我國行政法院設(shè)立的可行性分析

劉 東

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

一、我國行政訴訟制度的現(xiàn)狀

2017年《行政訴訟法》進(jìn)行了修改,但是,改革的力度稍弱,且改革針對行政訴訟案件的解決作用不甚明顯。在實(shí)踐中,行政訴訟仍存在公權(quán)力干涉過多、法院缺乏獨(dú)立性、案件“執(zhí)行難”、法官專業(yè)素質(zhì)有待提高等問題。

(一)訴訟過程中公權(quán)力干涉過多

首先,我國法院的財(cái)政支出由同級政府財(cái)政負(fù)擔(dān),法院財(cái)政受同級政府限制,在訴訟過程中很難保證公正審理、獨(dú)立審判。雖然，我國司法體制改革確定了由省級財(cái)政統(tǒng)籌地方三級法院財(cái)政保障的政策，但是據(jù)了解尚未得到真正落實(shí)。在審理案件的過程中,法官不僅受到外部公權(quán)力的影響,也有來自法院內(nèi)部系統(tǒng)的壓力,這就使得法官在審理案件時(shí)難以保持中立地位,以致原告的利益得不到有效保障。其次,地方保護(hù)主義還未完全消除,法院為了減小行政訴訟案件所造成的影響,維護(hù)政府公信力,往往會(huì)做出相對不損害政府形象的判決,這樣的判決實(shí)際上已經(jīng)在一定程度上損害了原告的合法利益,并且在不公正的裁決做出后法院自身的權(quán)威也受到了質(zhì)疑。再者,當(dāng)行政訴訟案件進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí),又會(huì)出現(xiàn)“執(zhí)行難”的問題,行政訴訟案件究竟怎樣執(zhí)行?又該如何執(zhí)行?關(guān)于此類問題目前尚未得出明確統(tǒng)一的結(jié)論。盡管根據(jù)最高人民法院發(fā)布的報(bào)告可以得知:目前“執(zhí)行難”已經(jīng)基本解決。但必須明確的是,報(bào)告中所述的“執(zhí)行難”問題針對的絕大多數(shù)案件都是民事案件,現(xiàn)實(shí)情況下真正進(jìn)入執(zhí)行程序的行政訴訟案件數(shù)量較少,并且由于司法缺乏獨(dú)立等原因,此類案件很難得到執(zhí)行。

(二)行政相對人受到公權(quán)力和法院的雙重壓力

中國自古以來就有官本位的思想,公民對公權(quán)力本身就有著天然的懼怕之情。在實(shí)踐中,“民告官”往往需要克服極大的現(xiàn)實(shí)阻礙。法院由于受到行政權(quán)力的干涉,往往會(huì)勸告行政相對人撤訴,進(jìn)行私下調(diào)解,甚至哄騙行政相對人撤訴,導(dǎo)致行政訴訟案件的撤訴率相對其他類型的案件偏高,從而使得進(jìn)入審判階段的行政訴訟案件數(shù)量較為稀少。就行政相對人而言,他們提起行政訴訟的意識比較淡薄,很多相對人由于不清楚訴訟流程,出于避免麻煩等的考量,最終選擇不了了之。

(三)訴訟過程中缺少專業(yè)性的法官

行政訴訟涉及的領(lǐng)域往往較為專業(yè),新興的一些領(lǐng)域,比如近幾年十分普遍的環(huán)保、食品安全等領(lǐng)域中的案件也對法官的專業(yè)知識廣度提出了新的要求。但對于這類新型案件,法官的知識儲(chǔ)備不足,在訴訟過程中往往會(huì)依據(jù)自身的判案經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行裁決,很難從專業(yè)的角度做出最合理的判決。此外,由于員額法官人數(shù)少、工作強(qiáng)度高、辦案壓力大等原因,法官很難做到針對每個(gè)案件都咨詢相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員,所以判案的嚴(yán)謹(jǐn)公正性值得探究。

二、我國行政法院設(shè)立的憲法依據(jù)

(一)依法治國的需要

《憲法》第五條第一款規(guī)定“中華人民共和國實(shí)行依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。設(shè)置獨(dú)立于普通訴訟體系的行政法院,不僅能夠提高行政審判的獨(dú)立性,更能在制度設(shè)計(jì)層面上體現(xiàn)憲法、法律的權(quán)威。行政法院的設(shè)立是對行政訴訟制度的補(bǔ)充和完善,一定程度上能夠解決現(xiàn)行行政訴訟存在的一些問題,完全符合《憲法》中規(guī)定的建設(shè)社會(huì)主義法治國家的現(xiàn)實(shí)要求。依法治國歸根到底是依憲治國,根據(jù)《憲法》的原則和理念,與時(shí)俱進(jìn),將法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施,在憲法和法律的框架下進(jìn)行合理的改革,合理借鑒域外的制度經(jīng)驗(yàn),對現(xiàn)行行政制度進(jìn)行完善和補(bǔ)充。

