物研究上的一項重大突破，并逐漸被運用于其他領域。共生理論最先被借鑒和運用在經濟學領域，后來逐步在管理學和其他社會科學領域拓展開來，用以表示在社會個體或組織之間的資源相互依賴。以這種資源依賴為基礎，雙方主體可以形成一種互相結合、互相需求的合作模式，這種合作模式即為共生。

共生關系的實質是共生系統內相關主體之間的資源依賴和交換關系，且這種資源依賴和交換并不會影響相關主體的自主性，因此有不少學者將共生關系應用于描述政府與社會組織的關系。本文所關注的共生雙方主體——政府與行業協會，同時存在著優勢資源的相互依賴，更多表現為“強-強”關系下的互惠共生，即雙方處于對等的地位，能平等地對話、交流、協商與合作，同時兩者相互依賴，不存在某一方單向依附于另一方的情況。基于共生的內涵，筆者提煉出政府與行業協會共生的三個基本特征：利益契合、雙向依賴以及合作制度化。

1.政會利益契合。政府的一個基本經濟職責是促進地方經濟增長和產業發展，在“晉升錦標賽”模式下，地方經濟績效與官員晉升之間存在顯著相關關系。而行業協會的核心職能是服務會員企業和推動整個行業成長，行業的發展壯大反過來有助于協會獲取更多資源和打造更大影響力。因此，在一定程度上政府和行業協會有著一致的利益目標。為了促進利益目標的實現，政府制定專項產業政策，通過產業政策的實施和產業資金的補貼發放為企業創造良好的營商環境，而行業協會則是通過政策參與、市場調研、訴求表達、舉辦展會、制定行業標準以及行業自律等多種方式為企業提供各項服務、規范企業行為并促進行業良性發展。在政會各自的職能履行過程中，可以促進行業發展和產業升級，同時實現政會共同利益目標的達成。

當然，并非所有行業協會都能做到與政府達成一致的利益目標。一般而言，如果某個產業是地方政府認可的支柱產業或者新興產業，則協會與政府利益契合的程度更高。反過來，如果是所謂“落后”產業或者在政府規劃中需要轉移到外地的產業，則雙方的利益目標就較難達成一致。甚至在某些情形下，行業協會有可能由于利益沖突而站在政府對立面進行博弈，例如行業協會參與實施壟斷行為、不正當阻擾非會員企業發展、違法舉辦各類評比評獎活動、擾亂行業和市場經營秩序等等。

2.政府與行業協會雙向依賴。在促進產業發展升級的過程中，政府和行業協會均有著各自的優勢地位，留有充分的資源依賴和交換的空間。對于行業協會而言，主管經濟的政府部門掌握著大量推動產業發展的公共資源，也是行業管理的權威機構，與主管部門開展合作可以幫助協會樹立行業公信力，獲取提供行業公共品所需的各類資源，故而行業協會不可避免地對政府有一定的依賴性。

對于政府而言，由于行業協會具有高度的專業性、技術性和靈活性，可以通過履行職能為會員企業服務，并通過制定行業標準、參與行業政策制定等為行業發展創造機會而推動整個行業發展。政府可以通過扶持行業協會成長的方式，發揮行業協會的專業優勢和平臺作用，達到服務企業和推動產業發展的目標。同時，由于行業協會了解行業發展現狀，通過行業協會，政府得以了解行業發展的相關困境以及需求，有的放矢地制定產業扶持政策和推動產業發展升級。離開行業協會的支持，政府部門的產業推動政策將事倍功半，甚至難于有效落地執行。

總結而言，政府和行業協會在共生模式下具有各自的比較優勢，在達成產業發展這一共同目標時表現出一定的相互依賴性。這種雙向依賴，是政府意識到自身治理不足，主動尋求與社會力量合作以及以行業協會為代表的社會力量從政府方尋求組織合法性和行政資源的結果。

