對口支援與區域均衡：政策、效果及解釋

趙暉 譚書先

摘要：對口支援是在中國政治生態環境中萌芽、發展和不斷完善的由中央政府動員地方政府實施的區域援助政策，新時代我國社會的主要矛盾凸顯了這一長期隱匿在國家治理光譜后的政策存在。通過對“對口支援”作用機制的分析，基于1996-2017年的省際面板數據，采用雙向固定效應模型對對口支援的政策效應進行評估。研究發現：對口支援通過支援省政府能力人為定向外溢到受援省，推動了受援省各項事業的發展;不過僅依靠對口支援很難達到區域的均衡發展;支援效果在不同的對口關系中存在較大差異，受援省與支援省之間的差距在不同的對口關系中也有一定的區別。故而，對口支援需要著力提高受援省政府的自我治理能力，區域均衡還有賴于中央政府更為科學的治理策略。

關鍵詞：對口支援;區域均衡;地方政府;政策評估

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092（2020）01-0069-013

一、引言

中國引人注目的增長和減貧伴隨著日益嚴重的區域不平等。經濟上，區域不平等往往與財富分配和收入不平等相關;政治上，區域不平等是影響社會穩定和國家統一的重要因素。中國的政策制定者已經意識到這一問題的重要性，并發起了一系列的調查和政策倡議，“對口支援”即其中之一。1979年7月31日，中共中央以中發[1979]52號文件批轉了時任中共中央政治局委員、中央統戰部部長烏蘭夫在全國邊防工作會議上的報告，烏蘭夫在這份報告中主張國家要“組織內地省、市，實行對口支援邊境地區和少數民族地區”。“對口支援”作為一項正式的制度與特殊的政策在中央的授意下得以確立。1996年7月6日，國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，該報告對1979年的對口支援關系作出部分調整，并要求省、自治區、直轄市要在內部組織縣、市一級政府的對口支援，形成制度、長期堅持。這種對口支援關系在2016年12月7日中辦和國辦印發的《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》中得到了進一步確認和鞏固，并要求探索在鄉鎮、行政村層面上的結對幫扶。

黨的十八大以來，在脫貧攻堅決勝期的時間壓力下，對口支援的地位得到進一步凸顯。在對口關系上，中央適度增加了西部深度貧困地區的幫扶力度，同時調卸東部經濟下行壓力較大的省的支援任務;同時，在最高國家領導人的倡導之下，形成了以“攜手奔小康”為主題的縣級層面的更加精準的“對口”體系。在組織領導上，要求東部支援省與西部受援省成立由黨政主要領導任組長的領導機構，建立黨政高層聯席會議制度，采取高層定期互訪、調研規劃、簽署協議等多種形式的對接方式。數據顯示，2016年東西部省級主要黨政領導互訪對接次數是2015年的3倍;東西部互派近千名優秀干部掛職鍛煉，相較于2015年大幅度增長;承擔支援任務的東部9省安排的援助財政資金在2017年達到351.84億元，相比2016年的259.13億元增長35.78%。這意味在我國橫向政府間關系中，已然形成了一個規模龐大的、正式的，區別于區域競爭或合作的跨區域對口支援體系。

對口支援近四十年來，在引導區域協調發展，逐步縮小區域差距的政策要求下，援助省對受援助省實施了極為廣泛的援助計劃。以江蘇省對口支援伊犁哈薩克自治州2014年的項目和資金安排為例，該年援助涉及9類計150個項目，江蘇省安排援助資金15.52億元，具體為：城鄉居民住房建設項目12個、援建資金2.41億元;城鄉基礎設施項目15個、援建資金1.10億元;教育項目22個、援建資金3.35億元;就業設施及勞動力培訓項目13個、援建資金1.45億元;其他社會事業項目23個、援建資金2.05億元;產業發展項目37個、援建資金2.85億元;干部人才支援及培養培訓項目19個、援建資金1.32億元;基層政權及陣地建設項目6個、援建資金0.70億元;其他項目3個、援建資金0.28億元。可見，對口支援蘊含的區域均衡，不僅包括經濟發展差距的縮小，還意味著教育、醫療、基礎設施等基本公共服務供給均等化。

