鄉村振興戰略下民族地區推進土地流轉發展農業特色產業模式
——以甘孜州為例

杜明義

(四川民族學院，四川 康定 626001)

十九大提出的鄉村振興戰略是我國實現農村農業現代化的必由之路，其中，產業振興是實現鄉村振興戰略的重要內容和保障基礎。在農業供給側結構性改革下，發展農業特色產業，保障有效供給是新時代推進產業振興的必然選擇。現代農業特色產業的發展離不開規模生產，而傳統家庭承包的小塊土地耕作無法實現規模經濟，因此，推進土地流轉發展農業特色產業是推進鄉村振興戰略的必然途徑。土地流轉就是在保持家庭承包制度不變的前提下，保留土地承包權，將經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織的土地利用制度。我國實行土地承包制后不久，實際上就開始允許土地流轉，發展農業規模經營。2014年11月，中共中央、國務院印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，進一步推進了土地流轉和農業產業化發展。我國東中部發達地區土地流轉推進較快，而西部地區、民族地區推進相對滯后。

甘孜州是四川省的一個藏族自治州，是我國典型的集中連片特困區，土地流轉緩慢，經濟發展滯后。為了推進脫貧攻堅以及鄉村振興，甘孜州大力推進土地流轉，發展農業特色產業。2017年，甘孜州政府印發《關于培育新型農業經營主體發展適度規模經營的實施意見》《關于規范有序推進土地草地林地經營權流轉的實施意見》，支持土地流轉，發展農業規模經濟。僅2017年，甘孜州流轉5.66萬畝土地，實現流轉收入2800余萬元。2017年國務院印發的《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》中指出，民族地區應充分發揮自然人文資源優勢，大力發展特色產業，推進民族地區經濟發展。甘孜州按照“山頂戴帽子、山腰掙票子、山下飽肚子”的立體生態產業發展格局，規劃了“一圈一帶一走廊”的特色產業布局，各建設100萬畝特色農業、林業產業基地，從特色產業中農牧民人均將獲得可支配收入7000元以上[1]。

民族地區推進脫貧攻堅，許多地方脫貧后進入了鄉村振興階段，如甘孜州瀘定縣、康定市在2017年、2018年先后脫貧進入鄉村振興階段，2020年底全州將實現脫貧，全面進入鄉村振興階段。本文以甘孜州為例分析，認為民族地區應利用后發優勢和資源優勢，大力推進耕地、林地、草地等土地流轉，發展農業特色產業，將有效防范返貧，推進鄉村振興，實現地區經濟持續快速發展。

一、鄉村振興戰略下民族地區推進土地流轉發展農業特色產業的主要原則

鄉村振興戰略下，民族地區除應堅持國家規定的土地流轉依法、自愿、有償，土地承包制度不變，農業用途使用不變的原則外，要根據產業振興的要求，土地流轉規律，具體的地理環境、資源稟賦特點，遵照因地制宜、適度規模和優勢現代、特色生態的原則，推進土地流轉，發展特色產業。

(一)因地制宜與適度規模原則

民族地區發展特色產業是發展的必由之路。亞當·斯密的絕對優勢理論認為發展某地效率最高的優勢產品，在交易下會帶來最大的收益。大衛·李嘉圖的比較成本學說認為即使沒有優勢產業，發展劣勢較小產業也能獲得相對優勢增加收益。自然資源稟賦理論也認為，一個國家或地區，根據其自然資源稟賦，地理氣候條件差異，必然會形成發展專門特色產業的格局，讓其獲得競爭優勢，得到持續發展。可見，民族地區就應利用絕對和比較優勢的特色資源，發展具有市場占有優勢的特色產業，獲得持續的經濟發展。民族地區特色資源豐富，如甘孜州處于橫斷山區，是東部四川平原向西部青藏高原的過渡地帶，海拔從500米左右逐步升高到4000多米，是高山峽谷地形，氣候垂直差異明顯，賦予了甘孜州各地豐富的地理環境和自然資源，為開發特色資源發展優勢產業奠定了基礎。民族地區各地就應按照實際情況，因地制宜，發展起優勢農業特色產業，形成有效市場供給，獲得市場優勢回報，推進經濟發展。

