檢察監督與人大監督的協調配合機制研究

廖萬超,戚 勇

(重慶市酉陽縣人民檢察院,重慶 409800)

人民代表大會是國家的權力機關,對憲法和法律的實施情況行使監督職能;檢察機關是國家法律監督機關,依法對法律的適用和執行情況進行監督。如何在強化檢察監督的工作中發揮人大監督的職能作用,對于做好新時代地方人大工作和檢察工作,推進社會主義法治建設具有重大意義。筆者以近年來重慶市檢察監督和人大監督的協調配合工作實踐探索為分析樣本,探究如何建立健全地方檢察監督和人大監督協調配合的監督機制,以便有效整合監督資源,形成監督合力。

一、檢察監督與人大監督的法律特性和關系

在探究如何強化兩種監督方式的職能作用之前,應對兩種監督的法律特性和關系進行明確,以便更好地探究如何強化其監督實效。

(一)檢察監督和人大監督的法律含義

1.人大監督的法律含義。人大監督指的是各級人大及其常委會為了維護人民的根本利益,以及出于全面保證憲法、法律有效實施的考量,代表人民的意志,依照法定的程序和形式來運用國家權力對其他國家機關的工作以及憲法、法律的實施情況進行的監督。從《監督法》的規定來看,人大監督主要體現在權限監督、人事監督、工作監督等八個方面。近年來,地方各級人大及其常委會不斷創新和完善監督職能方式,監督力度不斷加大,人大監督的工作實效日漸提升。[1]

2.檢察監督的法律含義。檢察監督指的是檢察機關為了保證國家法律的統一正確實施,確保人民的合法權益得到維護和尊重,出于保證國家審判權和行政權正確行使的考量,依法對法律的適用和執行情況進行的監督?！缎淌略V訟法》《人民檢察院組織法》等法律法規對檢察監督的范圍作了明確規定,主要包括對公安機關的立案偵查活動進行監督、對刑事犯罪案件提起公訴以及公益訴訟等監督職能。同時,檢察機關的法律監督工作要受到人大及其常委會的監督。

(二)檢察監督和人大監督的法律關系

檢察監督和人大監督的內涵各有不同,要探索如何強化二者之間的協調配合,需要在區別兩種法律監督的性質前提下,探索兩種監督的法律關系。

1.檢察監督是落實人大監督的具體形式。我國的檢察權不同于西方三權分立的司法權,是在人民代表大會制度領導下的獨立的法律監督權,其內在本質屬性便是開展法律監督。而檢察監督權便是人大監督權為制約行政權和審判權而設立的一項獨立的國家權力。在實踐工作中,地方人大因其民主集中制的權力運行原則,通常采用的是會議討論形式行使人大監督權,但人大也不可能頻繁召開會議。所以,同樣具有監督職能的檢察監督權,承擔了非經常性具體監督的職能工作。綜上所述,檢察監督本質上是人大監督落實具體監督工作的一種監督方式。

2.人大監督對檢察監督的支持性與檢察監督對人大監督的配合性。所謂的“支持性”強調的是人大監督權這種上位監督權對檢察監督權這種下位監督權的支持和幫助。所謂的“配合性”強調的是檢察監督權作為下位監督權,必須要配合人大這個授權監督的主體履行好監督職能。從司法實踐來看,檢察機關雖然能夠對行政機關和審判機關進行法律監督,但如若二者不接受監督,檢察機關也沒有實質上的處置權。因而檢察機關可以借助人大監督增強檢察監督的實效,人大也有必要通過對檢察監督的支持來強化監督職能。同時,檢察機關也需要配合好人大做好對于其他國家機關的監督工作,并自覺接受人大監督。

3.人大監督的宏觀普遍性和檢察監督的微觀個案性。地方人大監督通常都是對具有宏觀性普遍性的重大決策、重要法律規章等事項進行審查監督,比如審議國家機關年度工作報告、部門規章條例等,即人大監督的客體具有宏觀普遍性。檢察監督作為人大授權的監督權力,就應當解決人大監督不能親為的監督事項,即對涉及國家機關、人民群眾的個案進行監督,其司法實踐的目標是解決具體的實際的監督問題,即檢察監督的客體具有微觀個案性。

(三)加強檢察監督與人大監督協調配合工作的現實意義

1.有利于完善監督體系。地方人大及其常委會支持檢察監督工作,可以通過強化檢察機關對其他國家機關的監督,促進各個國家機關之間的監督制約。在加大檢察監督力度的基礎上,增強檢察機關的監督能力,提升其監督水平,還可以督促其他國家機關依法行政、公正司法。如此,可以逐漸建立一種雙層立體的監督模式,從而達到完善整個監督體系的作用。[2]