然而值得關注并反思的是，上述“對口支援”政策究竟產生了怎樣的效果？是否已使我國東西部發展差距的彌合進入了新的、有根本好轉的階段？對口支援對于國家區域均衡的政策目標有著怎樣的特殊貢獻和能力？顯然，深入而科學地分析并回答這些問題，是進一步分析和討論對口支援政策的必要基礎。為此，文章根據政策設計的意圖與現有的理論成果設計一系列評價指標以呈現對口支援的政策效果，在此基礎之上構建計量模型試圖解釋這種政策效果，并對分析結果進行討論。

二、政策、文獻與假設

（一）對口支援的理論概念與政策內涵

在學術研究中，“對口支援”同時以制度、模式、政策等多種形式出現。例如，伍文中等認為對口支援是在中國特色政治生態環境中萌芽、發展和不斷完善的政策模式;鐘開斌則認為對口支援是一項具有鮮明中國特色的資源橫向轉移與跨界合作治理機制;王磊等則直接將對口支援定義為政府主導下經濟相對發達地區對相對落后地區實施的一項區域發展援助政策;鄭春勇提出對口支援是一種府際饋贈和禮物交換現象，李瑞昌也將對口支援實踐界定為一種政治性饋贈;立足于區域援助的國際經驗，尤其是受德國財政平衡體制的啟發，湯學兵、張啟春認為可以將對口支援重構為我國橫向轉移支付體系，作為縱向轉移支付的輔助形式，伍文中認為對口支援在其本質上就是橫向財政轉移支付，不過王瑋認為雖然對口支援具有顯著的橫向財政轉移支付特征，但畢竟只是一種非制度化的方法，其橫向財政平衡效應并不顯著。

從對口支援最初的政策實踐來看，經濟技術、醫療衛生和高等教育援助構成了其最重要的組成部分，其最終目的在于“為邊境地區和少數民族地區建設事業的發展，創造更為有利的條件”。略有差異的是，1996年國務院轉發的國務院扶貧開發領導小組《關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作報告的通知》將對口支援納入到國家整體扶貧開發政策體系之中，其目標在于“引導區域經濟協調發展，加強東西部地區互助合作，幫助貧困地區盡快解決群眾溫飽問題，逐步縮小地區之間的差距”;到2016年，對口支援服務于國家“區域協調發展、協同發展、共同發展”大戰略的作用得到確認。

（二）對口支援的政策成效

對“對口支援”政策成效的分析，目前國內學界更多是對“對口援疆”“對口援藏”等具體支援關系的研究，也有少量從總體上考察對口支援政策效果的;研究方法以規范演繹為主，僅有少量研究采用統計描述與計量分析法。在總體性的政策成效研究上，曾水英、范京京認為對口支援是在中國政治環境中產生并不斷發展的一項具有中國特色的政策工具，近40年的實踐為維護國家區域平衡發展作出了巨大貢獻，突出表現為受援地民眾生活水平的改善。任維德認為在新時代的宏大命題之下，對口支援的基本功能就在于控制和縮小地區發展差距，這種差距不僅在于經濟增長和經濟總量，還體現在一般公共服務供給上。經過40年的實施和演進，對口支援促進了受援地經濟和社會的發展及其現代化建設，并且促使了受援地干部群眾思想觀念的轉變。

楊富強從人才支援、資金援助和經濟項目三個方面分析了對口援疆的政策成效，指出對口援疆在一定程度上提高了當地的政府質量，城鄉基礎設施、教育、醫療得到了一定程度的改善，尤其是提高了基本公共服務的硬件設施供給，此外，對口支援還拉動了當地的經濟發展。季菲菲等從府際關系理論視角對江蘇省對口支援伊犁州直的案例研究發現，在由縱向府際關系促成的橫向府際關系中，伊犁州直各縣市等受援地最關注如何使用援助資金改善民生和完善基礎設施，而江蘇市區縣等支援方對建立產業合作最為重視。劉金山、徐明采用基于2005-2014年縣級面板數據的雙重差分法對19省市對口支援新疆的政策效果進行評估，其實證研究表明對口支援政策顯著地促進了新疆GDP增長，而且其效果在經濟條件較好的北疆地區表現更為強勁;在另一項研究中，他們發現省級對口支援具有促進經濟增長和城鄉收入趨同的雙重政策效應。董珍、白仲林基于1986-2010年省級面板數據采用合成控制法檢測了對口援藏的政策效應，其研究發現對口支援總體上促使了西藏的經濟增長和產業結構優化。王磊、黃云生采用數據包絡分析法對對口援藏的資源配置效果進行評價，評價結果顯示對口援藏的資源配置綜合效率處于較高水平，并且經濟體制、教育水平等因素會對綜合效率產生影響。鄭麗麗基于江西省的案例研究發現，對口支援較為顯著地改善了民族地區的基礎設施建設和公共服務供給，在推動經濟發展的同時增強了民族地區的自我發展能力。

