中國食品安全監管：歷史嬗變、現實圖景與未來進路

齊 萌

（上海政法學院國際法學院 上海 201701）

“民以食為天，食以安為先”，食品安全事關公眾的生命健康，經濟和社會的發展進步。但近年來，食品安全事件屢見不鮮，頻頻沖擊著社會公眾的底線。三鹿奶粉事件震驚全國，然而此后發生的染色饅頭、瘦肉精、非洲豬瘟等食品安全事件更是不斷試探和拷問著我們的食品安全監管體制。我們不禁要問：食品安全監管向何處去？提出這個問題的原因，主要是基于對《食品安全法》從制定、公布再到修改，期間公眾對這部法律寄予了極大的期待，期望這部法律能使公眾的日常生活擺脫“停杯投箸不能食”的惶恐，以及徹底掃清食品安全監管的頑疾，但從我國食品安全監管法律制度的歷史演變以及公眾對《食品安全法》的功能期許來看，我們恐怕仍無法擺脫對食品安全的恐慌。筆者認為，為了消除民眾的恐慌和不信任，應該從公眾對《食品安全法》的功能期許角度切入，重點完善食品安全的違法處罰制度、異體問責制度、公眾參與制度。

一、從食品衛生到食品安全：食品監管法律制度之歷史嬗變

我國食品安全監管的發展歷史，可以將其概括為四個階段：一是改革開放前的食品衛生監管階段，也可以稱為食品衛生的萌芽階段；二是改革開放后到1992 年的經濟轉軌時期的食品衛生監管階段，也可以稱為食品衛生的起步階段；三是1993 年至今，可以稱為食品安全的發展階段。

（一）在萌芽階段，建國初期，由于當時的食品安全事件大多是發生在食品消費環節的中毒事故，因此食品安全在某種意義上就等同于食品衛生，加之受到當時蘇聯衛生體制的影響，對于食品衛生的管理就自然落到衛生部門的職權范圍之內[1]。在新中國成立之后，相應的法律規則以食品衛生管理辦法和要求為主。比如，衛生部于1954年頒布的《衛生防疫站暫行辦法和各級衛生防疫站組織編制規定》，明確指出我國衛生防疫站的任務是，進行預防、衛生監督和傳染病管理。1955 年，我國頒布了第一個衛生防疫法規《傳染病管理辦法》，該辦法第3 條規定，地方各級人民委員會應當督促和指導所屬衛生行政機關負責貫徹本辦法的一切措施。當地文教、公安、交通機關、部隊和公眾團體等應當予以配合。衛生部于1964 年頒布了《衛生防疫站工作試行條例》，并在全國貫徹實施。該條例明確了衛生防疫站作為主體機構的性質、任務和工作內容，并規定了衛生防疫站的組織機構和設置人員編制，這對衛生防疫站的發展起到了積極作用。1965 年，由衛生部等部門制定的《食品衛生管理試行條例》，該條例作為我國第一部對食品衛生領域綜合管理的規章，較為明顯地體現了主管部門和企業之間的上下級關系，體現在監管方式上也多使用政府任免、說服教育、質量競賽等傳統手段，而非通過法律、專業化標準等現代化手段進行監管。

至此，可以發現萌芽階段食品衛生監管體制的主要特征包括：第一，在監管主體方面，形成了以主管部門管理為主體、衛生部門管理為輔助的監管體制，且食品衛生管理職能并沒有從主管部門中獨立出來，因此該階段的食品管理工作開展較為緩慢，受重視程度也較低。第二，在監管工具方面，主要采用強制性、命令式的行政手段，以及發動群眾和運動型的執法方式。比如在《食品衛生管理試行條例》中，幾乎全部采用命令式的語言，“食品生產、經營單位應當遵守下列規定”“食品生產、經營單位應當有下列衛生設備”“食品生產、經營主管部門應當通知當地衛生部門參與設計審查和竣工驗收。”第三，在監管范圍方面，以保證公眾的食品質量為主，主要防止食物中毒、腸道傳染病等其他疾病。