2.有利于改善當前監督交叉的現狀,實現兩種監督方式的協同發展。實踐中,地方人大與檢察機關二者監督職責及范圍并不明確,特定事項多頭監督、同時監督的現象普遍存在,部分本應由檢察機關監督的具體案件,人大也在實施監督,導致監督程序隨意化,監督效果不佳。因此,有必要建立起檢察監督與人大監督的協調配合機制,從而改善當前監督交叉的現狀,實現兩種監督方式的協同發展。[3]

3.有利于強化人大監督效能,樹立國家權力機關的權威。雖然從理論上講,人大享有廣泛的監督職權,但實踐中地方人大對國家機關少有強力監督。通過強化檢察監督來提升人大監督實效,有利于打破長期以來監督信息流通不暢的壁壘,并拓寬地方人大監督的渠道與途徑,促使地方人大監督更加制度化和規范化,從而改變當前地方人大監督不力的現狀。

二、檢察監督與人大監督的協調配合工作實踐探索

近年來,重慶市人大及其常委會在強化檢察機關法律監督職能作用上做了不少工作,其工作實踐具有較好的研究意義。筆者以2018年以來,重慶市檢察監督與人大監督的協調配合工作實踐作為分析樣本,試圖歸納出其中可供推廣的先進經驗探索。

(一)重慶市人大及其常委會加強檢察監督工作的實踐

1.積極開展專項工作監督。近年來,重慶市各級人大及其常委會圍繞強化檢察監督工作力度,以聽取和審議各級檢察機關專項工作報告為重點,積極開展了一系列專項監督。比如2018年在“保護長江母親河”公益訴訟檢察監督專項活動中,豐都、璧山、墊江等二十余個區縣開展了公益訴訟和民事檢察工作專項調研和視察工作,通過組織代表參與到公益訴訟活動監督中,積極為檢察機關開展公益訴訟提出切合當地實際的工作建議。同時,積極關注檢察機關內部建設情況,比如重慶市人大內務司法委員會根據市人大常委會2018年監督工作計劃,對全市檢察機關司法體制改革情況進行調研,提出了全面深入落實司法責任制和推動改革與科技深度融合等建議,為人大監督層面推進檢察監督工作奠定了良好的工作基礎。

2.跟蹤監督具體工作開展。近年來,重慶市人大常委會多次專門成立調研組,到部分監獄、看守所、社區矯正檢察室實地察看,召開座談會聽取相關工作情況匯報,并聽取部分市人大代表、專家學者、律師的意見和建議。調研組通過各種可能的形式,掌握了當前刑事執行法律監督工作的基本情況以及新形勢下刑事執行法律監督工作面臨的困難,為市人大今后研究加強與改進刑事執行法律監督工作提供了全面有力的參考依據。隨著人大監督對檢察監督工作的不斷重視,這種專項的具體工作跟蹤性監督已然拓展到了民事行政、公益訴訟、未成年人檢察等多個方面。

3.積極探索建立長效性機制。近年來,重慶市人大及其常委會加強了對檢察工作的監督力度,基本上每個季度就對檢察機關的專項監督工作情況進行調研。特別是在制定《監督法實施辦法》過程中,廣泛聽取了各方尤其是檢察機關的意見,整合了長期以來信訪監督、工作監督、檢察機關法律監督資源分散的問題,擴大了人大監督的途徑,開了全國先河。近年來,這些工作方式都在定期開展,逐漸轉化為了長效的監督機制。

(二)重慶市檢察機關在人大監督支持下加強法律監督工作的實踐

近年來,在重慶市人大及其常委會的監督下,重慶市檢察機關忠實履行憲法法律賦予的職責,各項工作實現了新發展。

1.圍繞中心工作大局,保障經濟平穩健康發展。全市檢察機關堅持從嚴從快打擊破壞金融秩序、破壞市場經濟領域犯罪,突出懲治破壞市場經濟秩序犯罪。注重環境保護,依托派駐檢察室、案件辦案組,加大對破壞生態和環境資源犯罪打擊力度。如渝東南地區檢察機關2018年以來辦理破壞社會主義市場經濟秩序類犯罪53件122人,涉案金額逾100億元;辦理濫伐林木、盜伐林木、非法捕撈水產品等破壞生態環境類案件66件108人,責令當事人補植樹木3000余株,有效地保護了環境資源。

2.圍繞平安重慶建設,維護經濟社會大局穩定。全市檢察機關堅持依法打擊各類刑事犯罪,主動回應人民群眾平安需求,嚴格規范履行審查逮捕、審查起訴職能,依法批準逮捕各類刑事案件,積極開展“危害食品藥品安全犯罪”“破壞環境資源犯罪”兩個專項立案監督活動。認真落實最高檢關于進一步加強未檢工作的要求,堅持教育、感化、挽救方針,實行捕訴監防一體化的工作模式,全面落實各項特殊檢察制度。