（三）對口支援與區域均衡

從政策和理論研究兩個方面，對口支援一開始就蘊含了區域均衡的目標，這種目標起初存在于國家邊防和民族政策之中，后來又進一步與國家扶貧體系相結合。區域均衡既是國家政治穩定和政治愿景的必然，也是現代化建設中國家角色觀念轉變的結果。現代國家的中心目標之一就在于改善社會所有成員的福利——他們的健康、技能和教育、壽命、生產力、倫理和家庭生活，這也“越來越不僅僅被看作強化國家能力的工具，而且被看作目的本身”。隨著國家能力的增強，1999年及其之后的“西部大開發”、“振興東北老工業基地”和“中部崛起”等戰略都旨在縮小地區之間的差距，引導地區之間的均衡發展。

事實上，區域均衡發展既是世界性難題，也是各國政府宏觀調控的重要目標，以OECD 33個國家為例，各國實施的區域政策的最優先政策目標中，基本上都和區域均衡發展相關，有24個國家將促進地區平衡增長作為政策選擇的首要目標。那么，如何認識區域均衡呢？孫志燕、侯永志將區域均衡概括為三個層面：一是結果的空間均衡，不僅是經濟發展，這意味著要提高欠發達地區的公共服務水平;二是能力的空間均衡，包括財政汲取、政策制定、地方治理等方面的能力;三是機會的均衡，這要求國家在資源配置上兼顧不同區域的需求。其中機會平衡是底線要求，能力平衡是基本要求，結果平衡是最高要求。

（四）研究假設

為進一步分析對口支援的政策效應，探索對口支援與區域均衡之間的關系，就不能僅僅關注對口支援對受援省的貢獻，還需要將支援省自身的發展納入比較的范疇，即對口支援是否切實縮小了受援省與支援省之間的差距。同時，對于這種差距的分析，按照對口支援的政策設計，除了經濟發展的差距，更需要關注基礎設施建設和基本公共服務供給。基于已有的研究成果，這里提出以下待驗證假設：

假設1：對口支援有助于縮小受援省與支援省之間的經濟差距。

假設2：對口支援有助于縮小受援省與支援省之間的基本公共服務供給差距。

假設3：對口支援有助于縮小受援省與支援省之間的基礎設施建設差距。

為驗證以上假設，文章接下來的安排是：首先，借鑒經濟學關于收斂的研究方法，對支援省與受援省在經濟發展、公共服務供給以及基礎設施建設上的非均衡狀態進行描述;在此基礎之上，基于政府能力理論探析對口支援的作用機制，解釋對口支援的區域均衡效應;最后對研究的不足和今后的研究方向作出說明。

三、數據與區域非均衡描述

當前，我國對口支援系列政策分為特殊民族地區全面性對口支援、重大工程實施地區補償性對口支援、貧困地區發展性對口支援、基本公共服務落后地區專項性對口支援、嚴重災害地區應急性對口支援等五個類別，這里擬探討的是“貧困地區發展性對口支援”，即1996年國家扶貧辦確定的扶貧協作體系。

（一）數據來源與變量操作化

數據均來源于各省統計年鑒以及《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國農村年鑒》，對于省統計年鑒與中國統計年鑒中不一致的數據，采用中國統計年鑒中的數據。最終獲得11個受援省與9個支援省1996-2017年共計22年440條數據。