推進特色經濟發展需要規模經濟，才能推進專業化分工，提高生產效率。要推進專業化發展，就要對民族地區小塊土地耕作的土地制度進行改革，推進土地流轉，讓稀缺的土地資源得到合理配置，形成適度規模經濟。因此，要因地制宜，選擇適宜的流轉方式，如將承包地轉包、轉讓、入股、出租、互換等出讓經營權，推進土地流轉。其中，轉包是農牧民將土地承包經營權在一定期限內轉給同一集體經濟組織的其他成員從事農業生產的流轉方式；轉讓是農牧民將土地承包經營權讓渡給同一集體組織成員發展農業生產的流轉方式；入股是指農牧民將承包地經營權作為股權入股合作社或股份公司從事農業生產的流轉方式；出租是指農牧民將承包地經營權以一定期限租賃給其他個人或組織從事農業生產的流轉方式；互換是指農牧民之間將零碎土地相互交換集中到一起生產的流轉方式。這些方式通過因地制宜，合理選擇，能將土地相對集中，形成適度規模經濟。土地流轉中，要重視向專業大戶、合作社等流轉，努力發展規模化的農業特色產業。

(二)優勢現代與特色生態原則

民族地區傳統農業生產方式落后，先進生產工具和技術使用偏低。如甘孜州許多地方種莊稼還在用“二牛抬杠”耕作，“靠天”收獲；許多地方牧業還處于“逐水草而居”的游牧狀態，“靠天”養畜，生產效率不高。利用資源優勢，發展特色產業，有些傳統的生產方式可以保留，但更多要采用現代生產技術和生產工具；同時要發展新型經營主體，采用先進的經營模式，改變一家一戶小農經濟生產模式，提高生產效率。

民族地區許多地方生態脆弱，應大力發展生態產業。如甘孜州處于我國典型的生態脆弱區，屬于西南山地農牧交錯生態脆弱區，許多地方還兼具青藏高原復合侵蝕生態脆弱區特征，地質結構脆弱，地理環境惡劣；同時，長期砍伐森林、開發礦產和水電資源，也導致生態環境惡化。因此，要發展的特色產業不是以消耗資源為主的經濟，而是可持續的綠色低碳的經濟，是特色生態經濟，只有這樣才能形成長足發展格局，推進甘孜州經濟的持續發展。

二、鄉村振興戰略下民族地區推進土地流轉發展農業特色產業的模式選擇

鄉村振興戰略下，民族地區推進土地流轉、實施農業特色產業的規模發展，在產業模式和經營模式上有多種選擇，許多模式在脫貧攻堅階段已經有很好的實踐效益，可充分借鑒推廣。

(一)土地流轉+產業模式選擇

1.土地流轉+特色種植型

民族地區可實施“土地流轉+特色種植型”模式推進土地流轉發展農業特色產業。甘孜州有獨特的地理和氣候資源，形成了豐富的種植資源。土地家庭承包制下，家家戶戶小塊耕作，碎片化種植，產品主要自己消費，商品化率低，獲得的收益低。通過土地流轉，將土地資源整合聚集，形成成片規模土地，進行科學規劃，合理布局，生產特色青稞、油菜、馬鈴薯、小麥、豌豆等，實現商品化的規模收益。甘孜州適合種植藥材，通過土地流轉，規劃后可規模化種植重樓、三七、白芨等藥材；可將半高山林地、坡地流轉規劃，通過請專家實驗、論證、指導，進行人工天麻等種植。甘孜州適合許多優質經濟作物、水果、蔬菜等種植，如羊肚菌、蘋果、核桃、花椒、大櫻桃等。2019年，甘孜州康定市呷巴鄉塔拉片區，成立農民種植專業合作社，流轉土地400余畝，進行萵筍、西葫瓜、香菜等精細化種植。合作社聘請成都來的蔬菜種植技術人員傳授技術，農民在自家地里就能學會蔬菜育苗、移植等技術。在自家地里種植蔬菜，農民每天還能領到100元務工補貼。2019年土地流轉后的特色種植為該地區農民增收50多萬元[2]。