(二)專門法院能更好地發(fā)揮作用

《憲法》第一百二十九條第一款規(guī)定“中華人民共和國設(shè)立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院”。制定憲法之初,立法者就預(yù)料到隨著社會(huì)的不斷發(fā)展會(huì)出現(xiàn)針對專門領(lǐng)域的法院,我國《憲法》沒有對設(shè)立何種專門人民法院進(jìn)行完全列舉,而是用了一個(gè)“等”字加以概括,為行政法院的合憲性提供了根據(jù),例如:中國已經(jīng)成立了專門的知識產(chǎn)權(quán)法院,這是對“等”字的現(xiàn)實(shí)解釋。目前專門人民法院除了知識產(chǎn)權(quán)法院之外,還有軍事法院、海事法院、鐵路法院、森林法院、農(nóng)墾法院、石油法院等,因此現(xiàn)行《憲法》的規(guī)定已經(jīng)為設(shè)立專門行政法院提供了充分的法律依據(jù)。[1]行政法院的設(shè)立主要是為了司法權(quán)的獨(dú)立行使,減少公權(quán)力的干涉和影響,不存在超越目前憲法和法律而重新設(shè)立新的行政訴訟制度的情況。行政法院的設(shè)立有著明確的法律依據(jù),雖然其設(shè)立的設(shè)想可能是借鑒外國行政法院的運(yùn)行模式,但是在當(dāng)今中國,行政法院的設(shè)立有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ),符合中國特色社會(huì)主義法治體系的制度改革。

(三)有利于獨(dú)立行使審判權(quán)

《憲法》第一百三十一條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。不管是從制度設(shè)計(jì)本身,還是現(xiàn)實(shí)實(shí)施的情況來看,因?yàn)闋可娴秸畽C(jī)關(guān)自身的利益,當(dāng)前的行政訴訟制度在實(shí)施的過程中難免存在公權(quán)力介入的情況,政府部門對行政訴訟的干涉力度較強(qiáng)。在現(xiàn)行司法體制下,行政訴訟案件的審理僅依靠設(shè)立于普通法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政審判庭來履行行政審判職能,并沒有形成獨(dú)立于普通法院系統(tǒng)之外的行政法院對行政訴訟案件進(jìn)行司法審判的行政法院系統(tǒng),[2]這與《憲法》中所提及到的人民法院司法獨(dú)立的初衷有著很大的現(xiàn)實(shí)脫節(jié),因而將行政法院獨(dú)立設(shè)置有其現(xiàn)實(shí)必要性。

法院本身象征公平正義,如果在公民的心中司法與行政掛鉤,不僅法院會(huì)失去在公民心中的威望,政府自身的威信也一定會(huì)降低,而公民對政府、法院的不信任也會(huì)牽涉到國家的穩(wěn)定發(fā)展。但需要強(qiáng)調(diào)的是,我國司法權(quán)的獨(dú)立行使,不是在三權(quán)分立體制下的獨(dú)立,而是基于我國憲法所提出的審判獨(dú)立,是基于司法公平的原則而提出的司法獨(dú)立。相較于民事訴訟、刑事訴訟而言,行政訴訟更加需要獨(dú)立地位,因?yàn)槲覈男姓C(jī)關(guān)在面對司法機(jī)關(guān)甚至立法機(jī)關(guān)時(shí)尤為強(qiáng)勢。鑒于此,在我國設(shè)立行政法院意味著設(shè)置了一個(gè)足以應(yīng)對強(qiáng)勢行政機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)構(gòu),從制度上構(gòu)建了一個(gè)法院制約行政機(jī)關(guān)的法律保障體系,在體制上設(shè)置了一個(gè)維持各方面平衡的切入點(diǎn),而不是行政機(jī)關(guān)一家獨(dú)大,從而現(xiàn)實(shí)地解決了行政審判工作所面臨的困境與問題,且更加充分地實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的目的。[3]

筆者構(gòu)想的行政法院實(shí)行模式,是在最高院下掛靠一個(gè)最高行政法院,作為其下屬的一個(gè)分支機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)最后行政訴訟案件的審理。在地方,根據(jù)不同地域的經(jīng)濟(jì)、人口、案件數(shù)量等現(xiàn)實(shí)情況,設(shè)立兩級到三級不等的行政法院,與此同時(shí),可以突破地域限制,跨省、市設(shè)置區(qū)域法院。例如,針對經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的華東地區(qū),如蘇州、南京、杭州等市及下轄的區(qū)設(shè)立兩級行政法院,分為一審和上訴法院,在華東地區(qū)的中心上海,可以設(shè)置一個(gè)負(fù)責(zé)華東地區(qū)重大案件跨省的行政法院。而針對案件數(shù)量相對較少的西北地區(qū),可以在地方設(shè)置兩級法院,避免司法資源的浪費(fèi),做到資源的合理分配。行政法院的財(cái)政支出來自國家的直接撥款,不再依賴于政府財(cái)政,且人事選用方面突破傳統(tǒng)的地域限制,放寬對法官地域的要求,注重法官才能的考察。行政法院設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)均是現(xiàn)實(shí)因素,不存在所謂的地域?qū)用娴钠缫晢栴}。