（二）在起步階段，我國食品行業在改革開放后開始迅速發展和勃興，出臺了一系列的食品衛生管理法規。1979 年8 月，國務院發布《食品衛生管理條例》，與1965 年的《食品衛生管理試行條例》相比較，擴大了食品監管的范圍，即增加了“防止食品污染”的規定，包含了食品、食品添加劑、食品包裝材料。此外，第6 條中對于含有毒物質（包括工業“三廢”、放射性物質、農藥和其他有毒物質）的危害人體健康的食品和食品原料作了禁止性規定。1982 年11 月全國人大常委會通過的《食品衛生法（試行）》，使食品監管制度上升到法律的層面，進一步體現了國家對于食品監管的重視。該法對食品衛生、食品添加劑衛生、食品容器、包裝材料和食品用工具的衛生、食品衛生標準和管理辦法的制定等方面進行了規定。盡管該法在很多方面規定的較為籠統和原則，具有明顯的過渡性質，但瑕不掩瑜，仍較先前的法律規則有較多的進步，主要體現為：第一，明確提出對于嬰幼兒的主、輔食品，必須符合相關的營養和衛生標準。第二，將食品商販和城鄉集市貿易食品經營者納入監管范圍。第三，對于食品生產經營企業和食品商販，明確規定必須先取得衛生許可證方可向工商行政管理部門申請登記或者變更登記。第四，明確規定食品衛生監督的主管部門是各級衛生行政部門，并規定了衛生行政部門所屬縣以上衛生防疫站或者食品衛生監督檢驗所為食品衛生監督機構，負責管轄范圍內的食品衛生監督工作。第五，賦予了社會檢測機構作為食品衛生檢測單位的權力，可以進行食品衛生檢驗并出具檢驗報告。第六，對于行政機構的處罰，為公眾設置了救濟的權利和途徑。在該法頒布之后，我國又制定了相應的食品衛生管理法規、規章，基本形成了對該法的輔助性規范體系。

綜上，這一階段的監管特點主要有：第一，從監管主體看，食品衛生監督的主管部門是各級衛生行政部門。第二，從監管對象來看，隨著社會的發展和進步，對于食品安全的理解也逐漸完善和擴大，因此將食品商販和城鄉集市貿易食品經營者被列為監管對象。第三，從監管范圍來看，突出了對嬰幼兒食品的監管。

（三）發展階段。經過十余年的實踐，到了1995年10 月，由全國人大常委會通過了《食品衛生法》，在試行法的基礎上，進一步作了相應的完善：第一，進一步明確了衛生行政部門作為食品衛生監督管理工作的主管機關。第二，增加了對保健食品的監管。規定保健食品的產品及說明書必須報國務院衛生行政部門審查批準，且不得有害于人體健康，該產品的功能和成份必須與說明書相一致。第三，比試行法規定了更為完善的法律責任體系。《食品衛生法》的頒布，加之根據該法制定的相關法律規則，我國基本形成了食品安全監管制度體系。

但隨后爆發的一系列食品安全事件，如金華敵敵畏火腿事件、阜陽奶粉事件、龍口粉絲事件、廣州毒酒事件、毒黃花菜事件，嚴重影響了人們的日常生活和健康，也使相關機關高度重視食品安全監管所暴露的問題。由此，國務院于2004 年9月頒布了《國務院進一步加強食品安全工作的決定》，在監管體制上，明確了“按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任”的監管原則。按照責權一致的原則，建立食品安全監管責任制和責任追究制”。但令人遺憾的是，食品安全問題并未因為這些法律規則的出臺而解決，此后發生的福壽螺、桂花魚、蘇丹紅、紅心鴨蛋、瘦肉精、毒豬油、多寶魚等食品安全事件，再次為食品安全監管敲響了警鐘。為進一步完善我國的食品安全監管法律制度，保障人民的身體健康和飲食安全，經過近6 年的爭議、討論和修改，2009 年2 月由第十一屆全國人大常委會通過了《食品安全法》，代替原有的《食品衛生法》。該法又在2015 年和2018 年進行了兩次修改，國務院也在2019 年出臺了《食品安全法實施條例》。