3.圍繞監督主責主業,守護社會法治公平正義。一是加強偵查審判監督。全面貫徹證據裁判規則,對認定事實、適用法律確有錯誤的刑事裁判,按二審程序提出抗訴。二是加強刑事執行監督。加強刑罰執行和監管活動監督,依法糾正刑罰執行和監管活動中的嚴重違法行為。三是加強民事行政監督。靈活運用支持起訴、檢察建議等手段,維護群眾切身利益。如渝東南檢察機關2018年以來依法發出再審檢察建議6件,采納5件;發出審判人員違法檢察建議35件,采納32件;發出執行監督檢察建議20件,采納15件;支持起訴159件,勝訴118件,法律監督效果良好。

三、檢察監督與人大監督協調配合工作存在的問題與挑戰

(一)地方人大監督支持檢察監督工作開展存在的問題與挑戰

1.法律監督配套規制有待完善。在司法改革穩步推進的現今,檢察監督增加了公益訴訟、第三方參與化解涉法涉訴信訪案件等工作范圍,但地方人大根據司法改革中檢察機關遇到的新問題、新情況制定的可供實施的地方立法制度還較少,相關的法律監督配套規制還處于探索完善階段。

2.跟蹤監督的力度有待加強。目前地方人大對于檢察監督工作的專項審議意見和執法檢查建議大多都是宏觀的制度設計,原則性較強而具體化程度不足。而且針對檢察機關在工作中遇到的司法改革發展性問題監督不及時,經常性跟蹤監督力度較弱。

3.監督方式的效果有待提升。目前,地方人大及其常委會工作中基本沒有與檢察機關等司法機關建立溝通協調機制,其監督方式多數還是以會議審議為主,采用滿意度測評、開展具體工作考察和質詢等監督方式較少,仍存在監督滯后、發現情況不及時等問題。而且實踐中對于檢察機關開展法律監督工作的人大監督工作情況進行信息公開較少,監督的透明度不足,缺乏公眾參與度,監督實效有待提升。

4.隊伍專業化建設有待強化。對檢察機關進行人大監督,需要專業性的人才去開展工作,但目前的地方人大,特別是區縣人大缺乏既懂得人大業務又懂得法律專業知識的人才。如何在人員專業性知識不足的現實困境下,通過其他監督方式解決監督專業性不強的問題,還需要進一步探索和完善。

(二)檢察監督配合地方人大開展監督工作存在的問題與挑戰

1.監督手段有待改進。目前,地方檢察機關的監督工作重點還是存在“重批捕起訴、輕訴訟監督”的問題,對于一些涉及民生民利的問題監督力度還不夠。在刑事抗訴工作中,雖然抗訴率較高,但法院判處重刑率還較低,監督實效有待提升。實踐中監督方式偏重于案件查辦,較少運用量刑建議和檢察工作建議等方式開展監督,監督手段的組合運用程度較低。[4]

2.訴訟監督工作開展不平衡。地方檢察機關的訴訟監督工作還存在一些盲區,比如對于公安機關久偵不結的案件,采取強制措施后又另行處理的案件進行監督所投入的精力較少,民事行政訴訟監督的整體力量還較弱,所開展的公益訴訟主要還是集中在環境領域,缺乏對于行政執法機關違法行為的監督工作經驗。

3.監督機制有待完善。司法實踐中,大多數地方檢察機關都沒有和地方人大以及公安、審判機關建立溝通協調機制,在案件辦理的具體操作程序上標準不一,影響監督效率。而且一些地方檢察機關的考核指標和信息平臺建設基本都是根據自身需要設置,較少與地方人大和其他國家機關進行協商考察,缺乏地區的針對性。

四、構建檢察監督與人大監督協調配合機制的構想

加強檢察監督和人大監督的協調配合工作,應當充分發揮人大監督職能作用,提高檢察監督的工作實效;檢察機關也應該完善檢察監督配合人大監督的機制構建,形成監督合力,從而推動新形勢下兩種監督權的統一協調發展。

(一)充分發揮人大監督職能作用,提高檢察監督的工作實效

1.確保檢察權的獨立行使,為檢察監督工作提供充分的保障。地方人大及其常委會對檢察機關開展法律監督工作的監督應從純粹的監督轉變為監督、支持相統一。應當充分發揮人大監督職能作用,確保檢察權獨立行使,為檢察機關依法行使法律監督職權提供更好地保障。

其一,人大常委會對檢察機關的專項工作報告作出決定或決議。地方人大常委會可以通過在專項工作報告中了解的檢察監督工作情況,分析檢察機關開展法律監督工作存在的突出問題,并結合本轄區實踐,通過決定或決議的方式對此項法律監督專項工作提出具體工作要求,如要求地方行政執法機關和審判機關配合檢察機關開展法律監督工作,強化此項工作的法律監督措施和手段等。