三、我國行政法院設(shè)立的現(xiàn)實(shí)合理性

(一)有利于司法的獨(dú)立性

行政法院作為專門法院,不論是在財(cái)政還是人事上都與政府的牽連性進(jìn)一步降低,司法獨(dú)立性得到提高。在審理案件過程中,不管是在立案階段還是審理執(zhí)行階段,行政法院專門負(fù)責(zé),環(huán)節(jié)互相緊扣,減少了公權(quán)力介入的可能性。與此同時(shí),因?yàn)槭强缡　⑹卸O(shè)立的法院,地方保護(hù)主義的傾向性降低,一定程度上避免了地方政府與法院利用職權(quán)互相行使便利情況的發(fā)生,進(jìn)一步保證了法院在判案過程中的獨(dú)立性。

(二)有利于培養(yǎng)專業(yè)化法官

前文提到目前行政訴訟的發(fā)展趨勢是逐漸專業(yè)化,因而此類案件對法官自身的知識層次提出了更高的要求,法官不僅要掌握法律本身,更要利用其他領(lǐng)域的專業(yè)知識剖析案件,做出公正裁決。基于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求,從國家到地方都應(yīng)培養(yǎng)一批具有專業(yè)水準(zhǔn),專門解決此類案件的法官,拓寬法官的知識廣度,進(jìn)一步提高法官整體隊(duì)伍的綜合能力。此類法官的培養(yǎng)不僅依賴于法官自身的學(xué)習(xí),國家和地方也應(yīng)給予相應(yīng)的輔助培訓(xùn)和指導(dǎo),例如定期舉行課題講座、案例指導(dǎo)等,時(shí)時(shí)更新法官的理論知識,以免法官由于自身工作壓力等原因忽視了理論前沿的進(jìn)展而做出不合理的判決。

(三)有利于司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督,內(nèi)部監(jiān)督主要是政府上下級之間的監(jiān)督,外部監(jiān)督往往側(cè)重于人大及立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督而忽視了司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。行政法院作為和政府聯(lián)系最為密切的法院,其獨(dú)立的設(shè)立本身就對行政機(jī)關(guān)起到了較為重要的監(jiān)督作用,因?yàn)椴辉僖揽空?cái)政撥款,人事安排也區(qū)別于普通法院,進(jìn)而對政府的監(jiān)督也能真正落到實(shí)處。行政法院可以根據(jù)案件暴露出的政府行政執(zhí)法上的問題,一一解剖分析,更為具體地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中存在的種種行為,一定程度上減少了行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、越權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生。

(四)有利于提高案件司法效率

由于行政法院的法官均具備相當(dāng)高的專業(yè)水準(zhǔn),他們不僅精通法學(xué)知識,而且對其他領(lǐng)域的專業(yè)知識也都有所了解,因而在案件審理過程中,對案件核心的把握度較高,對案情的理解能力也相對更加完備,在審理過程中,往往能做出更為公正的裁判,減少了法官僅僅根據(jù)以往的判案經(jīng)驗(yàn)來裁決的可能性。隨著案件裁判質(zhì)量的提升,案件的總體上訴率也會(huì)在一定程度上降低。在具體執(zhí)行過程中,得益于具有專業(yè)知識的法官,執(zhí)行的難度進(jìn)一步降低,法官運(yùn)用自身的方法技能,把理論與實(shí)踐進(jìn)行結(jié)合,能更好地完成執(zhí)行工作,避免了將判決變成一紙空文而難以實(shí)行的情況。因?yàn)檎块T的干涉進(jìn)一步減弱,案件審理的過程中法官半強(qiáng)迫行政相對人撤訴的可能性大大降低,不僅提高了司法的公正性,也進(jìn)一步提升了政府部門的公信力,真正體現(xiàn)政府部門為人民服務(wù)的宗旨。

(五)有利于合理分配司法資源

行政法院的設(shè)置主要是以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ),以經(jīng)濟(jì)、人口、案件數(shù)量等客觀因素作為衡量標(biāo)準(zhǔn),不像普通法院那樣只是單純根據(jù)行政區(qū)域來設(shè)置法院,這就使得資源的分配更加合理高效。法院在設(shè)置上更加注重人性化,準(zhǔn)確依據(jù)當(dāng)?shù)氐男枨筮M(jìn)行設(shè)立,法院的人員配備也很大程度上依賴于所要處理的案件數(shù)量的多少,真正做到“人有所值”,而不是像目前不同地區(qū)法院所存在的那樣:發(fā)達(dá)地區(qū)的法官工作量大、強(qiáng)度高,而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法官往往案件數(shù)量少,工作壓力小,浪費(fèi)了有限的司法資源。