概況來看，這一階段的監管特點主要包括：第一，從監管主體看，由衛生部門主導轉變為多部門共同參與的分段監管。第二，從監管對象來看，只要是危害公眾健康的食品都成為食品安全監管的對象。第三，從監管范圍來看，突出維護未成年人、農民和低收入者的利益。第四，從監管力度來看，將食品安全納入社會誠信體系建設，信用激勵和懲戒不斷強化。

二、現實圖景：公眾對《食品安全法》的功能期許

我國的食品安全法律規制從無到有，從不完善到相對完善，是經過毒酒、毒大米等眾多食品安全事件，尤其是經過“三聚氰胺奶粉”之痛，隨即又遭遇多次重大食品安全事件換來的。在支付了無比沉重的生命安全與社會成本代價之后，消費者善良的愿望，無疑是期待《食品安全法》出臺之后，食品將有一個真正安全的制度保證，民眾也將不再時時面臨“停杯投箸不能食”的惶惑。那么，食品安全法真的能承載起這種期待之重嗎？[2]

與往常規則不同，《食品安全法》的出臺被公眾寄予了較強的功能期待——期待通過該法的頒布能保證公眾正常的、基本的飲食問題。顯然，這種期待并不是一種奢求，而是一種公眾最基本的心理表達。從上文我們列舉的諸多食品安全的事件就能可見一斑。因此，我們也不難理解《食品安全法》出臺的一波三折以及立法機關立法的時間跨度和謹慎態度。正如時任全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹感慨所言：經過了一年多的時間，經歷了四次的審議，在提交人大常委會審議之前，國務院法制辦從2004 年就開始著手食品安全法的立法起草工作，在那個階段就用了三年多的時間，所以這部法律應該說是五年磨一劍，磨了很久，因為它太重大，它涉及的問題關系到每一個公民，也體現了黨和國家對食品安全工作的高度重視[3]。

事實上，《食品安全法》從一稿草案到正式公布再到修訂，其中有不少變化和修改符合了公眾期待，也較好地體現了民意。首先，食品免檢制度的廢除。三鹿奶粉作為一個有世界知名度的國家免檢奶粉名牌，卻導致數名兒童死亡，數萬名兒童患結石病住院治療。此后，國家質檢總局于2008年頒布總局令，決定自公布之日起，對《產品免于質量監督檢查管理辦法》予以廢止。《食品安全法》對此作了確認，食品免檢制度在中國成為歷史。《食品安全法》修訂之后, 不僅重申了食品不得免檢,而且對檢驗結果的公開性予以強調：“縣級以上人民政府食品安全監督管理部門應當對食品進行定期或者不定期的抽樣檢驗，并依據有關規定公布檢驗結果，不得免檢。”其次，在《食品安全法》中確立了“損一罰十”制度，即生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。此規定被認為是該法的一大亮點，對于消費者的權益保護和維權意識的提高有著重要的推動作用。此外，相較于《消費者權益保護法》規定的“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的一倍”，《食品安全法》的規定對于消費者的保護力度顯然更大，更進一步。最后，確立了“民事優先”的處罰原則。《食品安全法》規定“違反本法規定，造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。生產經營者財產不足以同時承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金時，先承擔民事賠償責任。”該條意味著，如果一個責任人同時承擔刑事的罰金、行政的罰款和民事的賠償，應先滿足民事賠償責任，也表明對消費者的傾斜性保護。可以看出，以上規定和制度的出現，在一定程度上順應了民意，回應了公眾的直觀需求，但這些規定和制度是否真能滿足公眾的期許，得到公眾的認同和支持呢？以下我們將從幾個方面進行分析。