3.制度化的長期合作關系。政會共生與當下有學者提出的“新型合作伙伴”關系一個重要區別在于后者僅將關注點放在市場機制和法律程序限制下的政府購買服務方面，這種以購買服務為載體的合作關系更像是市場中的買方和賣方的關系，雙方之間偏向短期性的、項目性的合作，亦有學者將之稱為“建設性的伙伴關系”。而共生關系下政府與行業協會利益契合、雙向依賴，雙方將自然而然建立一種長期的、穩定的、體系化的合作機制，而不僅僅局限于短期的政府購買項目。政府部門充分考慮行業協會的長遠發展，為其發展壯大提供多樣化扶持策略，包括為行業公共品的供給提供資助，積極培養行業協會管理人才，協助行業協會提升組織能力等等。在這種合作機制之下，雙方各自明確角色定位，形成平等的分工。雙方也將建立制度化的互動機制，從而優化行業協會的政策參與渠道，避免以私人關系為基礎的政會接觸，代之以制度化的、公開的政策參與。

概而述之，在政會共生模式下行業協會的角色定位、組織功能，內部治理、收入來源以及與政府的互動關系，均與當下主流觀點存在明顯差別。表1總結了政會關系主要類型以及不同類型下行業協會的主要特征。

（二）構建政會共生關系的前提條件

本文所探討的政會共生關系是脫鉤改革之后政府與行業協會互動的一種“理想類型”，而非當下我國政會關系中普遍存在的實際狀態。從我國現階段行業協會發展現狀來看，除了深圳、溫州、寧波、廣州等少數民營經濟發達的地區行業協會發展較為成熟外，大部分地區的行業協會仍然面臨組織規模小、經營能力和獲取資源能力不足、組織功能發揮有限以及尚未與政府職能部門全面脫鉤等諸多困境，政會共生的建立將面臨重重挑戰。筆者認為，構建良好的政會共生關系需要具備四個基本條件，包括有為政府的角色預設、服務型政府理念的普及、行業協會擁有較高的成熟度和自主性。下文將逐一進行論述。

首先是有為政府的角色預設。所謂有為政府，即在不同環境背景下適宜地對市場進行培育、保護、支持和監督，糾正市場失靈并增進全社會各階層長期福利水平的政府。根據新結構經濟學的思想內涵，國家經濟的發展必然是建立在“有效市場”和“有為政府”相互結合的基礎之上的，尤其是在社會主義市場經濟下的中國，要把社會主義基本制度與市場經濟相結合，既需要“有效的市場”，也離不開“有為的政府”。值得注意的是，有為政府并非要求政府不作為或亂作為，而是指政府對經濟市場進行有限且有效的干預，包括制定產業政策，以實現有效整合資源、優化資源配置等。這就要求我國政府不僅僅充當著制定游戲規則的角色，更應當適當參與游戲，保證游戲的有序進行。否則，若政府缺乏參與市場的積極性和動力，不作為推動產業發展升級的主體之一，便無法構成完整的共生系統。

其次，服務型政府理念的普及。建設服務型政府是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。與傳統管制型政府不同，傳統政府所要達到的是一種絕對管控的狀態，而服務型政府則強調向社會簡政放權。服務型政府的特征之一在于政府積極與各個社會力量進行互動，而社會則主動配合政府，在雙方的協調合作下進行公共服務的供給。服務型政府對行業協會秉持一種“支持而不干預”的態度，在向行業協會提供各種資源的同時留下充裕的制度空間，確保行業協會依法獨立運作和靈活發揮作用。然而目前我國仍然處于全能型政府向服務型政府過渡的階段，讓這一轉變步伐向前邁進需要政府把握好自身干預的尺度和范圍，整合社會資源，加快自身職能轉移。同樣重要的是，社會組織應當在優化自身結構、完善內部治理機制的基礎上主動與政府部門協同互動，方可推動政會共生關系的形成。

此外，政會共生能否確立亦受到行業協會發展程度的深刻影響，要求行業協會具有較高的組織成熟度和自主性。行業協會成熟度可以從收支規模、專職人員數量和流失率、內部管理和治理架構的規范性、服務會員和提供行業公共品的能力以及行業輻射力等多個維度加以衡量。只有發展成熟的行業協會才有著較高的會員代表性，充分了解企業需求和行業需求，有能力將服務范圍拓展至整個行業，對政府產生較大的影響，做到既不依附于政府、亦不依附于會員企業，獲得會員和政府的雙重青睞。自主性意味著除接受政府的合規性監管之外，組織運作和內部治理均不受政府影響和干預。只有自主性較高的行業協會，才可能做到在組織章程的框架下進行自我管理、自我服務和自我發展，擁有和政府平等對話的權力和能力。誠然，行業協會較高的組織成熟度和自主性是共生關系形成的兩個重要前提。

