行政決策法治化路徑探析
——基于行政法學理論的思考

黎一舟

(中共湖南省委黨校,湖南 長沙 410006)

行政決策是當代行政機關行使各種大大小小行政職權之前的必經行為,大到大型工程建設,小到執法部門對相對人進行處罰,都存在行政機關工作人員綜合相關法律規定、事實情況及其他主客觀因素進行考量并作出決定的過程。行政決策質量的好壞決定了最終行政權行使所產生的影響的好壞,合乎法律、高效率、充分體現民意、科學合理的決策有利于社會的可持續發展,自然廣受好評,而不當的決策則會讓民眾心生怨言。追本溯源,行政決策失誤的原因是多方面的,有的出于對地方實際情況的不了解,有的出于行政首長急功近利的工作方法和政績觀,有的純粹出于權錢交易……但從根本上看,長期缺少一套行之有效的行政決策程序規范則是亂象叢生的癥結所在。在大力推進法治政府建設的當下,實現行政決策法治化顯得尤為重要。只有規范行政決策的運作,才能在制度上最大限度地保證行政決策的高質量,進而提升政府在人民群眾心目當中的形象。

一、行政決策法治化的現狀及面臨的困惑

目前有關行政決策法治化的理論研究與實踐成果頗豐。理論層面上,學術界普遍認同要通過立法將人民代表大會監督、公眾參與、專家評估、事后跟蹤反饋等環節融入行政決策當中,并對行政機關內部決策流程進行規范,同時要明確行政決策失誤所產生的責任。實踐層面上,黨的十八屆四中全會報告中提出要“健全依法決策機制”,要“建立重大決策內部合法性審查機制”,要“建立重大決策終身責任追究制度及其責任倒查機制”。隨后,多地相繼出臺了關于重大行政決策程序的地方性法規、規章和其他規范性文件。然而,“重大決策”認定標準不明、程序設定過于繁雜、監督和落實機制缺失、各地適用范圍不統一等弊病也給法治化行政決策的推進增添了不少麻煩。[1]筆者發現,無論在理論還是實踐層面,對行政決策法治化路徑的探討主要集中在對行政決策具體的操作層面上的制度優化,鮮少有人從現行行政法學理論的角度出發研究如何實現行政決策法治化。筆者認為,如果不能與行政法理論框架很好地融合,行政決策法治化將會在理論和實踐層面上面臨很多困惑——尤其是在監督和救濟方面。

在行政管理學或行政學當中,行政決策是一種涉及多個專業領域的技術操作行為,包含行政管理、人力資源管理、公共預算與財政、倫理學等等,其目的在于發現最優技術安排以實現行政管理效能最大化。[2]而行政決策這一概念在行政法學框架內似乎并不占很重的分量,很大的原因就在于理論框架的設計。由于目前我國的行政復議與行政訴訟制度的受案范圍規定基本上是以傳統概念法學理論為基礎,如果不能夠給予行政決策一個合理的定位,使之與理論和制度體系相協調,行政決策法治化在司法審查和上級行政機關監督方面可能會落空。

二、基于行政法理論的行政決策法治化路徑設想

為了與傳統行政法理論相融合,是否有可能將行政決策作為一種新的具體行政行為類型呢?筆者持否定觀點,雖然此舉富有創新性,但仍存在不妥之處。第一,行政決策只是一種內部行為,是行政機關的意思形成過程,其外部化要依靠后續的執行行為,而本身并不會產生行政法上的權利義務關系變動,因此行政決策從本質上看并不是一種具體行政行為。第二,已有的具體行政行為類型,比如行政許可、行政處罰,其實都是按行政決策的后續執行行為特征進行概念化的(抽象行政行為與行政事實行為亦是如此),將過程行為與結果行為放置在一起作為并列概念進行區分,在邏輯上顯然存在毛病。第三,即使行政決策可以歸屬于具體行政行為,也無法將涉及到抽象行政行為和行政事實行為的行政決策納入現有行政復議和司法審查范圍中。第四,絕大部分行政復議和訴訟的提起都是由于行政相對人或有利害關系的第三人認為權利受到侵害才提起的,如果只是選擇起訴行政機關的決策行為違法,最終的裁決很有可能并不涉及到當事人權利是否被侵害的認定問題,因為決策與執行是兩個既相互聯系又相對分離的行為,在后續執行行為沒有完全遵照行政決策結果的情形下,對當事人權利義務產生影響的是執行行為而非行政決策。因此將行政決策獨立出來作為一種具體行政行為類型很有可能變成一個擺設。

