“放管服”改革背景下行政效能監(jiān)督制度優(yōu)化的邏輯取向

褚爾康

（太原理工大學馬克思主義學院 山西 太原 030026）

近年來，李克強總理在政府工作報告和國務院重要會議中，多次提出要深入推進“放管服”改革。深化“放管服”改革的主要目的，是要通過對政府職能的轉變，進一步實現行政效率和行政效果有效提升的目標。這不僅關系到新的歷史條件下，如何進一步深化行政管理體制改革的目標實現，同時也是探索有效提升行政管理領域治理能力現代化建設的關鍵一招。特別是當前我國正處于全面深化改革和經濟結構轉型的關鍵時期，各級政府承擔的行政任務異常艱巨，廣大人民群眾對政府行政能力和水平提出了越來越高的要求。因此，實現上述目標，不僅需要進一步加強政府績效管理等“軟性”手段，更為關鍵的是以強有力的監(jiān)督“硬性”措施，來切實保障行政效能的提升。而作為上述目標實現的重要制度保障，行政效能監(jiān)督的制度和運行機制建設，是新時代行政體制改革過程中政治監(jiān)督制度特別是行政監(jiān)督制度建設的重要使命。

一、“放管服”背景下行政效能監(jiān)督問題邏輯體現

長期以來，作為行政監(jiān)察領域的一項重要內容，效能監(jiān)督一直是提升行政機關工作效率，加強工作紀律建設的重要保障。在原《行政監(jiān)察法》執(zhí)行期間，通過治理行政權力運行過程中“庸懶”“怠政”“不作為”現象，對促進政府機關和國家公務員增強法律意識、服務意識，提升行政效率發(fā)揮了重要作用。隨著《監(jiān)察法》正式施行，原有的《行政監(jiān)察法》和行政監(jiān)察制度同時宣告結束。原有的行政監(jiān)察制度被重新構建和完善，在新的法律制度空間體系中，行政機關效能監(jiān)督制度如何與國家監(jiān)察體制改革緊密結合，成為了當前“放管服”背景下行政管理理論的焦點問題之一。

（一）國家監(jiān)察體制中行政效能監(jiān)督制度體系新定位

在原《行政監(jiān)察法》中規(guī)定，行政監(jiān)察包括執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和廉政監(jiān)察等三項職能。在監(jiān)察制度改革的整體設計中，廉政監(jiān)察制度被完全吸收和納入到國家監(jiān)察制度體系之中，行政執(zhí)法監(jiān)察依然在行政法律和行政法規(guī)層面得以繼承和保留。與上述兩種制度命運不同，在此次改革過程中，如何妥善處理以改善和提高行政效能為目的的行政效能監(jiān)察問題，成為了學術界爭論的焦點。有學者認為，既然《監(jiān)察法》的實施是對《行政監(jiān)察》制度的升級和發(fā)展，那么行政監(jiān)察機關原有的效能監(jiān)察應當視為是依附于廉政監(jiān)察職能，自然需要納入監(jiān)察委員會；但也有學者對效能監(jiān)察納入到監(jiān)察制度體系提出質疑，認為監(jiān)察制度改革的關鍵是廉政監(jiān)察制度的創(chuàng)新和發(fā)展，作為以行政效率為治理目標的效能監(jiān)察不宜整合為監(jiān)察委員會職能[1]。