2.土地流轉+特色養殖型

民族地區可實施“土地流轉+特色養殖型”模式推進土地流轉發展農業特色產業。甘孜州的草場、林地、坡地等，都承包給了農牧民，形成了小塊狀布局。甘孜州有牦牛、藏羊、藏雞、藏豬等特色養殖品種，有很好的市場前景，可通過土地流轉方式，將各家的草場、林地等土地資源整合，發展規模養殖業。如2017年，甘孜州稻城縣赤土鄉子定村，通過土地流轉，整合土地資源，以成立的養殖專業合作社為載體，投入500萬元，養殖梅花鹿120多頭，經過幾年的發展，每戶收入分紅4400元，同時也帶動部分村民長期務工，帶來了很好的經濟和社會效益[3]。

3.土地流轉+特色加工型

民族地區可實施“土地流轉+特色加工型”模式推進土地流轉發展農業特色產業。甘孜州農業特色產品多，可在生產集中、交通方便的流轉土地上建立加工企業，對特色產品進行加工，增加產品附加值。甘孜州有較多的特色農業產品可加工為特色產品，青稞加工為青稞面、青稞麥片、青稞酒等；牦牛肉加工成系列的肉干產品；葡萄加工成葡萄干和葡萄酒等產品。還有甘孜州的松茸、白菌等自然菌類特產，蟲草、貝母等野生藥材，仙人掌球果等野生水果，都可通過土地流轉，建立生產基地，加工成為甘孜州特色產品，除了形成本地旅游特色產品外，還可遠銷到國內外，獲得優勢的市場回報。如2017年，龍頭企業聯合甘孜州爐霍縣宜木鄉蝦拉沱村，推進土地流轉，建起了5000畝百合綜合開發基地，形成了“農業+加工業”的復合發展模式，將生產出的百合加工成特色產品，為當地農民帶來了高附加值回報[4]。

4.土地流轉+特色農業旅游型

民族地區可實施“土地流轉+特色農業旅游型”模式推進土地流轉發展農業特色產業。甘孜州有較多旅游資源，在全域旅游戰略下，甘孜州廣大農牧區可開發許多特色農業旅游資源。如通過土地流轉，發展規模化種植的青稞、豌豆、油菜，可形成很好觀賞價值的旅游資源。種植成片的大櫻桃、蘋果、梨樹等果樹；成片的重樓、白芨、三七等藥材；成片的花椒、薰衣草經濟作物等，可形成觀光休閑旅游資源。也可通過草場流轉，統一規劃，形成一群群游牧的牦牛、藏羊景象，或一排排廠房養殖牦牛等生產場景等，形成特色牧區旅游資源。因此，通過發展特色農業，也能開發出特色農業觀光、體驗、休閑旅游產品。在發展農業旅游的時候，可結合特色民居、特色鄉村、特色村寨、特色古鎮、特色民俗文化，發展起綜合性鄉村、牧區旅游，讓農牧民充分融入特色產業鏈中，獲得綜合收益。當然，這些旅游發展除了需要規劃農地流轉外，為游客提供“吃、住、行、游、購、娛”等服務也需要綜合土地流轉進行保障。如甘孜州道孚縣八美鎮通過土地流轉，發展成規模的有觀賞價值油菜花等，同時結合特色城鎮和鄉村旅游，增加了農牧民收入。如2019年，全鎮流轉土地3000余畝，幫助農牧戶實現戶均增收5280元、人均增收1365元。基于“文化+旅游+娛樂休閑”的發展理念，實現休閑農業、本土文化與鄉村旅游融合發展，增加了農業產業的附加值，發展起了現代鄉村和農業旅游的產品體系，為農業增產、農民增收提供了“旅游化”路徑[5]。