（一）法律責任的規定未能發揮威懾作用。在《食品安全法》中被公眾賦予最大期待的莫過于對肇事企業和相關責任人的處罰和責任。從眾多對《食品安全法》的評論和解釋中，涉及最多的話題就是關于該法中的處罰規定。“作為一部司職安全的法律，其出臺的意義顯然不僅僅是在出現問題后的處罰有據，同時更應該有一種威懾作用，制造‘熱爐效應’，讓每個食品的生產和銷售者都能心存敬畏，不敢擅越雷池。但如果該法規定的過于粗疏，力度過小，這種作用便將大打折扣。”[4]《食品安全法》相對于以前的《食品衛生法》而言，已加強了處罰力度，但即使加重的罰款與生產經營者的違法所得相比，還是罰得太輕。一個違法經營者受到了處罰，其他人依然毫無顧忌，照樣干著喪盡天良的事情。因為在高額的利潤面前，這點小小的處罰根本算不了什么，何況還不一定受查處。近年來，食品安全事件之所以屢屢發生，說明食品生產經營者付出的違法成本很低。只要沒有被罰得傾家蕩產，那些違法經營者就完全有可能重操舊業。要改變這種狀況，必須對食品安全違法犯罪行為人加重懲罰力度，罰得那些敢于以身試法者傾家蕩產，不敢再下手[5]。

（二）賠償規則無法滿足公眾的訴求。“食品安全法在頒布之后，損一罰十成為其中的一個亮點。過去食品安全事件頻發重要的原因之一，就是食品安全領域違法成本過低，法律規定只對實際損失進行賠償，缺乏必要的懲罰性賠償制度。因此提高賠償及罰款額度，成為公眾對食品安全法最大的訴求。那么，《食品安全法》規定的損一罰十就等同于大幅提高懲罰性賠償標準么？顯然，這達不到公眾的普遍認同。有學者就指出，食品和普通商品還不一樣，如果一袋奶粉只有10 塊，損一罰十也只有100 塊，但消費者實際的損失遠不止這些。”[6]“損一賠十”要想切實起到保障消費者權益、震懾經營者的作用，不應該止步于“損一賠十”層面，應該有更為明晰和細致的劃分。這也就是通常所說的，對受到傷害的消費者的賠償，應該突破以商品的價格為基數的局限，代之以消費者受害的全部為基數[7]。正是考慮到《食品安全法》制定之初確立的賠償標準離公眾訴求尚遠，此后的兩次修改對其進行了完善，但是即便是修訂后的法律中規定的賠償力度與經營者賺取的利潤相比也是不能比擬的。“食品安全問題是天大的事情。因此，《食品安全法》中不痛不癢的賠償條款不足以警戒違法者。應該在《食品安全法》中下點猛藥，剛性的條文就要多一些，操作性就要強一些，處罰力度就要嚴厲一些，讓那些置人民群眾的生命健康于不顧、唯利是圖者得到嚴厲的處罰，即使不能刑事處理也要讓其傾家蕩產，且終身不得從事食品相關的行業。因此，損一罰十和損失的三倍賠償，不如讓其傾空蕩產，讓危害人民群眾生命健康安全的食品沒有任何生存的空間！從嚴規范食品企業，才是對企業最大的保護，也是以民為本的體現。”[8]

（三）問責機制不健全。普遍認為，現行的問責制度雖然作了一定程度的完善，但相比之下還是不盡如人意。例如，在三鹿奶粉事件中，有專家就希望政府能就食品安全問題建立問責制，追究相關事故責任人，尤其是相關部門官員的法律責任。雖然毒奶粉事件也有官員受到處罰，但還是應該把官員問責制度化，這樣才能真正保證百姓的食品安全，否則很難杜絕類似事件的再次發生。問責制度應該更加制度化、透明化，貫穿到對食品安全的日常行政管理中。完善問責制度，不僅是懲戒瀆職、失職行為，更要讓所有官員和企業家們意識到，必須對社會負責、對民眾負責，否則將為之付出百倍代價！正如學者所言：“食品安全說到底還是一個問責制的問題，在這個方面我們的力度還不夠。”[9]