對于上述問題的理解，關鍵和核心問題在于對行政效能監(jiān)督制度的理解和定位。從本質上看，國家監(jiān)察制度的設立，主要目的是通過對監(jiān)察對象的全覆蓋，側重于對“權力”運行的規(guī)范性進行監(jiān)察，其著重解決監(jiān)察個體對象是否存在違紀違法行為；而效能監(jiān)察側重于對“行為”的監(jiān)督檢查，通過對行為人履職效果實施的監(jiān)督，解決行政行為中的“庸”“懶”問題，進一步提升行政活動的效率性。前者的價值追求在于通過對權力行使者行為的監(jiān)督，維護權力運行的規(guī)范性；而后者的主要目的，是以為維護行政行為的公共利益為目標，確保行政機關及其工作人員的勤政性。可以看出，國家監(jiān)察制度改革視野下的行政效能監(jiān)督建設，實現了“治吏”和“治庸”的有機結合，對于懲治腐敗、促進廉政勤政建設起著重要的促進作用。在新的時代背景下，以懲治貪腐行為為重點的國家監(jiān)察制度改革，不僅不可能排除行政效能監(jiān)督制度存在必要性，同時效能監(jiān)督制度的實際執(zhí)行也沒有停滯，而且為制度的運行提供了更為堅實的理論基礎和更為廣闊的運行空間，從本質上看，實現了行政效能監(jiān)督有機融入國家監(jiān)察體系改革的制度框架內的發(fā)展局面。可以說，兩者之間并行不悖，并無矛盾。

（二）對人的監(jiān)察與對事的監(jiān)督辯證統(tǒng)一

從本質上理解，作為監(jiān)察對象的人，一定是具有一定職權和法定職責的主體，因為其本人的行為最終導致和引發(fā)監(jiān)督的事項。而作為事，則必然是監(jiān)督主體所為之事，必須是法律法規(guī)所規(guī)定的實現之事，帶有鮮明的權力屬性。雖然在具體監(jiān)察實踐活動中，不同類型的監(jiān)督活動呈現出不同要素功能組成。例如調查處理行政機關公務員違紀違法案件等工作，一定是圍繞特定“人”的權力活動展開；而效能監(jiān)察等工作，其監(jiān)督對象必然是圍繞特定組織活動即“事”來展開。而在“放管服”改革的推進過程中，國家監(jiān)察與行政監(jiān)督體系監(jiān)督的對象統(tǒng)一于行政機關及其公職人員的權力活動，通過糾偏治亂、保廉提效，既要解決行政權力人不廉潔的違紀違法問題，也要查處不作為的工作效率問題；既要解決放管環(huán)節(jié)中的黨員干部中的形式主義效率低下等違反工作紀律和工作作風問題，更要查處服務環(huán)節(jié)中的以權謀私等涉嫌違規(guī)違法行為。正是在這種對人監(jiān)察和對事監(jiān)督的辯證統(tǒng)一中，實現了對于腐敗行為的懲治和對慵懶行為的警示，實現了從治標到治本、從懲治到預防的辯證統(tǒng)一。

廉政監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督的量刑、量紀標準性、嚴格性、規(guī)范性是不同的。行政效能的衡量標準呈現出非標準化的特征，甚至連完全量化的指標體系構建都無法實現，監(jiān)督過程中自由裁量性特征較為明顯，執(zhí)行過程規(guī)范化、制度化程度無法得到有效提升。特別是在原《行政監(jiān)察法》立法中，關于監(jiān)察機關的權限和監(jiān)察程序的制度設定主要針對于廉政監(jiān)察，對于效能監(jiān)察的具體程序及相關權力的行使方式和范圍等問題鮮有設計，直接導致各地行政監(jiān)察機關在進行效能監(jiān)督過程中無法有效開展工作，甚至是以“運動式監(jiān)察”的方式開展工作，制度弊病異常突出。正是因為上述主客觀原因的相互交織，使得行政效能監(jiān)察呈現出“先天不足、后天不良”的困境，制度設定目標無法有效實現，必須從根本上加以改革。國家監(jiān)督職能的構建完善，是按照國家治理體系和治理能力現代化發(fā)展的新理念，進一步提升權力監(jiān)督體制的科學性與有效性，優(yōu)化監(jiān)察權履行監(jiān)督職責的途徑與方式，將監(jiān)督重點貫穿于公權力特別是行政權運行的全過程，以提升“不能腐”“不愿腐”的良好政治生態(tài)。違反廉潔的行為是為了謀取個人私利而進行的違法違紀行為，必然會影響到政策執(zhí)行的效能或效率，廉政不合格的組織必然是低效能的組織機構。而效能監(jiān)督，往往與權力運行聯(lián)系在一起，通過效能監(jiān)督活動可以發(fā)現違紀違法問題的線索，提升執(zhí)紀監(jiān)督查案件辦理效果。