通常，用于研究區域不平衡的主流指標是社會經濟統計數據，如GDP、人均GDP、收入和就業;不過，雖然大多數研究集中于經濟發展的不平衡，但公眾應該享有的其他發展成果也應該得到重視。從現有的政策和理論研究來看，資金援助、項目援助和智力援助構成了對口支援最為主要的政策工具庫，作用于受援省的經濟發展，教育、醫療等基本公共服務，以及基礎設施建設等多個方面。業有的研究文獻已經建立了對經濟發展，教育、醫療等社會事業，以及基礎設施較為公認的測評指標體系。經濟研究中對經濟發展的測量大多選用人均GDP;對基本公共服務的測算相對復雜，結合對口支援的政策安排，這里選取教育和醫療兩個指標，在具體的次級指標選取上遵循研究慣例，選取高等院校專任教師、普通中學專任教師、普通小學專任教師作為教育的次級指標，選取人均衛生機構病床數、人均衛生技術人員作為醫療的次級指標;對基礎設施的測量，選取人均農村用電量、平均播種面積機械動力、人均郵電業務總量以及人均面積的鐵路營業里程和公路里程作為次級指標。各項指標的相對指數的具體核算過程是：首先，對次級指標進行標準化處理，即除以各自的平均值，標準化后的指標均值為1;接下來，采用主成分分析法對兩個及以上的次級指標賦予相應權重，從而合成為一級指標;最后，再一次采用主成分分析法對一級指標賦予相應權重，最終合成為一個綜合性相對指數。各指標的描述性統計如表1所示。

從表1可以看出，支援省的各項指標均在1%的顯著性水平上明顯高于受援省，這表明我國東西部之間確實存在顯著性差異，其中尤以經濟發展和基礎設施的差距最為突出，也間接表明總體上支援省有能力對受援省進行支援。同時，支援省在各項指標上的標準差均大于受援省，表明支援省內部差異較大，而受援省內部差異則相對平穩。

（二）支援省與受援省非均衡描述

資源稟賦和地理區位在某種程度上決定了區域非均衡的必然性，國家政策和政府行政能力又進一步復雜化了區域間關系。作為一個幅員遼闊、人口眾多的發展中大國，中國各區域在資源稟賦、社會條件等要素上差異顯著，中國已經成為世界上區域差距最大的國家之一。這種差距主要表現在東、中、西三大區域間的非均衡性。這種非均衡可以通過不平等系數來衡量，如（加權）變異系數、基尼系數和泰爾指數。作為國家區域均衡政策的重要組成部分，對口支援意在逐步縮小東西部之間的差距。在經濟學研究中，這種差距的縮小被描述為一個發展收斂性問題，并以人均GDP為指標就區域經濟發展的均衡態作出了大量研究。收斂問題被概括為σ-收斂、β-收斂與俱樂部收斂三種假說。σ-收斂用來描述某一指標的離差隨時間的推移而趨于減小的過程，這意味著整體差異的減小;這一過程需要初始水平較低的地區有著更高的增長率，即β-收斂。不過大量的研究發現，整體的β-收斂常常很難實現，現實中更多呈現出具有相似結構的區域內部收斂的趨勢，區域間卻不存在收斂趨勢，這種收斂現象被稱為俱樂部收斂，各區域內部按照此種收斂趨勢最終達到各自的穩態值。

在對經濟發展的研究中，描述和刻畫σ-收斂經常使用人均GDP對數值的標準差，即σ-收斂指數。根據這一思路，圖1繪制出了經濟發展、教育與醫療服務、基礎設施1996-2017年的σ-收斂指數變化圖。從圖1可以看出，涉及對口支援的20個省在教育、醫療和基礎設施建設上存在較為明顯的收斂趨勢;經濟發展也存在收斂跡象，其中在2005年到2014年存在較為明顯的收斂趨勢，2014年之后這種收斂極為微弱。

支援省和受援省教育、醫療和基礎上的收斂趨勢，以及經濟發展上較為微弱的收斂跡象，并不必然意味著支援省和受援省差距的縮小，圖1只是一種簡略的呈現，故而還需要進一步考察β-收斂特征。β-收斂的初始計量模型為：