（四）食品安全作為與普通民眾最為相關的公共領域，《食品安全法》的制定和出臺，自然被公眾寄予了無比的期許和厚望。公眾期待能在與自身關系最密切的領域，能代表自己表達自己的意見、能參與制定相關的政策和法律。而公眾的風險知識進入行政機關的規制過程需要以法律的明確規定為前提，轉化為法律術語就是公眾享有法定的參與權。如果沒有具體的法律依據，或者法律作了禁止性規定，那么公眾的風險知識會被排斥在風險規制過程之外[10]。而遺憾的是，《食品安全法》并未對普通民眾的參與機制作出回應和規定，該法僅規定了公眾參與的概括性的條款：“任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為，依法向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”可以看出，《食品安全法》在公眾參與方面的規定實在是少之又少，也反映出監管機構所秉承的是一種威權式的監管理念，是一種從上到下的指令式監管，公眾無論是普通民眾、專家或社會組織都處于一種參與的游離狀態，而《食品安全法》既然承載了公眾強大的民意期待，這種規定顯然無法較好地順應民意，無法體現對法理和情理的尊重。

三、未來進路：中國食品安全監管的完善路徑

（一）加大處罰力度，提高違法成本

《食品安全法》規定了違規企業的處罰措施和法律責任。對于違規企業主要采用的是沒收違法所得、繳納一定數額的罰款、吊銷營業執照等措施。而這些措施處罰力度過輕使得違規企業的違法收益遠遠大于違法成本，無法對違規企業產生有效的震懾。由此，建議從以下幾個方面進行完善：其一，加大處罰力度。建議借鑒美國、日本等國家的經驗，對于產品不合格的涉案企業予以重罰，情節嚴重的在吊銷其企業營業執照的同時，禁止涉案企業的相關責任人員再進入食品行業，并視嚴重程度和波及范圍追究責任人的刑事責任。其二，建立食品安全信用檔案。將涉案企業的食品安全記錄及相關責任人員的經營和身份信息計入食品安全信用檔案，并及時向社會公布。同時，針對不同的企業可以采用不同的食品安全信用檔案制度。對于中小食品企業，因經營范圍較窄，波及面較小，應以企業經營者為重點檢查對象，并由政府部門集中檢查食品安全；而對于大型企業，因其經營范圍較廣，波及面較大，應以企業為重點檢查對象，并強制其建立以質量和信譽為核心的食品安全信用檔案，運用市場規律把食品企業對社會的食品安全責任真正化為自己的自覺意識，使食品行業從種植、養殖、加工、儲存到經營銷售等各個環節都置于社會的監督之下[11]。其三，提高媒體的曝光率和宣傳力度。建議由各省市政府選擇合適的電視臺、報紙、雜志、網絡等媒體設立食品安全違規披露專欄，通過曝光違規企業的涉案情形，給涉案企業和人員以警醒，給公眾以警示作用。

（二）建立常態化的異體問責制度，健全行政問責程序

《食品安全法》規定，違反本法規定，縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分；造成嚴重后果的，其主要負責人還應當引咎辭職：（1）對發生在本行政區域內的食品安全事故，未及時組織協調有關部門開展有效處置，造成不良影響或者損失；（2）對本行政區域內涉及多環節的區域性食品安全問題，未及時組織整治，造成不良影響或者損失；（3）隱瞞、謊報、緩報食品安全事故；（4）本行政區域內發生特別重大食品安全事故，或者連續發生重大食品安全事故。以上規定顯示我國《食品安全法》已經引入了問責制度，但究其本質可以發現，該條規定的問責制度是一種同體問責制度。同體問責制度由于屬于行政機關的內部監督，問責方式可能會采用大事化小、小事化了的方式，導致同體問責制度的公信力較低、認同度較差。而且該條規定的問責方式是一種臨時性的、非常態化的問責方式，即出現食品安全事件后才會啟動同體問責制度。鑒于此，建議建立常態化的異體問責程序，即引入人民代表大會、民主黨派、社會公眾、新聞媒體等問責主體。問責的目的不是懲罰而是防微杜漸。要實現常態化的行政問責制度，必須用程序來保障行政問責制度的運行，包括發現食品安全事件、啟動行政問責程序、行政問責的調查程序、處理程序以及行政問責當事人的權利救濟程序等[12]。同時，還要規定存在利益關系的問責回避、對公眾關心和質疑的問題的反饋和回應、問責主體的適格性和人員組成等程序。