二、“放管服”背景下行政效能監(jiān)督價值邏輯分析

綜合上述分析可以看出，從行政效能制度設立的初衷看，效能監(jiān)督以促進行政主體及其工作人員轉變職能和工作作風，提高依法行政和行政執(zhí)法水平為目的，以對行政主體及其工作人員在行政管理活動中的效率、效果、效益的監(jiān)督檢查作為主要監(jiān)督手段。作為“放管服”改革的核心問題，簡政放權的成效，最終要體現在辦事效率的提升上；監(jiān)管能力的提升，首先需要監(jiān)管手段和技術的現代化；服務理念的實現，最終落腳于高效政府的構建。“放管服”背景下的行政效能建設，其目標和價值定位將以“高效化”和“廉潔化”作為價值導向。

（一）“高效化”目標價值取向

當前我國處于社會全面轉型、經濟快速發(fā)展和政府深化改革的特殊時期，“放管服”改革的實質就是對于“事權”的分配、協(xié)調以及銜接運行等問題的改革。行政管理的范圍更為廣泛，行政服務的要求更為迫切。在這種專業(yè)化分工不斷細化的條件下，行政效能監(jiān)督面對的對象——具體行政行為種類日益增多，特質性也更加明顯。所謂“事權”是指依照法治政府的原則和要求，由法律規(guī)定賦予各級政府的職責權限，其所反映的含義就是政府的相應職能[2]。而事權改革的關鍵，并不僅僅在于明確政府責任，更重要的是通過效能管理，實現政府治理理念和方式改革，從而進一提升公共管理科學化[3]。因此，從行政管理理論角度看，探索構建我國“放管服”改革成效評估指標體系，建立用事實、數據客觀評估“放管服”改革成效的分析方法，是提升行政效能的有效管理手段[4]。通過績效目標和績效指標的效能建設，將公共部門的職能轉化為責任，并通過績效評價來落實，成為“放管服”目標實現和政府職能轉型的重要形式。在事權改革過程中各地積極探索應用績效管理推進行政管理體制改革，運用績效指標考核等方式，以清單形式列明并依法公開接受社會監(jiān)督，建立事中事后監(jiān)管制度，提高政府監(jiān)管的有效性，優(yōu)化政務服務體系，提高公共服務水平[5]。可以說，行政效能監(jiān)察本身就是行政管理的重要環(huán)節(jié)，是一種日常性、全面性、動態(tài)性的工作監(jiān)督。通過過程嚴格控制，實現事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，及時發(fā)現行政機關日常運行中的各種不良行政行為，發(fā)現管理上、制度上和監(jiān)督制約機制上存在的問題，有利于督促各級政府及其工作人員切實轉變工作作風，樹立正確的責任觀、效益觀，明確各自所應當承擔的行政責任，對不作為或不規(guī)范行政行為提出處置意見，有針對性地采取措施。從而進一步督促政府機關及其工作人員自覺遵守和嚴格執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和黨的各項方針政策，保證各項行為活動在法治的軌道上健康運行。

