推進城市社區治理現代化完善基層公共安全管理格局

解軍先 徐見陽 彭 松

隨著我國城鎮化進程不斷加快和社會治理重心向基層下移，城市社區成為城市社會治理的重要單元。城市社區治理現代化成為檢驗社會治理體系和治理能力現代化的重要標準之一。黨的十九屆四中全會指出，“要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“構建基層社會治理新格局”。[1]2020年，新冠肺炎疫情防控工作是對基層治理體系和治理能力、基層公共安全管理的一次考驗。推進城市社區治理現代化，完善基層公共安全管理格局成為當前亟待解決的重要課題。

一、新冠肺炎疫情防控形勢下城市社區治理存在的問題

新冠肺炎疫情發生后，中共山東省委部署開展萬名干部“進企業、進項目、進鄉村、進社區”攻堅行動，省派濱州省社會主義學院和省紅十字會聯合工作組進駐濱州市惠民縣，以“進社區”聯系點某社區為對象，對城市社區治理與公共安全管理問題進行了深入調研。調研發現，因新冠肺炎疫情的發生，城市社區公共安全管理壓力驟然加大，社區治理中長期存在的問題更加凸顯，主要存在以下問題。

（一）城市社區構成復雜

以所調研社區所在街道為例，該街道位于惠民縣主城區所在地，主要包括傳統城市社區、商住小區、農村社區、老舊破產企業小區、單位家屬院等。居民人數眾多，構成復雜，流動性大。轄14 個社區，含8 個傳統城市社區，6 個農村社區，共有132 個村街和195 個住宅小區，總人口15 萬人，其中10 萬人居住在住宅小區。古城社區現有商住小區、老舊破產企業小區、單位家屬院等居民小區84 個，未拆遷村街2 個，居民33700 余人。社區內還有大量個體工商戶、大型商超、中小學校、綜合性醫院、黨政機關和企事業單位等，涉及多個行業，組織類型各異、監督管理權限分散，城市社區治理和疫情防控難度較大。

（二）城市社區職能繁雜

城市社區治理模式推行后，城市社區社會治理的職責任務還處于探索階段，目前主要依據上級規范性文件執行，尚缺乏系統性、完整性，落實上缺乏執行力，不利于城市社區職能作用的發揮。城市社區職能承接了上級街道辦和有關部門轉移的行政事務，工作涵蓋黨建群團、綜合治理、社會保障、數據統計等多項內容。除履行行政職能外，城市社區還經常對接基層臨時性工作任務，在新冠肺炎疫情防控等重大公共衛生安全突發事件中更是成為最直接最重要的防線，工作重復繁雜、壓力大。

（三）城市社區治理能力不足

城市社區工作涉及面廣、工作繁雜瑣碎，在疫情防控等突發公共安全事件面前，在一定程度上存在高壓運行、機械運轉、緊繃管控等情況，容易產生領會把握政策方針不準、落實上級決策要求打折扣、對新問題和社會矛盾洞察不夠，工作思路不清晰、工作方式方法不靈活、主動跟進解決問題不夠等問題。城市社區工作人員隊伍存在人員較少、流動性大、專業能力不足、晉升不通暢、年齡結構不合理等問題。所調研社區現有工作人員10 人中，事業編制僅2 人，其他為政府購買公益崗位、人事代理、合同制人員，難以滿足城市社區現代化管理、服務和應對疫情防控等公共安全事件工作的要求。

（四）城市社區運行不暢

城市社區點多面廣，條是條，塊是塊，各自為政，治理的條塊關系未能理順，存在“管得到的管不了，管得了的管不到”的現象。面對新冠肺炎疫情防控等重大公共安全突發事件，城市社區依靠現有管理模式，無法實現對所有單位和人員的有效管控。城市社區治理現代化水平不高，公共安全管理的工作方式也亟待提高，基層網格員運用現代科技手段開展工作的能力較弱。加之，重大疫情沖擊了原有的正常運行機制，城市社區不僅要負責拉網排查、聯防聯控、封閉管理、隔離運轉等疫情防控工作，還要承擔群眾的生活服務、弱者照護等方面工作，工作量加倍，運轉壓力大，共享共建共治機制不暢通。