（三）完善公眾參與制度，細化公眾參與條款

從食品安全監管的發展和演變可以看出，已經不再是監管機構一家獨攬的生意，而是一個需要公眾知識和多方力量參與才能完成的系統性工程。所以，倘若仍然秉持以監管機構為中心的立場，圍繞監管機構進行制度設計，那么這種片面的視角很容易遮蔽關于潛在的違法行為何以被有效阻嚇的重要知識、遮蔽了同樣可以發揮積極治理作用的各種社會力量——特別是最終決定企業生命的普通消費者，實際上仍然無法突破執法資源嚴重不足的現實瓶頸，仍然沒有解決執法負荷的“無法承受之重”[13]。在此意義上，如何尋求和整合多方監管力量就成為食品安全監管優化的關鍵之一。筆者認為，應著重完善公眾參與制度，細化公眾參與條款。其一，建立食品安全激勵機制。目前實行的由地方政府聯合區域內的食品安全企業設立食品安全激勵基金，建議進一步細化規則，明確基金專項用于鼓勵民眾積極監督和揭發食品領域的違法違規情形，并在激勵基金中設置專項資金，保護揭發人及其家屬的信息安全、人身安全。同時，要進一步明確獎勵在罰沒收入中的比例，做到舉報食品安全違法行為查實必有獎，獎勵金額一目了然。其二，大力宣傳食品安全的公眾參與制度，努力提高普通民眾的參與意愿和監督意識[14]。在參與方式上，除了投訴、舉報、建議、聽證會等傳統方式外，可以依托互聯網技術，大力推廣短信、微信、微博、在線問卷調查和訪談等新型參與方式。其三，完善公益訴訟和懲罰性賠償制度。雖然我國目前立法也鼓勵公眾通過訴訟等形式向違法人提出訴訟和索賠，但仍然存在舉證困難，因果關系較難認定、無法順利實施等問題。也正是因為公益訴訟和懲罰性賠償制度的缺位，既導致公眾的參與度嚴重降低，也無法彌補公眾的健康損失。因此，一方面，暢通公益訴訟渠道，簡化公益訴訟的條件。深入社區、學校、企業等開展食品安全的公益訴訟工作宣傳，公布舉報電話和地點，開通諸如“隨手拍”等公益訴訟線索舉報渠道。切實根據食品安全的具體實踐，考慮公益訴訟的實施難點，簡化相關訴訟條件，建立有食品安全特色的公益訴訟制度。另一方面，完善懲罰性賠償制度。提高懲罰性賠償制度的范圍和力度，對所有適用懲罰性賠償制度的行為實施“不封頂，有保底”的政策，形成與公益訴訟相互配合、有效協作的局面，發揮懲罰性賠償的威懾力，提高公眾的參與度和認同度。其四，建立有效的公眾參與意見反饋制度。一般而言，公共決策所對應的公眾參與階段可以大致分為三個階段，一是食品安全事件發生初期的公共事件階段；二是事件發生后公眾意愿參與最強烈的有序參與階段；三是后期的決策落實階段。而有效的公眾參與意見反饋制度，必須根據公眾參與的不同階段設置不同的反饋內容。其中，在公共事件階段，主要應對食品安全事件發生的原因、初步應對措施作出解釋，并做好公眾的意見登記工作；在有序參與階段，應將事件的相關責任人和監管機構的負責人與公眾進行交流對話，對公眾的意見和建議進行匯總和回應；在后期的決策落實階段，主要對公眾意見的全面性回應和事件處理信息的全面公開，由公眾對該事件的反饋制度作出評價。