其二,強化人大人事監督職能。地方人大對檢察機關的人事監督不應限于領導干部,按照司法改革的需要,應將監督范圍擴大至具有辦案職責的檢察官。一方面,加強對于檢察官的監督力度,通過定時查詢檢察機關內部的績效信息,全面而準確地掌握檢察官的業務水平和辦案情況,確保其依法行使檢察監督權。另一方面,嚴格地對地方檢察長人選進行審查,對于不符合選任條件的,堅決拒絕任命。

其三,加強執法檢查。地方人大及其常委會要強化對于檢察機關法律監督工作情況的監督,對其中不適當或是違法的行為及時提出改進或是糾正意見。此項工作應通過組成專門的執法檢查工作小組,針對某一項法律監督工作制訂專門的執法檢查計劃,對于要求整改的問題,一方面督促檢察機關整改落實,一方面要求行政執法機關予以配合,提升整改實效。

2.強化檢察機關息訴罷訪工作。《民事訴訟法》修訂之后,檢察環節化解涉法涉訴信訪工作的難度日漸加大,而實踐中絕大多數的法院裁判都是正確的,檢察環節的申訴案件更多地是需要做好息訴罷訪工作,人大監督的支持力度也就更需要加強。

對于重大疑難復雜的信訪案件,通過召開聽證會,邀請檢察機關辦案檢察官、法院辦案法官和部分人大代表、專家學者及當事人參加。如若發現屬于纏訪,則予以批評教育;如若發現是真實問題,則責成檢察機關和有關國家機關依法從速辦理,以便防止重大疑難復雜信訪案件轉化為嚴重的社會群體性事件。[5]

3.建立與社會輿論的良性互動機制。與檢察監督相比,人大監督與社會輿論監督更加具有契合性。所以,地方人大及其常委會應當充分發揮社會輿論監督作用,努力構建良性的互動體系,強化對于檢察監督工作的支持和監督。其一,充分發揮社會輿論監督對人大監督的制約作用。群眾對檢察監督工作的看法和意見,人大監督應充分考量并作出符合群眾訴求的決定、決議以及工作意見,以便實現對檢察機關開展法律監督工作進行監督的公正性和客觀性。其二,充分利用社會輿論監督作用,強化人大對于檢察機關的監督。地方人大及其常委會應當建立與社會輿論的良性互動,定時向社會公開對于檢察機關開展法律監督工作進行監督的情況信息,讓社會大眾參與到對檢察監督工作的監督制約中,并適時安排人大代表進行回訪,收集意見,及時回復。

(二)完善檢察監督配合人大監督的機制構建,形成監督合力

1.配合人大常委會開展執法檢查。按照《監督法》第二十二條的規定,執法檢查是地方人大及其常委會的一項經常性監督工作,但在實踐中常常無法對執法檢查發現的問題提出具體的處理和解決措施。而地方檢察機關作為地方上的國家法律監督機關,可以利用其專業性的優勢,配合人大監督更好地發揮職能作用,即對于執法檢查中發現的嚴重問題,地方檢察機關應及時配合地方人大常委會督促有關國家機關認真履職,切實整改,并隨時跟蹤調查回訪,將問題的處理情況報告地方人大常委會。

2.配合人大常委會審議專項工作報告。目前,審議國家機關的專項工作報告,是地方人大行使監督職權的一種主要方式,但對于在審議過程中發現的問題卻缺乏責任追究手段。所以,檢察機關應當對照地方人大及其常委會的審議意見進行工作整改,提高自身監督能力。同時,可以根據地方人大常委會的要求,對審議工作中發現的其他國家機關存在的工作問題進行監督,督促其及時整改落實。

3.配合人大常委會開展信訪工作。人大信訪工作本就是人大監督工作的重要一環,通常地方人大及其常委會是采用交辦、轉辦的方式交由有關機關處理,但因為缺乏督辦機制,導致實踐中常常無法保證信訪案件的辦理效率和質量。所以,檢察機關應當積極與地方人大有關內設機構建立信訪工作協調機制,在認真辦理地方人大常委會交辦、轉辦的信訪案件的前提下,依法監督其他國家機關辦理交辦、轉辦的信訪案件,督促其依法履職,合理做好息訴罷訪工作,提高國家機關處理信訪問題的工作效率。[6]

4.促進人大監督的程序化和規范性。地方人大及其常委會作為地方上唯一具有全權性監督權的國家機關,需要增強人大監督的程序化和規范性,才可以切實提高監督實效。所以,地方檢察機關在自覺接受人大監督的同時,應當積極建議和推動地方人大通過完善立法規制的方式支持和監督檢察機關開展法律監督工作,并在監督工作中不斷完善人大的監督程序,提升監督的規范性。