四、政會共生的初步經驗檢視：深圳福田區的實踐

2012年福田區政府成立企業發展服務中心（簡稱為“企服中心”），將其一部分職能確立為引導和扶持行業協會發展，通過推動行業協會的發展間接實現政府本身服務企業、推動產業發展的目標。截至2018年，福田轄區內行業協會總數為353家，根據當年深圳市社會組織登記評估結果，獲得3A以上的市級行業協會共47家，其中在福田落戶的行業協會29家，超過總數的一半。從整體來看，福田區行業協會的發展狀況良好，呈現行業協會密度高、服務能力較為突出、行業影響力較大等特征，推動了轄區相關產業的發展，也在無形中為政府提供了巨大的幫助。筆者認為近年來福田區政府與行業協會的互動關系，已經在一定程度上體現了政會共生的雛形。

（一）政會共生的福田實踐

在政府和行業協會的利益目標上，福田區政府的目標在于建立法治化、智慧型、高品質的國際化先導城區，充分發揮各項產業發展專項資金的產業導向和激勵作用，推動轄區內企業的招商引資和產業轉型升級，進一步提升營商環境綜合優勢。轄區內大部分行業協會的職能和目標則表現為向會員企業提供服務、充分維護會員企業的權益以及通過舉辦展會、建立行業信息平臺等推動全行業的發展。例如，迄今有二十年歷史的深圳市信息協會，以為會員的產品和專業化服務提供指導為宗旨，間接推動企業的經濟發展，同時多次舉辦“深港大數據論壇”“深港電子商務發展論壇”等，為整個行業提供信息平臺，推動整個行業的發展。

從政會雙向依賴來看，對福田區政府而言，行業協會充當著功放器、平衡器和感應器的三重角色：一是向行業內企業傳達政府政策，提高政策落實效率，同時，參與行業政策和行業標準的制定，充分考慮企業的需求，從專業性和現實性的角度使各項產業政策更專業、更貼近現實;二是通過行業協會在政府與企業之間進行雙向溝通，避免因信息不對稱或溝通阻礙引發的矛盾;三是行業協會通過其高度的專業性以及對市場的敏感性，形成了對市場變化的快速反映，能夠充分把握行業動態和發展方向，幫助企業抓住發展機會或度過危機。行業協會上述三重角色為企服中心所重視，成為政府服務企業和推動產業發展的重要合作伙伴。

為了加強對行業協會的培育發展，福田區政府陸續出臺了《福田區產業發展專項資金政策》《深圳市福田區支持商協會發展若干政策》《福田轄區產業行業協會引導支持工作方案》等相關政策，一方面為支持轄區內行業協會提供了一系列產業發展專項資金的申請機會，另一方面制定措施保障產業發展專項資金申請過程公開透明、申請結果公平公正，基本阻斷了權力尋租的過程。福田區政府對于行業協會的扶持，包括人才、資金等方面均已形成了成體系的制度化支持。

（二）共生關系下福田區政府推動行業協會發展的策略

為了更好地利用行業協會的專業性和輻射力，同時滿足轄區內行業協會對于政府資源的需求，2012年迄今，福田區政府依托企服中心制定了一系列政策和措施以推動行業協會的發展。

第一，與轄區內行業協會進行定期溝通，建立常態化的定期溝通機制。從2014年開始至2016年底，企服中心每周三定期舉辦座談會，目標在于充分了解行業協會和企業的運營狀況和發展需求，兩年內共舉辦上百場座談會。除此之外，定期舉辦秘書長沙龍，加強政府與行業協會之間以及不同行業協會之間的相互聯系，加大信息交流和資源流動。