這里以1996年作為初始期，考察的指標包括經濟發展、教育和醫療服務、基礎設施建設，并對是否引入支援省或受援省虛擬變量的收斂系數B進行比較，在此基礎上計算相應的穩態值、收斂速度和半生命周期，結果如表2所示。無論是否加入區域虛擬變量，教育、醫療以及基礎設施的B估計量均為負數，且通過了0.5%的顯著性檢驗。這意味著從1996年到2017年，支援省和受援省整體上在教育、醫療和技術設施上存在著較為顯著的增長收斂趨勢，而經濟發展雖有增長收斂的跡象，但并不顯著。從擬合優度R²和F檢驗來看，除基礎設施指標之外，加入區域虛擬變量之后的模型對于全域性的收斂特征的擬合并沒有明顯改善，模型的整體顯著性得到基本保持，表明在基礎設施上很可能存在較為明顯的俱樂部收斂。

結合上述分析，可以得出以下結論：自1996年至2017年，并沒有明顯的證據表明整體上受援省相比于支援省擁有更高的經濟增長率，東西部之間經濟發展的差距并沒有實質性變化;不過，整體上受援省和支援省在教育、醫療服務供給，以及基礎設施建設上的差距有明顯的縮小趨勢。

支援省和受援省之間的這種非均衡性是多種因素造成的，其中非常重要的社會性因素是國家政策的傾斜和地方政府能力的差異。朱天舒和秦曉微指出區域的均衡發展首先必須解決民生問題，同時落后區域的跨越式發展還必須加大基礎設施建設，事實上這不僅是1999年后國家區域發展戰略的重要內容，對口支援一開始就尤其強調解決民生問題，加強基礎設施建設，在此基礎上協助增強受援省的內生性發展能力。從上述的非均衡描述來看，1996年以來，支援省和受援省在教育、醫療和基礎設施上差距有著明顯的縮小趨勢，這與國家的區域政策目標在某種程度上存在一致性。加州大學地理學系Fan與Sun在2008年的一項研究也表明，中國政府自上世紀90年代末以來為減少地區不平等所采取的計劃和努力已經取得了一些初步成效。然而，作為國家區域均衡發展重要工具的對口支援究竟對這一狀態有著怎樣的解釋能力，則需要進一步的模型建構。

四、對口支援的政策效應

（一）對口支援的作用機制

欲解釋對口支援在縮小支援省與受援省差距上的作用，核心在于探索對口支援的作用機制。支援是一種行為，對口是對支援行為的一種規則約束，對省際對口支援的解釋，應該從“支援”行為和“對口”規則兩個層面進行。陳志剛基于實證的研究表明，對口支援不僅是一種外部資本的注入，而且帶來了基礎設施、技術、人力資本、市場理念（制度）、發展精神等一攬子要素，亦即對口支援可以使得支援省政府能力跨區域外溢到受援省政府，這種外溢是人為的、定向的，區別于基于臨近效應的空間溢出，這成為解釋模型構建的基礎。

在這種假設之下，模型的關鍵在于核心解釋變量“政府能力”的操作化。從最初的民族團結和邊防穩定，到現今的扶貧協作和區域均衡，中央政府以政治任務的方式要求部分地方政府“對口支援”另外一些地區，鄭春勇稱之為“任務型府際關系網絡”。中央政府將本屬于國家的職能部分分派給地方政府，在發揮“地方治理”優勢的同時，也給支援省帶來了兩方面的挑戰：其一是需要“擠出”稀缺資源輸出到受援省;其二是激勵擔責的部門及其干部高效完成支援任務。丁忠毅從府際協作治理的角度來認識對口支援，并認為府際協作治理代表了國家治理環境高度復雜條件下政府治道變革的方向，但府際協作治理并不必然帶來良好的治理績效，故而必須高度重視府際協作治理能力的提升，其能力要素之一就是資源籌措與配置能力。事實上，支援省在向受援省提供援助時，無論是直接的固定資產投資，或者財政支持，抑或是選派黨政干部和專業技術骨干掛職鍛煉，都是基于自身已有的資源儲備和公共服務供給能力。