(二)土地流轉+經營模式選擇

民族地區推進土地流轉，發展現代的農業特色產業，不是一家一戶小農耕作經營模式，而是要發展新型經營主體，構建現代的經營模式。

1. 土地流轉+龍頭公司+農牧戶型

民族地區可通過外來投資或本地農牧民發起開辦企業，組織當地農牧民，通過土地流轉，統一規劃，發展當地優勢農業特色產業。特色產業以一定區域為基地，統一集中管理，產品集中銷售，農牧民自己不用擔心資金、技術和市場問題。農牧民獲得土地流轉的租金，也可通過入股方式，獲得股息和分紅。農牧民還可以在基地從事生產獲得工資收入，也可在本地從事與農業特色產業相關的其他產業生產，或到異地從事非農生產獲得收入。當地政府、農牧民成立的合作社等也可加入其中，形成公司+基地+農牧戶型、公司+大戶+農牧戶型、公司+政府+基地+農牧戶型、公司+基地+合作社+農牧戶型等模式。如甘孜州在推進脫貧攻堅和鄉村振興中，采取“政府+銀行+龍頭公司+院校(研究所)+合作社+種植戶”型的產業發展模式，在瀘定、丹巴等地推動羊肚菌特色產業，集特色種植、加工、銷售等為一體。該模式由一些龍頭公司牽頭，州縣政府引導，中國農業銀行進行資金支持，丹巴、瀘定縣的種植專業合作社、羊肚菌種植協會參與，集合片區的種植戶，由省內院校(研究所)進行技術和智力支持，共同打造羊肚菌特色產業園區，該項目從2019年至2021年分三期進行，總推廣面積2500畝，共建設80畝標準化羊肚菌示范基地，帶動甘孜州約250戶農戶，輻射帶動人數達1000人以上[6]。

2. 土地流轉+合作社+農牧戶型

合作社是農牧民自愿聯合建立的合作生產、合作經營的一種經濟組織形式。民族地區農牧民可建立合作社，通過土地流轉，整合資源，發展相關特色產業，實現提質增效。合作社強調農牧民參與的自愿性、管理的民主性，合作社成立理事會和監事會，建立嚴格的財務管理制度。合作社實現了農村生產組織形式的創新，由一家一戶生產變成了聯合生產；帶來產品交換方式的創新，由獨戶零售到統一銷售；形成分配方式的創新，由單獨一次性收入到獲得復合性分配。合作社管理下解決了一家一戶生產常擔憂的資金、技術和市場等問題，農牧民自己建立合作社，自己主導生產管理，獲得更多直接收益。以合作社為主體的產業經營模式可變為支部+合作社+基地+農牧戶型，園區+合作社+農牧戶型等模式。甘孜州政府2016年印發《甘孜州扶持發展農民合作社導則》，進行了較多財政支持，發展起了較多的農牧業合作社。如甘孜縣卡攻鄉格上村，通過“對口援助+合作社+農牧戶型”模式，在成都市龍泉驛區的援助之下，格上村和相鄰的格下村聯合成立了集體牧場合作社，投入資金33.4萬元，流轉公共草地200畝，共同種植紅豆草草料，購買和入股牦牛143頭。僅2017年，就出欄17頭牦牛，實現銷售收入66500元。甘孜縣建立康北生態牦牛產業園區，形成了“園區+合作社+集體牧場+牧戶”型模式，集生產、加工、銷售一體化經營，形成牦牛特色產業化生產。2017年和2018年康北生態牦牛產業園區收購20000余頭牦牛，購買資金達1億元； 2019年，收購牦牛約32000頭，交易額約1.6億元[7]。通過養殖合作社發展，加上企業化園區的拉動，有力推進了特色養殖產業的發展。