第二，提供靶向資金支持，提升行業協會活力。根據《深圳市福田區支持商協會發展若干政策》，企服中心為轄區內的行業協會提供了四個方面的支持：落戶支持、運營支持、產業提升支持以及招商引資支持。截至2018年底共有24個具體項目獲得支持，且均以資金獎勵或資助的方式進行，旨在對行業協會為轄區做出的貢獻進行有針對性的表彰，以鼓勵行業協會發展，提升其運作活力。

第三，舉辦活力評估，正向激勵促進行業協會規范發展。2016年企服中心首次舉辦活力評估活動，轄區內所有行業協會均可參加。活動采取自愿報名的形式，對于報名參加的行業協會從“規范運作”“專業服務”“福田貢獻”三個方面進行評分。根據評分結果，對排名位于前52位（2018年取前50名）給予現金獎勵（2016年最高30萬，2018年最高50萬）以及一系列配套政策的優先享有權，包括辦公用房租賃支持、人才（住房）支持、政府購買服務項目資格前置等。

第四，提供各項能力培訓，提高行業協會從業人員素質。一方面，組織會長、秘書長等協會領導人員赴高等院校參加培訓并舉辦清北研修班，在提升其綜合能力的同時加強不同協會之間的交流和聯系;另一方面，針對一般從業人員，以活力評估結果作為標準，為排名前一百且工作年限兩年以上的協會工作人員提供培訓，通過考核并獲得證書后可獲得一人一萬元的現金獎勵，此外還可優先享有人才租賃住房配租支持的機會。

五、簡要結論與討論

改革開放以來，中國經濟與社會體制處于持續的改革與調適過程之中，政府與行業協會的互動亦不斷發展演化。行業協會與政府職能部門全面脫鉤改革完成之后，將成為依法自治、自我管理的民間組織，早先的基于依附工具抑或橋梁紐帶角色定位的政會關系觀點，最少從理論層面上喪失了解釋力。互益組織的角色定位讓行業協會回歸服務會員、代表會員利益的西方多元主義傳統，盡管從強調行業協會民間性、自主性的意義上與當下政會分離改革趨勢相吻合，卻也忽略了行業協會的公共屬性，以及存在協會之間過度競爭、行業利益代表碎片化的風險。有鑒于此，筆者借鑒生物學的共生術語，并基于行業協會作為共益組織的角色定位提出了“政會共生”概念，嘗試論證其作為脫鉤改革之后政府與行業協會互動關系的一種可能性。在政會共生模式下，政府與行業協會在推動地方產業發展方面有著利益契合的一致性目標，形成平等的相互依賴關系并在追求目標的過程中建立長期的制度化合作。

如果政會共生得以成立，則能夠在一定程度上彌補互益組織以及政會相互獨立、偶發合作關系這類模式存在的缺陷。具體而言，政會共生在不否認服務會員這一核心職責的前提下強調了行業協會的公共屬性以及提供行業公共品的必要性，行業協會更有可能追求行業整體利益和推動整個產業發展，而避免淪為某一或者某些內部會員企業的提線木偶。故此，政會共生觀點并不推崇“一業多會”的制度安排，甚至主張通過有序市場競爭、適當行政指引來減少或者控制行業協會的數量，從而提升行業協會的代表性和影響力。從實踐層面來看，政會共生概念也有一個優勢，即為政府部門在全面脫鉤改革完成之后仍然積極支持行業協會發展提供了一個合理化的解釋。

需要闡明的是，政會共生關系確立需要滿足一系列苛刻的條件。在政府這一端，需是一個在中觀層面積極推動產業發展的“有為政府”，而非古典經濟學理論中的“最小政府”，同時也要求職能部門有較強的市場思維和服務意識，善于通過合作、激勵而不是管控手段來達成目標。在行業協會這一端，必須已經處于相對成熟的發展階段并且在組織運作上高度自治。這里尤其要強調行業協會的自主性，否則有可能重回“橋梁紐帶”的老路。由于種種條件的鉗制，政會共生尚未成為我國政府與行業協會關系的實然狀態，但慶幸的是在深圳福田區已經呈現了這一新型的、獨特的政會互動的雛形。隨著中國市場經濟不斷發展和社會體制改革持續推進，在未來政會共生能否成為政府與行業協會關系的主流形式既值得期待，也有待檢驗。

（責任編輯：石洪斌）