在對政府能力的測量上，這里參照張剛、徐賢春的政府能力測算指標體系，從資源獲取與資源配置兩個維度來測量政府能力，其中資源獲取能力包括財政支出、固定資產投資、實際外商直接投資、進出口貿易總額等四個指標，對于資源配置能力的評價則通過經濟發展、教育和醫療服務供給、基礎設施建設四個指標來推斷。資源獲取主要考慮到支援省的財力狀況，因為財力是政府能力中最為核心的要素;而支援省的資源配置狀況，如教育和醫療本身就是開展對口支援的重要資源。正如弗朗西斯·福山所指出的，政府是復雜組織的集合，任何給定的功能，政府表現好壞取決它的組織形式以及它手中的人力和物力，對這一能力的衡量不是看它是什么而是看它做了什么，即它提供的基本服務。各子指標均使用其人均值并采取正規化處理，利用主成分分析法賦予相應權重合成一級指標。指標及其權重如表3所示。

（二）模型構建與變量設置

跨區域的對口支援，使得支援省政府能力通過資源輸出以及干部掛職、駐前線工作隊等方式外溢到受援省政府，進而促使對口支援政策目標的實現。據此，可以設定以下雙向固定效應模型：

被解釋變量由兩部分構成，其中Y_it為受援省在經濟發展、教育與醫療、基礎設施等方面的表現，Y_jt為支援省相應的表現，由這兩部分的比值作為被解釋變量相比于單一指標的優勢是，可以同時考察受援省和支援省在相應指標上的表現，其比值的大小則反映了兩者之間的差距。Gov_jt為模型的核心解釋變量，代表支援省的政府能力;Year_t為時間趨勢項，Region_i為個體虛擬變量;Con_it為一系列可能影響到受援省表現的控制變量，其選取基于已有的研究文獻。

已有的研究表明我國省際間的不平等在20世紀80年代有所下降，在90年代出現了上升的跡象，而東部沿海地區與中國其他地區之間的不平等自80年代以來呈上升趨勢。這些研究還確定了解釋區域不平等變化的各種影響因素，比如區位、勞動力和基礎設施等要素稟賦，不過更多的研究者認為與政策相關的因素是最關鍵的，這些因素包括促進沿海省份和開放地區資本投資（包括外資）的區域政策、中央控制分散、中央財政向欠發達地區的轉移支付、工業化與經濟集聚，以及由于市場擴張而提高的要素流動性。因而，控制變量的選取應盡可能反映上述因素的影響：（1）中央財政轉移支付（單位：萬元/人），該指標反映中央對地方的援助力度。變量操作參考范子英的研究，其值等于中央補助減去上解中央支出，再除以當年常住人口。由于中央政府只是向支援省下放了部分區域均衡的職能，該變量的選取意在控制中央政府對受援省各項事業的影響。（2）受援省自身政府能力，包括財政自足能力、投資能力、利用外資和市場的能力，這些都是地方政府促使地方經濟發展，提供公共服務需要的資源，分別用人均財政收入、人均固定資產投資、人均實際外商直接投資和人均進出口總額來度量，并進行標準化處理。（3）財政分權。由于地方政府有著更為準確的信息，故而一定程度的財政分權有利于激勵地方政府加大基礎設施建設的投入和公共服務的供給。當前研究中對財政分權的度量有多種方法，如汪小勤、姜揚、和立道等，這里采用崔志坤、張燕的度量方法，以財政支出來度量財政分權，其計算方式為：該省人均預算支出占全國人均預算支出與該省人均預算支出之和的比重。（4）城鎮化率。更高的城市化水平代表了更多的人力資本，同時也對政府提供的公共服務有著更高的需求。這里采用城鎮人口比重代表當地的城鎮化水平。各變量的描述性統計見表4。

（三）回歸結果及分析

這里選取1996-2016年的數據，之所以這樣是因為2016年中央調整了部分對口關系，遼寧省不再承擔對口支援青海省的任務。同時需要說明的是，山東省在1996-2010年對口支援新疆維吾爾自治區，2011起轉而對口支援重慶市，故而在樣本中剔除這三個省（自治區、直轄市）;貴州省前后得到8個城市共同援助，這里也予以剔除。所以，最后納入模型分析是8對支援關系共計168條樣本量的平衡長面板數據。由于這里使用的是長面板數據，故而需要對擾動項可能存在的“組間異方差”、“組內自相關”與“組間同期相關”進行檢驗，檢驗結果表明對于該長面板數據應該使用同時考慮這三個因素的全面FGLS估計，在計算過程中，所有自變量均滯后一期以緩和變量的內生性，回歸估計的結果如表5所示。