3. 土地流轉+“飛地”企業(園區)+農牧村型

民族地區生態脆弱，有些地區生存環境惡劣，特色資源利用不足，過多利用資源又會導致生態惡化。同時，民族地區許多地方地形崎嶇不平，要么高山峽谷，要么溝壑縱橫，交通通信差，發展特色產業以及加工的難度大。沒有自己的優勢產業，尤其缺乏加工業，沒有高附加值的收入增加，難以獲得較好發展。因此，民族地區可打破原有不同行政區劃限制，在一定區域進行土地流轉，建設企業或園區，各地區進行跨越空間的行政管理和農業特色產業開發，形成資源互補、協調發展的合作經營模式。如甘孜州理塘縣2016年以來，針對許多鄉村資源貧瘠、土地分散、經濟發展滯后的現狀，通過土地流轉，按照“土地集中、各村飛地、龍頭經營、按股分紅”原則發展“飛地”經濟。該縣引進龍頭企業，建立園區，按照各村“資源互補、利益共享、共同發展”的合作模式，將園區隸屬行政區外的產業資金和項目集中投放到“飛地”園區內。目前，投入資金3000余萬元，建設了種養植大棚、加工等設施，進行特色農業為主體的特色產業經營。“飛地”型經營模式讓各村獲得發展特色產業機會，獲得產業園區發展的綜合性收益[8]。

三、鄉村振興戰略下民族地區推進土地流轉發展農業特色產業的保障機制

鄉村振興戰略下，民族地區要順利推進土地流轉，發展農業特色產業，需要在區域規劃、意識與能力、資金與技術、制度與監管等方面構建起保障機制體系。

(一)建立區域規劃統籌機制

中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年) 》中指出：“各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。”[9]民族地區要推進土地流轉，發展特色產業，需要進行區域規劃。針對農業布局上，要落實“農業功能區制度”，民族地區許多地方為生態脆弱區，根據國家功能區規定，要“堅持保護優先、限制開發，發展高原特色農牧業。”可進行“一鄉一(業)品”布局，注重生態、特色、現代農業發展。要根據地理環境、資源稟賦、傳統文化特色等情況，確定一兩種特色產業為主導產業，同時小面積發展其他產業，形成主次分明，形式多樣，經營模式靈活，特色高效的農牧業產業。要廣泛調研，征求群眾的意見，選擇適宜的土地流轉方式，讓大家踴躍參與，共同發展農業特色產業。要避免孤立發展、無序發展、同質發展，形成科學的區域發展規劃。如2013年通過的《甘孜州農業特色產業發展規劃》中，制定了東部環貢嘎山現代農業經濟圈、北部生態農業產業帶和南部特色農業走廊“一圈一帶一走廊”特色產業規劃。通過有序土地流轉，到2017年投資約18億元，建設130萬畝的青稞、油菜、馬鈴薯、蔬菜、特色水果、中藥材產業基地，達到120萬噸產量，35億元產值[10]。特色產業發展通過規劃，形成產業基地、園區，培育特色品牌，申報注冊特色農業產品地理標志，讓傳統特色產業由“小、雜、散”向“規模、精品、集群”轉變，推進民族地區農業特色產業科學有序發展。

(二)健全意識與能力驅動機制

民族地區土地流轉和特色產業發展，需要廣大農牧民積極參與。要提升農牧民參與意識，通過宣傳，到發展好的地方參觀體驗等，讓人們看到土地流轉發展特色產業的優勢，改變傳統發展觀念。要通過具體的案例、榜樣來引導，如培養帶頭人，通過政府培訓和資金技術支持，推動一些土地流轉，讓他們發展特色產業。通過市場營銷，獲得較好收益，形成示范效應，通過進一步的宣傳，引導人們增強發展觀念，提升內生動力。農牧民要參與土地流轉發展特色產業，還需要掌握“種養加”的技能，掌握一定的企業經營管理技能，因此，要積極對農牧民培訓，最好通過“傳幫帶”方式，通過培養“土專家”“田秀才”在生產中去指導，逐步提升農牧民自我發展能力。同時，鼓勵民族地區走出去的大學生、退伍軍人、外出務工獲得發展經驗的鄉親返鄉創業，整體提升本地區的發展能力。農牧民具備了發展意識與能力，就能推動土地流轉，建立適宜的特色產業模式，推進農業特色產業發展。