（二）“廉潔化”目標價值取向

正確履行政府職能，實現政府治理能力現代化，著力打造服務型政府的基礎是進一步夯實廉潔政府建設的“根基”，而廉潔性則是“放管服”改革成敗的關鍵環(huán)節(jié)。必須依靠嚴明的紀律和有效的監(jiān)督，才能避免在改革過程中對于政策的實施打折扣、搞變通問題，特別是堅決避免在放權中出現推諉扯皮，以及在監(jiān)管中的庸政、懶政，確保服務性目標的實現。從本質上理解，行政效能監(jiān)督制度建設的初衷就是以勤政為目標，通過對國家機關及其工作人員履行職責情況的監(jiān)督監(jiān)察，提高政府機關及工作人員依法履職的主動性和積極性，杜絕不作為、亂作為行為發(fā)生，使行政管理各項工作取得理想的效果和效益。其主要任務是通過監(jiān)督國家機關及其工作人員行政活動和行政行為的行政效率和效益，著重解決不認真履行職責、失職瀆職的問題。而廉政監(jiān)察是對監(jiān)督對象執(zhí)行廉政法規(guī)情況的監(jiān)督監(jiān)察，其主要任務是監(jiān)督檢查國家機關工作人員執(zhí)行各項廉政制度和自身廉潔的情況，重點解決以權謀私等不廉潔的問題。由于長期以來對效能建設的忽視，導致行政監(jiān)察制度構建的“對人”和“對事”總體監(jiān)督體系，只在“對人”監(jiān)督的有限范圍內產生作用，直接影響到國家腐敗治理能力的有效提升[6]。因此，在深化“放管服”改革工作中，關鍵的環(huán)節(jié)和任務就是要將效能監(jiān)督作為廉政監(jiān)察的先導環(huán)節(jié)，通過對事的效能監(jiān)督達到對人的行為監(jiān)察的目的，從而實現效能監(jiān)督的“廉潔性”價值取向。

三、“放管服”背景下行政效能監(jiān)督制度邏輯建設

從原有行政監(jiān)察制度體系運行目標設定來看，行政效能監(jiān)督的主要目標在于對行政機關特別是具體承擔行政職能行為人能否嚴格依據相關法律、法規(guī)規(guī)范，切實履行好所承擔的職責任務的能力及工作效果進行監(jiān)督檢查。從前文論述可以看出，不論在原有行政監(jiān)察體系還是在現有國家監(jiān)督體系中，效能監(jiān)督是否以法定的制度形式存在，在行政機關內部，均實際存在著以提高依法行政和行政執(zhí)法水平為目的，提升行政管理活中效率、效果、效益為核心要義的監(jiān)督檢查機制。也就是說，雖然國家監(jiān)察體制改革中沒有對行政效能監(jiān)督進行明確的界定，但從制度設計的初衷和現有制度規(guī)范之間的銜接角度看，行政效能監(jiān)督依然對督促各級政府及其公務員切實轉變工作作風，樹立正確的責任觀、效益觀，具有重要的現實意義。因此，在深化“放管服”改革的重要歷史時期，對于行政效能制度建設絕對不能忽視，必須站在國家制度頂層設計的視野下，對新的歷史條件和制度背景下，如何加強和改進行政效能建設路徑做出新的思考和設計。