模型1-4分別以受援省的經濟發展、醫療服務、教育服務和基礎設施為被解釋變量，以檢測對口支援對相應指標的變化是否具有顯著性解釋能力。回歸結果顯示，對口支援在10%的顯著性水平上對受援省的經濟發展有正向作用，在1%的顯著性水平上對受援省的醫療服務、教育服務、基礎設施建設等有正向作用，這表明對口支援切實有助于受援省的經濟發展，提高受援省的公共服務供給水平，并推動其基礎設施建設。不過，對口支援的這種作用能否縮小受援省與支援省之間的差距，并最終達到區域均衡的目標，還需要將支援省自身的發展狀況考慮在內。

模型5-8進一步在模型1-4的基礎之上檢測對口支援能否縮小受援省和支援省之間的差距。就受援省和支援省的經濟發展差距來看，模型5的回歸結果并不支持假設1。核心解釋變量支援省“政府能力”的系數在1%的顯著性水平上顯著為負，亦即受援省人均GDP占支援省人均GDP的比重隨著支援省政府能力每提高1個百分點，就下降0.086個百分點，這意味著支援省政府能力越強，受援省與支援省之間的經濟差距就越大。支援省政府能力越強，雖然其對于受援省的支援能力也越強，不過支援省政府自身有著更快的經濟增長率，故而對口支援并不能起到縮小受援省和支援省經濟發展差距的作用。回歸結果與前述的支援省和受援省的差距描述也是相符的。部分控制變量通過顯著性檢驗，表明要縮小這一差距還需要中央政府的支持以及受援省政府自身能力的增強。

就受援省和支援省在醫療和教育服務上的供給情況而言，模型6和模型7的回歸結果支持假設2。變量支援省“政府能力”的系數均通過了1%的顯著性檢驗，且顯著為正，這意味著支援省政府能力的增強在增加本地的公共服務供給的同時，還通過對口支援的方式提高了受援地公共服務的供給水平，亦即對口支援有助于縮小受援省和支援省之間在公共服務供給上的差距，這里以醫療和教育為代表，與前述對受援省和支援省差距的描述也是相符的。

就受援省與支援省在基礎設施建設上的情況而言，模型8的回歸結果支持假設3。支援省政府能力的系數在1%的顯著性水平上顯著為正，意味著對口支援能夠縮小受援省和支援省在基礎設施建設上的差距;不過從時間趨勢項的系數來看，受援省在基礎設施建設上與支援省的差距總體上還在逐年增大，這與前述對二者差距的描述也是一致的。

（四）內生性討論與穩健性檢驗

區域非均衡是多種因素綜合作用的結果，上述模型主要考慮到支援省、受援省和中央政府的作用。為避免內生性問題，上述回歸采用雙向固定效用模型對個體固定效應和時間效應進行控制，并對可能的內生性變量滯后一期作為工具變量，為此這里采用面板交叉固定效應模型進行穩健性檢驗。考慮到各對口關系之間可能存在的支援效果差異，回歸加入了支援省“政府能力”與對口關系的交互項，回歸結果如表6所示。

模型9-12檢測了對口支援對受援省相應指標的解釋能力，模型13-16進一步檢測了對口支援是否有助于縮小受援省與支援省之間的差距。從回歸結果來看，聚類穩健標準誤略大于普通標準誤，模型中通過顯著性檢驗的核心解釋變量的系數也有所增大，不過在系數的方向上保持了一致，且系數的大小無明顯差異。表6還顯示，部分支援省“政府能力”與對口關系的交互項具有顯著性，這意味對口支援的支援效果在不同對口關系中存在差異。為簡化分析，這里以表1所示的綜合指標作為被解釋變量進行兩次回歸，并圖示對口支援在不同對口關系中的效果差異，如圖2和圖3所示的簡單斜率圖。

圖2呈現了對口支援在不同對口關系中支援效果的差異，直線斜率越大，意味著支援省對其受援省的支援效果越顯著。從圖中可以看出，在各對口關系中，支援省能力的增強，亦即支援省自身的發展，能夠帶動與其對應的受援省的發展。相比之下，青海與遼寧、云南與上海、甘肅與天津三對對口關系上的支援效果較差，其中幫扶效果最為顯著是福建對寧夏的支援，這一經驗已經得到學術界的關注。