(三)構建資金與技術支持機制

民族地區推進土地流轉，發展農業特色產業，在基礎設施建設、生產設備配置、產品開發、市場營銷等方面需要大量的資金，需要形成多渠道投入的方式解決資金問題。政府可通過“政府貼息+銀行+農牧戶”型模式，為特色產業發展融資；加大財政支農政策力度，支持開辦企業、建立合作社發展特色產業。尤其要支持農牧民自己建立合作社和企業，可通過以獎代補形式，對建設合格、發展良好的企業和合作社進行獎勵性支持，解決資金短缺問題。同時，金融機構應推進普惠金融，除了小額貸款資助外，還應主動降低利息，降低貸款抵押等要求，滿足農業特色產業的資金需求。民族地區生態脆弱，發展特色產業風險性高，同時市場風險也大，應推進風險擔保機制，降低融資風險。農業企業和合作社組織也可通過眾籌、股份合作等方式獲得發展資金。應創新本土特色的融資方式發展特色產業，如甘孜州可推進“農村信用社+藏飾貸+農牧戶”型模式，農牧民將自己價值高的藏飾品抵押融資，將“死資產”變成“活資金”。此外，在條件成熟地方，可發展土地金融進行融資，如“農地信用合作社+企業+農牧戶”型模式。通過政府或金融機構幫助下，農民建立土地信用合作社，農民將自己承包地流轉給合作社，將承包合同當作存折存入土地信用合作社，土地信用社將存入的土地整理后以“零存整貸”的銀行運作方式轉讓給企業從事農業規模經營，農民獲得相應的“利息”，通過該模式能引入投資者投入資金，發展農業特色產業，增加農民收益，帶動地方經濟發展。此外，要積極派專家，投入技術，推進土地流轉、土地規劃、土地改良；提供技術推進“種養加”等產業發展；投入先進設備，并派技術人員進行使用培訓，進行后續技術服務；鼓勵科技人員在農民合作社從事技術開發、技術服務，以自己的技術向農民合作社出資取得收益。同時還應向農牧民提供生產、融資、市場、保險等信息服務，有效推進土地流轉，推進特色產業發展。

(四)完善制度與監管保障機制

首先，要完善土地流轉制度。2014年中共中央、國務院印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中指出：“農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢。”[11]為此，民族地區要制定針對本區域的土地流轉制度，細化操作規程，在“三權分置”下為土地流轉推進進行制度安排。要完善土地確權，明晰土地所有權；搞活經營權，盤活土地資源；釋放土地紅利，增加農牧民收益。同時，創新土地管理制度，要將農業種植養殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯等輔助設施用地納入農用地管理。

其次，應構建制度統籌山水林田湖草系統治理，保護好生態環境。應本著“誰開發，誰破壞，誰補償”原則，推進生態補償等政策，推進牧民定居、推進植樹造林、退耕還林、退牧還草等。通過完善生態保護制度，為特色產業發展構建生態安全網。

第三，要完善市場體系。推進為土地流轉和特色產業提供產前、產中、產后服務的市場組織建設，為農牧民提供相應的市場服務。要健全市場營銷通道。農民要積極尋求市場，同時在特色產業發展初期，政府應積極幫助尋求市場，努力讓特色產品與超市、社區、公共組織對接，開拓出國內外市場通道。同時，鼓勵發展電子商務，完善城鄉道路網建設，鼓勵郵政、供銷、快遞公司把服務延伸到農牧區，讓農牧民通過線上出售特色產品。

第四，要加強土地流轉和特色產業發展中的監管制度，相關工作人員瀆職違規要嚴加懲戒；對一些公司將一些項目包裝成農業特色產業項目，一些村開辦虛假合作社，套取政府補貼與政策優惠的行為要從嚴處理，從而形成有序的生產和市場秩序，持續健康推進土地流轉發展特色產業。