二、城市社區治理現代化轉型困境分析

黨的十八大以來，習近平總書記提出以人民為中心的發展思想。為人民服務首先要做到“人民群眾在哪里，黨組織就要在哪里”。當前城市基層黨組織以城市社區為主要陣地，自身建設不足，向下延伸不夠，治理能力有限。究其原因，主要是支撐體系建設、人員思想認識、要素保障等方面存在不同程度的問題，迫切需要將黨組織下沉到小區，進一步轉變治理職能和運作模式，打通聯系服務群眾“最后一公里”，實現城市社區治理的現代化轉型，推進完善基層公共安全管理格局。

（一）城市社區治理支撐體系不完善

推進城市社區治理現代化是一項系統工程，必須做好頂層設計，著力解決目前存在的重難點問題。城市社區現代化治理陷入困境，與以專屬網格黨支部為代表的基層組織支撐體系不完善密切相關。一是專屬網格黨支部職責權限不明確。設立小區專屬網格黨支部屬于創新性工作，尚處于探索階段，黨的各項工作規章制度對此類功能性黨支部涉及較少，對專屬網格黨支部的職責、功能、工作機制等缺少規范性文件指導。對個別涉及經費和居民利益的重大決策問題沒有政策支持。二是專屬網格黨支部尚未形成引領勢頭。專屬網格黨支部成立以來，在開展黨建活動、參與小區治理、組織群眾活動等方面，主要還是依靠黨員個人主觀能動性和帶動作用，黨建工作引領小區治理的指導體系還不成熟。新冠肺炎疫情發生后，城市社區基層黨組織在疫情防控工作中發揮了重要作用，經受住了大考，受到居民一致贊揚，在群眾中樹立起較高威信，也為以專屬網格黨支部為代表的基層黨組織持續發揮作用探索了經驗。下一步，堅持和加強基層黨組織機制建設，完善各方面保障，是深化基層社會治理的重要著力點。

（二）城市社區人員思想認識不到位

推進城市社區治理現代化，關鍵是解決思想認識問題。目前城市社區治理部分問題難以解決的原因是社區人員思想認識不到位。一是居民黨員思想認識不到位。有的在職黨員“單位黨員意識”較強，“小區黨員意識”較弱，不愿主動亮明身份、發揮作用；有的離退休黨員，未能按照要求參加屬地黨組織生活，黨員意識、組織意識、紀律意識有所淡化，難以較好地融入小區黨支部開展的工作和活動；還有少數黨員對成立專屬網格黨支部的做法和作用認識不到位，參與意識差，影響了專屬網格黨支部工作的開展。二是小區群眾思想認識不到位。部分小區居民不關心小區公共事務，對社區黨員到小區報道、成立專屬網格黨支部等政策不了解，不配合黨員上門了解家庭信息和開展服務等工作，不愿參與黨支部組織的群眾活動，影響相關工作的開展。三是物業公司人員思想認識不到位。目前城市社區的公共場所大多委托物業公司進行管理，但有的物業公司加強和規范小區管理的主動性較弱，沒有積極參與、支持、配合專屬網格黨支部工作。還有個別物業公司擔心小區黨組織打破既有利益格局，不愿接受黨組織的領導和監督。城市社區治理中遇到的實際問題證明，加強社區基層黨組織建設，提升黨員干部素質，發揮黨建引領作用，讓黨員在居民自治和日常管理中發揮先鋒模范和示范帶頭作用，是破解城市社區職責任務繁雜、工作人員不足、物業管理不到位、群眾積極性不高的關鍵。

（三）城市社區治理要素保障不充分

城市社區治理面臨居住人員復雜、管理模式多樣等實際困難，城市社區治理現代化轉型還受到治理要素保障不充分的制約。一是書記難選育。小區居民黨員主要包括離退休黨員和企事業單位、私營企業或個體工商戶在職黨員，普遍存在離退休黨員整體年齡偏大，在職黨員時間精力不夠等問題，政治素質高、組織能力強、熱心公共事務、時間精力充沛等符合黨支部書記和支部委員條件的人選較少。二是經費難保障。由于專屬網格黨支部不轉接黨員組織關系，不收繳黨費，黨支部沒有固定經費來源，社區黨支部工作經費常規性、全面性保障不夠，黨支部日常辦公經費“捉襟見肘”，開展工作和活動更是缺少經費保障，服務群眾“有心無力”。三是陣地難落實。現有小區在規劃和建設時，未將黨支部辦公場所納入小區建設公共用房整體規劃。專屬網格黨支部成立后，普遍面臨沒有工作場所、活動場地和配套設施的窘境，黨支部沒有工作陣地。推動黨的基層組織進小區、入樓宇，引導黨員主動融入城市社區、服務網格，填補基層城市社區在公共安全管理方面的空白，在城市社區一線疫情防控中發揮重要作用，需要進一步強化各方面要素保障，從根本上推進社區治理的現代化轉型。