筆者認為,可以將行政決策的程序從各類行政活動(包括行政法律行為和行政事實行為)中提煉出來設立一項一般性制度,并通過一套獨立的法律規定將其納入法的程序合法性評價。按照傳統行政法理論,內部行政行為是無法接受行政法的實體評價而產生法律責任的,這也就意味著行政決策仍有接受法的程序合法性評價的可能,而這又與行政決策法治化的目的不謀而合。行政決策不同于其他行政活動的一大特點是對未來事項的預先處理,它依賴對未來可能發生的事實的預估,但由于偶然因素的存在,其所產生的效果并不一定朝著理想的方向發展。因此行政決策法治化的目的在于通過遵守完善的、法定的程序以最大程度地消除各種負面因素,從而最大程度地保證決策結果的高效、民主、科學、合法。不管最終的決策結果是否完全合法,是否科學,是否產生不良影響,只要決策完全按照法定的程序進行,就不能否定決策的合法性。就如同訴訟法一般,通過程序正義盡可能保證實體正義,但不能因為最終裁判結果的不公正而倒推出訴訟程序違法。由于決策結果是行政活動中行政機關形成的最終意思,并通過后續執行行為將其外化,因此決策結果可以被吸收進執行行為中由其他實體法進行合法性評價。總之,這一思路能在不破壞原有的行政法學理論邏輯結構的前提下突破具體行政行為的局限將所有類型的行政活動的決策行為涵括進法的評價。

按照這種思路,進行行政決策法治化的首要任務就是建立一套完善的行政決策程序法律體系。較為合理的做法是由全國人大制定行政決策程序法,其中部分事項以授權性規定的形式授權地方各級人大和政府根據本地實際情況進行規定。行政決策程序法主要應當包含適用主體、適用范圍、程序制度、法律責任、法律監督幾個方面。筆者認為,適用范圍與程序制度是最應當由地方立法細化的部分。行政決策涉及的事項紛繁復雜,輕重緩急各不相同,是否所有的行政決策都有必要接受法定程序規制,哪些情形屬于重大決策,哪些情形屬于一般決策,在不同情形下應當采取怎樣的決策程序才能兼顧決策的各種價值追求,都需要各地人大和政府依據本地實際情況進行規定。由于本文的研究重心放在行政決策法治化與行政法理論和當前監督救濟制度的協調上,接下來僅就適用主體和法律監督兩個方面分別展開論述。

(一)適用主體

從目前各地重大行政決策立法來看,有的省份將適用主體限定在縣級以上政府,有的省份擴展到了縣級以上政府部門及鄉鎮人民政府,而有的省份則將省級政府直屬機構和事業單位也納入進來。各地標準不一不利于對全國范圍內的行政決策進行全面規制,因此有必要由行政決策程序法對適用主體進行統一規定。為了保證法制統一,將適用主體規定為行政主體為宜,其認定與行政法上的標準保持一致。這里涉及到行政委托當中的受委托主體在決策過程中是否應當受到該法規制的問題。筆者認為,應當要求受委托主體參照該法進行決策,但違反該法引起的法律責任由委托機關承擔。其一,為了保證最終決策結果的質量,必須直接要求受委托主體遵守本法。其二,按照行政委托理論受委托主體終究不是行政主體,必須將行政活動過程中所產生的法律后果交由委托機關來承擔。其三,由委托機關承擔法律責任能夠促使其謹慎選擇委托對象并認真監督受委托主體的行為。其四,即使受委托主體違反本法規定無需承擔責任,委托機關也可以依據雙方行政協議追究其責任。