圖3呈現了不同對口關系中受援省與支援省之間的差距與對口支援的關系，直線斜率越大，意味著受援省與支援省之間差距越小，反之越大。結合圖2發現，雖然浙江、江蘇、福建和廣東對其受援省的幫扶效果較好，但四川與浙江、陜西與江蘇、寧夏與福建三對對口關系之間的差距在進一步加大，廣西與廣東之間的差距也沒有實質性變化。其余四條直線較為平緩，意味著對口支援在縮小受援省與支援省之間的差距上作用有限。

五、結論與評述

黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，發展的“不平衡”首先體現在地區之間的不平衡，這種不平衡不僅表現在區域之間懸殊的經濟發展水平，還表現在公眾所能享受到的基本公共服務。我國宏觀政策上的區域發展戰略自1999年的西部大開發起始，呈現出中央政府大國治理的宏大手筆，或許也正是因為如此，“對口支援”這種與具體政策目標相結合的區域均衡政策到目前還未能引起學界充分的關注，長期隱匿在中央政府的治理光譜之中。然而，從已有的政策體系和理論研究可知，無論是從其動員的人力物力規模，還是其所處的政府關注層次，抑或是從中國國家治理的獨特現象和經驗來說，對口支援，其肇始、演變、運作、效果以及改進都應該引起學人的重視。基于國務院扶貧辦1996年和2017年有關對口支援的政策設計和指導思想，運用描述性統計和計量分析方法對其政策效果進行評估，研究發現：（1）按照政策的設計，對口支援通過支援省政府能力人為定向外溢到受援省，確實能夠推動受援省經濟的發展，提高其基本公共服務的供給水平與基礎設施建設;（2）不過僅僅依靠對口支援很難達到區域的均衡發展，縱然對于教育、醫療等供給達到一定程度趨向于飽和的公共服務，對口支援能夠在一定程度上縮小區域差距，但對口支援在經濟發展差距上的彌合作用有限，受援省和支援省總體上的差距還在進一步拉大;（3）進一步分析還發現，支援效果在不同的對口關系中存在較大差異，受援省與支援省之間的差距在不同的對口關系中也有一定的區別;（4）故而，對口支援需要著力提高受援省政府的自我治理能力，區域均衡需要中央政府更為科學的治理策略。

通過分析對口支援的作用機制，構建的計量模型從宏觀上對我國對口支援政策的一般效果進行了評估，相比于以往對對口支援政策效應的研究，主要有三個方面的意義和價值：其一是選用了長面板數據，時間上的截取與政策的關鍵節點相對應，能夠更為全面評估政策的效果;其二是分析了對口支援的作用機制，基于以往的研究提煉出支援省政府能力作為對口支援政策效應的核心解釋變量，規避了雙重差分法在控制組選擇上的難題，試圖為這一領域的量化研究有所貢獻;其三是在對政策結果的關注上，從以往僅關注對口支援是否促進了受援省的發展，更進一步關注對口支援是否有助于區域均衡目標的實現，從而與當下國家對“對口支援”的政策期許以及“共同富裕”的政治愿景相呼應。

研究也存在一些需要改進之處。首先，由于進入特定研究場域的困難，文章對于對口支援作用機制的分析尚顯粗糙。毫無疑問，支援省政府能力是其完成支援任務的基礎，故而以其作為核心解釋變量有一定的合理性，然而支援省能力在多大程度上能夠進入受援地目前尚不清楚，尤其是在缺乏較為嚴密的監督考核體系之下。其次，在經濟發展、公共服務等指標的測量上，研究雖然盡可能遵循已有研究成果，但這些測量指標所反映的情況無疑是片面的，對教育、醫療等公共服務量的測量相對容易，對其質的測量則相對復雜。自然，這些指標亦不能全面反映對口支援的政策效應。從當前學界對對口支援的研究來看，規范的理論分析依然是主流，然而作為一項具體的政策，對其研究還需要研究者深入實踐，以嚴謹扎實的實證方法增進知識的積累并促進理論的升華。

（責任編輯：徐東濤）