三、推進城市社區治理現代化，完善基層公共安全管理格局的建議

習近平總書記強調指出，“這次新冠肺炎疫情防控，是對治理體系和治理能力的一次大考”“要夯實社會治理基層基礎，推動社會治理重心下移，構建黨組織領導的共建共治共享的城鄉基層治理格局”。[2]牢記總書記的囑托，在疫情防控常態化背景下，城市社區應堅持把工作重心和配套資源下沉到一線，積極推進城市社區治理現代化，完善基層公共安全管理格局。

（一）完善“黨建+”城市社區治理模式，構建基層公共安全管理新機制

堅持黨建引領，進一步完善“黨建+治理”模式，把黨建工作各要素融入城市社區基層治理的各方面，構建起黨建引領基層公共安全管理的新機制。加強對基層城市社區黨總支、專屬網格黨支部等功能性黨支部建設的指導，規范組織設置、職責任務、工作機制，為專屬網格黨支部規范運行、作用發揮、推廣提升提供政策支持。民政、住建、城管、應急等部門在制定城市社區治理相關政策過程中，要將城市社區專屬網格黨支部納入治理體系和公共安全管理的范疇，明晰細化專屬網格黨支部、業主委員會、物業公司等在公共安全管理中的具體職能和權責清單，形成專屬網格黨支部領導、業委會主導、其他組織多元參與的“1+1+N”城市社區治理與公共安全管理新體制。

（二）完善“全科大網格”城市社區治理體系，構建基層公共安全管理新支撐

積極運用大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等新一代信息技術，整合條塊分割的政務系統，將人權物、權責利合理下沉到基層城市社區，探索建立城市社區綜合治理（公共安全管理）服務中心，進一步完善社會治理智能化“全科大網格”。發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨建引領作用，持續提升城市社區工作人員的能力素質，建立城市社區黨總支領導下的專屬網格黨支部、業主委員會、物業服務企業、網格員交叉任職工作模式，整合政法、生態環境、衛生健康、應急信訪、社會救助等資源，統籌協調業主委員會、物業企業、網格長、樓長、單元長、城市社區民警、家庭醫生等多方力量，開展社情民意收集、安全隱患排查整治、矛盾糾紛排查化解、心理服務疏導等工作，共同為城市社區居民服務，做到“矛盾不出小區，小事不出城市社區”，為城市社區基層公共安全管理提供有力的支撐保障。

（三）優化“條+塊”城市社區治理單元，構建基層公共安全管理新陣地

城市社區治理模式在基層社會治理中尚處于探索優化階段，有些城市社區區劃不合理，條塊林立復雜，部分城市社區存在規模過大、人口過多、商住用功能交叉、城市社區管理人員不足等問題。應建立城市社區區劃調整機制，根據城市社區人口數量、地域空間、功能劃分等因素，將條與塊重新優化組合貫通起來，及時調整城市社區規模建制，賦予城市社區黨組織統籌管理權限，構建金字塔型基層社會治理結構，完善相應的職責、權力、資源配置，實現合理分工用權，暢通城市社區治理主體，建立更加科學合理的城市社區治理與公共安全管理新陣地。

（四）搭建“服務型”城市社區治理平臺，構建基層公共安全管理新渠道

城市社區治理模式在“條+塊”城市社區治理單元基礎上，要著力搭建服務型的治理平臺，在政策導向、資金劃撥、舉措落地、主動服務等方面，向弱勢群體傾斜，指導和協助城市社區做好該部分群眾日常幫扶工作。充分發揮基層黨組織密切聯系服務群眾的優勢，主動了解、掌握、采集小區居民基本信息，對鰥寡孤獨老人、留守兒童、失獨家庭、低保戶、貧困戶等建立黨員聯系戶制度，定期走訪、上門服務，為其提供最基本的生活保障和社會公共服務。搭建“服務型”城市社區治理平臺，統籌管理人、才、物，降低行政成本，提高行政效率，聯合社會各方面的力量，有效地疏通難點、堵點，構建“以人為本”的基層公共安全管理新渠道。