(二)法律監督

1.事前監督。行政機關就決策程序相關事項制定地方政府規章和其他規范性文件的同時,有可能通過變通規則以躲避法律規制,比如通過提高重大行政決策的認定標準以使某些重大事項逃避法定決策程序的約束。目前我國《立法法》對地方政府規章規定了向國務院和本級人大常委會備案的制度,但對其他規范性文件的備案審查卻存在制度空白。黨的十八屆三中全會及四中全會強調,要健全規范性文件備案審查制度,把所有規范性文件納入備案審查范圍。未來應當完善立法,明確各級地方人大及其常委會對本級政府及授權機關制定的規范性文件的監督審查職能,以避免陷入“行政自制”的控權邏輯困境。[3]

2.事中監督。在建設法治政府的過程中,行政機關應當更加重視自我內部法律監督,法制機構在監督行政決策依法進行方面發揮更大的作用。然而,目前并沒有一套完善的法律保障行政機關法制機構有權有序開展決策監督活動。更加值得注意的是,行政決策一般都由行政首長負責,而法制機構作為下級機構很難保持其客觀中立的態度監督上級的行為。因此,如何實現行政機關內部有效監督仍是一個值得深入研究的課題。

目前,外部監督仍然是監督行政決策進行過程的最有效方式。在我國,人大對行政機關享有質詢、罷免等監督權,而長期以來人大對行政機關活動的監督卻產生了“缺位”,其中一個很重要的原因就是缺乏相應的監督程序制度,導致人大監督工作難以落實。[4]因此未來有必要出臺相關的程序性法律,讓人大及人大代表更好地參與到各項行政決策程序當中,更加切實履行監督和問責的職權。此外,公眾監督也是重要的外部監督方式之一。應加強行政決策程序信息公開制度的建設,做好與《政府信息公開條例》的制度銜接,保障公眾的知情權以便及時監督,讓行政決策在陽光下運行。

3.事后監督。首先,未來可以在行政訴訟法的受案范圍中加入“行政決策程序合法性審查”類型。不同于傳統理論及行政訴訟制度基于行政行為的實體合法性審查,行政決策程序合法性審查只是一種針對程序的審查,兩者在本質上并不具有同一性,并行不悖,因此增加這一新的受案類型并不會對原有理論、受案范圍造成概念和邏輯上的混亂。第二,要明確規定包括具體行政行為、抽象行政行為、行政事實行為在內的所有行政活動決策程序都納入合法性審查中。第三,要明確行政決策程序合法性舉證責任由行政機關承擔,若舉證不能,行政機關應承擔行政決策程序違法的責任。第四,由于某些行政決策涉及面較廣,為了避免行政機關被過度起訴,應當在全國廣泛設立類似消費者保護協會等社會組織,專門負責接收公眾針對行政決策程序的投訴和質疑,收集證據并提起行政訴訟。在行政相對人不服具體行政行為并提起訴訟的過程中,相對人也可以另行提起確認行政決策程序違法之訴,法院可將兩案合并審理。第五,確認行政決策程序違法之訴的判決結果可以作為有關部門審查行政行為合法性與合理性的重要參考因素之一。第六,如果判決行政機關決策程序違法,由人民法院向該行政機關本級人大常委會或上一級行政機關提出司法建議,落實對行政機關及相關負責人員的追責。如果法院在審理過程中發現行政決策負責人員可能存在職務違法或犯罪的行為,應及時將案件移送監察委員會進行調查。

三、結語

由于行政決策本身的特點及與后續執行行為的關系,將行政決策法治化的落腳點放在對行政決策程序的規制上相對而言更加合理,而且也不會對傳統行政法學理論進行根本性的解構。當然,行政決策法治化在現實中面臨的問題可能還更加復雜,本文旨在提供一種新的思路和方向性建議。