（一）調查活動的“規(guī)范性”建設

“促進公平是放管結合的重要準則。”[7]在“放管服”改革提出伊始，探索通過有效的監(jiān)管制度和運行機制設計，實現對行政行為監(jiān)督手段和機制的創(chuàng)新，切實提高對于新的形勢發(fā)展條件下行政監(jiān)督的針對性、有效性，是行政效能監(jiān)督的重要改革目標。上述目標的實現，關鍵和核心問題是不僅是將權力運行的合法性納入監(jiān)督的視野，更為重要的是對權力運行的有效性如何實現規(guī)范監(jiān)督的問題，這也成為依法行政制度建設的重要目標要求。正如前文所述，行政效能監(jiān)督制度設計的初衷就是為了妥善解決好權力運行有效性監(jiān)督的問題，那么在國家監(jiān)察制度改革背景下，如何將監(jiān)察手段與效能監(jiān)督有機結合，不僅影響到國家監(jiān)察制度能否有效實施，更為關鍵是解決現有效能監(jiān)督可能存在的手段不力的問題。在原有行政效能監(jiān)督過程中，對監(jiān)督對象是否高效率完成行政任務的調查手段主要采取聽取匯報、詢問查詢資料，很少涉及監(jiān)察取證、調查等監(jiān)督手段的運用。由于原有制度框架體系中調查手段的力度不夠，使得效能監(jiān)督的效果受到嚴重影響和制約。隨著《行政監(jiān)察法》的穩(wěn)步實施，國家監(jiān)察體制改革設計的監(jiān)察手段體系在實踐中得到不斷完善。監(jiān)察委員會通過法律所賦予的調查權力，實現了從黨的紀律調查到行政機關的政紀調查，以及刑事司法調查活動一體化的調查模式，監(jiān)察機關各項調查程序有效銜接，實現了對被調查人違紀、違法行為的全覆蓋。監(jiān)察機關依法使用調查偵查等監(jiān)督手段，一旦發(fā)現行政機關工作人員存在違反黨的工作紀律和國家法律法規(guī)的行為，就進行早處置、早預防，從而進一步實現對勤政、廉政監(jiān)督的全覆蓋。在這些監(jiān)督手段的共同作用下，行政管理人員“等、看、拖”的低效行為將被納入到監(jiān)察手段懲治的范疇進行監(jiān)督管理。這種制度設計不僅沒有削弱行政效能監(jiān)督的力度，反而是從制度整體運行層面有效提升了監(jiān)督效果，“做到法定職責必須為、法無授權不可為，促進政府權力運行更加透明規(guī)范”[8]，實現了監(jiān)督資源的有效整合和監(jiān)督合力的形成。

（二）調查處置的“銜接性”建設

在原有《行政監(jiān)察法》體系中，對于效能監(jiān)督對象的低效率行為，一般通過行使行政建議權來解決；對情節(jié)嚴重的違法失職行為，通過行政處分權來解決。但在實踐中，對于這種工作中發(fā)現的效率低下問題如果僅僅采取提示性、建議性的解決辦法，即以事后監(jiān)督的方式，對于有關問題的處理意見停留在發(fā)送監(jiān)察建議予以處理，監(jiān)督的效果將無從保證，監(jiān)督的目標無法有效實現，這也成為長期以來效能監(jiān)督制度建設的“頑疾”。而從國家監(jiān)察體制改革監(jiān)督的目標設定來看，紀檢監(jiān)察機關通過調查和收集證據和查明事實，在處理層面對需要追究黨紀政紀責任的移送案件審理部門，對涉嫌犯罪的移送至司法機關處理。雖然國家監(jiān)察制度著重解決的是權力規(guī)范運行中不認真履職責、失職瀆職等涉及到違反紀律規(guī)范、違背法律規(guī)定的問題，但在實現權力合法性監(jiān)督的同時，行政活動的行政效率和效益性問題也得到有效的規(guī)制。可以說，在這種強有力的監(jiān)督環(huán)境下，行政效能的監(jiān)督絕對是進一步加強而不是削弱。正是基于這種調查處置環(huán)節(jié)的銜接性機制存在，使得國家監(jiān)察制度不僅不可能排除效能監(jiān)督存在的可行性和重要性，而且為效能監(jiān)督的制度運行提供了更為堅實的運行空間，從而實現行政效能監(jiān)督有機融入國家監(jiān)察制度體系的發(fā)展目標。

總之，在深化“放管服”改革的過程中，其意義不僅在于推進權力清單和公開流程，更為重要的意義在于強化內部流程控制，在于防止權力濫用，其意義在于通過“勤政”推進“廉政”的目標實現。而效能監(jiān)督的意義，就在于進一步通過監(jiān)督事權的行使，實現對權力人行為更加有效監(jiān)督的目的。從上述意義分析可以看出，效率與廉潔并非是涇渭分明的價值追求，而是層級遞進的價值體系。在深化“放管服”改革的背景下，行政效能監(jiān)督不僅將成為國家監(jiān)察體系建設的重要內容，同時也將在推進國家治理體系和能力現代化建設中，在推進法治政府建設中發(fā)揮重要積極作用。